农民工随迁子女城市社会融入政策研究

农民工随迁子女城市社会融入政策研究

周佳

(黑龙江大学 教育学院，哈尔滨 150080)

[摘要]“两为主”教育政策已经执行15年，促进随迁子女城市社会融入的政策呈现出“同心圆”式的演进样态。随着学校教育状况的改善，一直被教育公平问题遮蔽的、更深层次的家庭整体融入问题浮出水面，随迁子女的城市社会融入问题开始被认定为跨越教育政策领域的公共政策议题。借鉴布朗芬布伦纳关于人的发展的生态系统理论，对影响农民工随迁子女城市社会融入的外部系统和宏观系统进行分析，可以更清晰地认知政策盲点。《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》从扶持农民工群体的角度分解政策目标，以跨领域、跨部门政策协同的方式关注农民工融入城市目标的达成，为构建农民工随迁子女生态式城市社会融入政策框架提供了思路。

[关键词]农民工随迁子女；生态式社会融入；政策协同

[中图分类号]C912.22；C912.82 [文献标志码]A

[收稿日期]2015-07-19

[基金项目]教育部人文社会科学研究规划

[作者简介]王晓广(1970-)，男，黑龙江鹤岗人，副教授，硕士研究生导师，博士，从事马克思主义基本理论、文化哲学研究。

“两为主”教育政策已经执行15年，随着“两纳入”等政策的加入，农民工随迁子女学校教育状况得到改善，曾经被学校教育公平问题遮蔽的、更深层次的家庭整体融入问题显露出来。借鉴关于人的发展的生态系统理论，对影响农民工随迁子女城市融入的外部系统和宏观系统进行分析，可以更清晰地认知政策盲点。农民工随迁子女城市社会融入作为跨越教育政策领域的政策议题，需要发挥社会领域政策的协同效应，构建生态式城市社会融入政策框架势在必行。

一、农民工随迁子女城市社会融入政策的“同心圆”演进

平等接受教育是随迁子女城市社会融入的前提，可以用一个不断扩大的“同心圆”来描述农民工随迁子女在城市中不断融入和成为受教育权主体的政策演进。

(一)确立随迁子女在城市接受义务教育是一项基本权利

最初，流入地政府将本地户籍以外的外来人口子女排除在受教育权主体之外。根据1986年《义务教育法》“在户籍所在地就近入学”的规定，随迁子女在流入地就学的合法身份受到了质疑，进而被排除在公立教育体系之外。1998年《流动儿童少年就学暂行办法》出台，这项由原国家教委和公安部联合制定的政策，要求流出地政府要严格控制义务教育阶段的学龄儿童外流，只有户籍所在地完全没有监护条件的，才可以随父母在流入地接受义务教育。同时规定了流动儿童在城市中的就学形式，即可以在公办中小学借读，也可以在专门招收流动儿童的公办中小学附属教学班就读，或以“自力救济”的方式在简易学校就读。《流动儿童少年就学暂行办法》在确认流入地政府应对流动儿童义务教育负责的同时，也支持了城市中城乡儿童之间的“隔离”。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》提出“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”，“两为主”政策开始实施。2003年9月《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》再一次强调“两为主”政策，强调在收费和教育过程中“一视同仁”。2006年9月正式实施的修订后的《义务教育法》将公益、强制、免费的义务教育本质进一步明确，农民工随迁子女在祖国的任何地方接受义务教育都是其基本权利，第十二条专门针对随迁子女的实际情况明确了流入地政府对其进行义务教育的责任。

(二)从流动儿童的“两为主”政策到随迁子女的“两纳入”政策

随着以人为核心的新型城镇化建设的深入，政府对农民工随迁子女的城市社会融入态度更为积极。把流动儿童称为“随迁子女”，起始于2008年8月国务院出台的《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，作为“两纳入”政策的前奏，在城乡义务教育阶段免收学杂费的基础上，将其纳入公共教育体系，实现农民工随迁子女在城市“就近入学”。2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》从关注教育公平的高度“将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围”的“两纳入”政策逐渐明晰。《国家人权行动计划(2012—2015年)》关于“受教育权”保障中，再次强调流入地政府对农民工子女义务教育的责任。在这之后，“适应公办学校生员多样化”成为教育基本取向，“要求儿童适应所获得教育”逐渐被“要求教育适应每一个儿童的最大利益”所取代，农民工随迁子女的受教育权真正得以全面而公正地认可和保护。

(三)异地中高考政策进一步提升教育公平

2012年8月，《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》的出台标志异地中高考从政策层面已经开始“破冰”。教育部要求各地在2012年底前出台异地高考具体政策，2013、2014两年已经出台异地中高考政策的地方大多以学生学籍为考量标准，为随迁子女的中考、高考提供了便利。哈尔滨市近年在中考中推行“配额制”，即在省市重点高中招生过程中，60%新生为“配额生”。各初中依据本校报考高中的学生数获得“配额指标”，“配额生”在目标高中的统招线下20分内按照在自己初中所在学校的中考成绩排名从高到低录取，农民工随迁子女同样具有配额资格。在农民工子女比较聚集的新成中学，老师们反映因为优惠的这20分使同学们学习劲头十足。这极大地提升了农民工随迁子女的城市社会融入信心。

(四)随迁子女教育问题纳入父母的城市社会融入政策中

“再生产并不完全是生物学意义上的体力恢复，还伴随着情感、文化、保障等方面的需求。”[1]多数研究以流动儿童或留守儿童自身的需求或存在的问题为出发点，很少关注作为其父母的外出农民工的需求。对农民工而言，与子女的分离会带来更沉重的心理压力，这也正是他们最大限度地压缩在城市中的消费，把收入中的大部分寄回家里的原因。他们为了获得较多的经济收入不得不承受着对子女的思念、牵挂和焦虑等心理痛苦，相对于子女随迁的农民工，把孩子“留守”在家的外出农民工的心理压力更大。国务院分别于2003年1月和2006年3月下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于解决农民工问题的若干意见》，把改善子女的义务教育状况作为流入地政府服务农民工的重要举措之一，进一步从权利保障的角度来认识随迁子女的受教育问题，提出通过专项拨款等补缺性措施提高其就学质量。此后，农民工随迁子女城市社会融入政策的部门协同、措施协同和目标协同的状况逐渐增强，政策制定也逐渐由教育部为主向多个部门联合为主转变，由依靠单一的教育措施向综合利用各种政策措施转变。2014年3月《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》、7月国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、11月国务院《关于农村土地流转的意见》等政策文件相继出台，困扰广大农民的身份标签被撕下，取而代之的是作为职业的“农民”。2014年9月《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》出台，在“保障农民工随迁子女平等接受教育的权利”中，强调在实现义务教育均等和落实异地中高考政策的同时，提出发展普惠性学前教育的政策目标，农民工随迁子女学前教育问题进入政府议事日程。《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》实现了政策结构性机制创新，形成了一个旨在提高为农民工服务质量的跨部门的政策行动网络，每项具体政策都有明确的牵头单位、协同单位及其具体职责。首次明确了在国务院农民工工作领导小组的领导下，负责具体政策制定和执行的牵头单位，要以“会同”的方式与其他单位“共同负责”，从父母就业、社会保障、住房、培训等方面实现措施协同，通过“支持家庭”“社会认同”进而加强家庭与学校、社会的联系，促进随迁子女顺畅地融入城市社会。

二、生态系统理论与政策协同理论的启示

(一)关注农民工随迁子女城市社会融入的生态系统

尤里·布朗芬布伦纳(Urie Bronfenbrenner)的生态系统理论强调人的发展取决于遗传和存在于环境中与人的活动相互作用的许多系统的联动与协同。农民工随迁子女的城市社会融入不是一个人的行为，也不只是学校生活的融入，还包括家庭在社区中的融入、父母在工作场所的融入，等等。农民工随迁子女的城市社会融入是一个生态系统。其中，微观系统是个体最接近的环境，包括与发展中的个体直接相互作用的人、关系和系统，如随迁子女的家庭、学校和同伴。家庭承载着经济扶助、道德内化和情感慰藉等多重社会角色价值，家庭的关爱和引导是儿童发展的原动力；学校承载着社会主流价值体系和先进知识技能，儿童在学校学习的时间长短和获得职业技能的多寡一定程度上决定其社会地位的获得；同伴则是儿童进入青春期以后的重要他人，他们通过同伴的态度来认识和评价自己，并根据同辈群体规范来调整自己的行为。中间系统则将两个或多个微观系统联合起来，如父母和老师的交流将家庭和学校环境联系起来，同伴之间交流将多个家庭环境联系起来。农民工随迁子女在城市社会中不会停留在原地，如果亲子交流不足、得不到老师的关爱、没有被品质优良的同龄人接纳和认可，发展的中间系统也不会是空白，他们会和与自己境遇相似的人“联盟”，以另外一种“失范”的方式进入社会，即以越轨行为及犯罪行为作用于社会，实现他们在城市“立足”的目标。外部系统是由儿童不直接参与的两个或更多的环境互动组成，如随迁子女与父母的工作场所没有直接的互动，但却受到这一环境的间接影响，父母的工作状态会直接影响到他们的生活。宏观系统描述的是影响个体的社会特点，如农民工随迁子女也许会在宏观系统中遭遇比城市儿童更多的应激源——如低于标准的住房、缺乏食物和医疗以及遭遇社区暴力等。然而无论是微观系统、中间系统、外部系统还是宏观系统，它们都会随时间推移而变化，如相较于第一代随迁子女在城市出现时的“被隔离”，新生代随迁子女与城市儿童交往更轻松和无界限，随着“异地中高考”“普惠性学前教育”政策的实施，教育领域的隔离被打破了，这些在各个时间点上对发展中的个体产生不同影响的因素形成了时间系统。农民工随迁子女个体发展的生态系统成为政策制定和政策工具选择的背景，同时也为政策目标协同、部门协同和措施协同提供了依据。

(二)农民工随迁子女城市社会融入需要政策协同

协同理论起初是由赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)在自然科学领域提出的，认为任何一个研究对象都是一个复杂系统，子系统之间通过物质交换、信息交换等形式发挥各自功能，最终实现整体效能，这一原理同样适用于由政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的政策系统的研究。政策协同表述的是不同部门的政策之间在方案和准则上相互兼容、协调、配合和支持以实现共同目标的状态。农民工随迁子女城市社会融入政策是一项跨领域的政策议题。它源于作为特定目标群体的农民工随迁子女的特殊需求，即作为弱势的人群，他们的生存和发展离不开对教师、家长和同伴的依赖，对社会认同的渴望和对社会保障的需要等。他们面临的问题不仅是教育领域的问题，还涉及社会的各个领域，包括其父母的工作和生活领域。为此，农民工随迁子女的城市融入问题超越了教育政策领域的边界, 也超越教育部领导下的职能部门的职责范围, 因而需要地方政府和国务院其他行政部门及社会团体的部门协同和措施协同。跨领域政策议题通常与复杂的现实问题相关，由于无法归于某一单独的政策领域，所以没有单独的组织机构承担相应职责,多数国家是以“在核心部门设立跨领域政策议题工作小组”的形式进行决策和管理。[2]我国为切实解决农民工群体的城市社会融入问题，2013年6月，国务院成立农民工工作领导小组，由国务院副总理任组长，成员包括各相关部委的副部长，作为国务院议事协调机构，统筹协调解决农民工政策落实中的重点难点问题。农民工工作领导小组作为国家层面的组织载体,体现了为实现政策协同而设计的结构性安排,表明农民工及其家庭城市社会融入政策框架的结构性协调机制已经建立起来。但协同效果仍有待考察，特别是运作中的技术细节。政策协同理论特别关注三个维度的技术细节：即横向上各部门之间措施的协同，确保具体政策之间相互配套；纵向上的政策连贯性，在政策执行中不走样，加强执行评估，发挥各层次执行主体的能动性，最终实现政策目标；时间维度上，政策目标应具有前瞻性和灵活性，能为政策执行提供时间并能够根据环境变化进行调整。

三、构建农民工随迁子女生态式城市社会融入政策框架

“政策框架又称为政策性结构，是有关相同主题的政策与服务的总称和集合体，其核心是国家与社会所有有关特定政策议题与服务之间的关系模式。”[3]当前农民工随迁子女城市社会融入政策依然停留在“碎片化”组合样态，应建构由以教育政策为核心的促进个人发展的微观系统、以保障性住房政策改善随迁子女发展的中间系统、以对其父母工作权利和收入保障为核心的外部系统及以公共服务和社会保障政策为核心的宏观系统组成的生态式的城市社会融入政策框架。

(一)继续发挥教育政策在微观系统中的核心作用

农民工随迁子女城市社会融入的起点在农村，只有缩小儿童发展的城乡差距，才可能缩小城乡儿童的社会距离。“随迁子女经过对自我身份以及周围社会文化生活的对比认知，从而塑造自己的社会属性以及判断自己的社会属性。”[4]着力提供农村义务教育水平，特别是发展农村学前教育，实现“免费师范生”政策最初的职业定向目标，提高农村幼教和义务教育阶段教师素质。尽管“两为主”“两纳入”政策已经得到贯彻执行，但离实现输入地基本公共教育服务均等化，保障农民工随迁子女享有更高质量的教育还有差距，随迁子女集中在城乡结合部的薄弱公办学校的问题还没有得到解决。各地关于义务教育后异地升学考试的办法更有利于“流动白领”子女，农民工子女在义务教育阶段暴露出的学业困难以及对学业结果的不确定性评估，使得这项补缺性政策没能发挥出预想的效果。建立全国中小学生学籍信息管理系统以提供学籍跨省转接服务等措施，制定与义务教育后升学政策相配套的职业教育振兴政策和职业准入政策，提高职业教育在国民教育体系中的地位，落实2014年6月国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》精神，加大投入，切实提高中等职业教育的人才培养质量，使更多的农民工随迁子女可以选择他们所喜爱的技能型职业并从事体面劳动。

(二)以保障性住房政策改善随迁子女发展的中间系统

作为马斯洛需要层次的基石，生理和安全的需要构成了生存需求的重要内容。充足的食品、整洁的穿着、属于自己的一间房和较方便的公交车，是农民工家庭最基本的需求。安居才能乐业，随迁子女城市社会的融入的物质基础之一就是有一个安稳的“家”。国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示我国农民工总量为2.74亿人，人均月收入为2 864元，他们难以按照市场价格租用可以让家人共同生活的基本面积房屋，因此，相当多农民工都愿意接受包吃包住的工作条件，以避免过高的城市生活成本。这些农民工尽管有让子女随迁的愿望，可没有实现这一愿望的基本居住条件。解决这一难题的方向，是把农民工家庭列入城市保障性廉租房享受对象的范围之内。近年来，保障性廉租房建设已列入了我国许多城市的财政支出和建设规划中，建设规模在逐年增大，但由于土地供给和建设资金筹措等障碍的存在，已经把农民工纳入廉租房供给对象范围的城市还不多。在以人为核心的新型城镇化建设中，各级政府应协力攻关，加快破解相关难题，尽早把农民工家庭纳入住房保障体系内，满足他们在城市生活的基本住房要求，为农民工子女融入城市社会创造最基本的条件。另外，应着力打破农民工家庭在城乡结合部聚居的格局，为他们实现与城市居民杂居进而获得外群支持提供条件。同质性较强的农民工家庭聚居地，会形成更为牢固、内卷的难以突破的强关系网，与市民社区在公共服务资源获得上的差异，会加深农民工及其子女的不公平感和被剥夺感，甚至可能形成偏离主流社会的、扭曲的价值观念和行为规范，给社会的和谐稳定发展埋下隐患。坐落在“城中村”中的公办中小学的城市教育只具有象征意义，并不能实现城乡同伴间的交往，也不能通过家校间及家长间的交往促进孩子的城市社会融入。只有实现真正的“杂居”，还可能实现通过“就近入学”促进随迁子女与城市儿童融合的政策目标。

(三)着力发挥外部系统的协同功能

影响农民工随迁子女城市社会融入的外部系统主要包括父母的工作状态、生存压力和社会境遇，这些状况通过父母的言行和态度传递给子女，使子女间接体察到自己家庭的社会地位。2014年9月，《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》提出“农民工已成为我国产业工人的主体”。当前的主要问题是，农民工就业稳定性不强，劳动保障权益受侵害的现象时有发生，享受基本公共服务的范围仍然较小，缺乏稳定的就业和收入，使得农民工在城市生活受诸多不确定性因素的影响，生活不稳定，难以提供给孩子稳定的“后方”。子女经常担忧父母失业、受伤、疾病等问题。因此父母的工作状态是影响农民工随迁子女城市社会发展的重要因素，是个体发展的重要的外部协同系统。贫困始终是农民工家庭城市社会融入的最大阻力。欧盟委员会的“积极融入建议”提出各国需要有一个综合的促进社会融入的政策框架，把社会保护、收入支持、劳动力市场建设等具体政策都涵盖进去。农民工家庭的主要劳动力集中在建筑、加工制造、家政服务及零活劳力等领域，劳作的辛苦和收入的不稳定使他们生存压力极大，导致家庭处在节俭型消费阶段，收入主要用于基本的食物消费，文化消费和社会交往成为“奢侈品”。同时，在服务行业工作的家长有时会被个别服务对象侮辱、奚落和指责，他们往往采取回避的态度，但他们在心里会把这些遭遇归咎于社会歧视和社会不公，并且把怨气发泄在孩子身上。所以，农民工随迁子女的城市社会融入从来就不是单独的个体融入，始终是建立在家庭整体融入的基础之上的。抛开“家庭支持”的社会学意义不讲，仅以“异地中高考”政策为例，父母在城市有稳定的职业和较长时间的从业经历就是子女成为政策受益者的最低门槛。显见，完善农民工就业、创业政策，加强农民工培训，保障工作环境安全及提供失业保险等政策也应当纳入随迁子女的生态式城市社会融入政策框架中。

(四)营造有利于农民工随迁子女顺畅融入的宏观系统

埃德温·勒默特(Edwin Lemet)和霍华德·贝克尔(Howard Becker)提出的“标签理论”认为，越轨行为是社会互动的产物。在社会互动过程中，若他人给行为者贴上负面的“标签”，被贴上“标签”的人会在不知不觉中修正“自我形象”，逐渐符合社会对其的不良评价。如前所述，宏观系统描述的是影响个体的社会特点。特拉维斯·赫希(Travis Hirschi)在分析少年犯罪的原因时指出：“个人与社会的联系可以阻止个人进行违反社会准则的越轨与犯罪，当这种联系薄弱时，个人就会无拘无束地随意进行犯罪。”[5]关注农民工随迁子女成长中的宏观系统的目的就在于建立与之关系紧密的社会联系，包括他们与父母、老师和同伴间的依恋，即他们在做出某个决定或参与某项活动时，会考虑父母、老师和同伴的意见和感受，进而做出有利于依恋人群的行为。也可以用归属感来解释依恋，在随迁子女的宏观系统中拥有更多的依恋，会促进其更多地做出亲社会行为。亲社会行为又表现为学习更努力、更尊重和孝顺父母、对同伴更友善、对学校承载的主流价值观和道德观更加认同。这样的行为特征是容易被社会所接受的，进而他们会获得更多的参与活动的机会，形成积极的业余爱好充实自己的生活，积极地融入城市社会。农民工随迁子女的社会身份不仅仅是学生，还是家庭中的孩子和城市市民的一员。他们生病时，高昂的医疗费用常常使得他们的健康权得不到保障。为此，计划免疫和社区医疗政策应进一步关注随迁子女。完善覆盖城乡儿童的基本医疗卫生制度，提高儿童身心健康水平，有利于随迁子女以积极的心态、健康的体魄和良好的卫生习惯融入到新的集体。同时，制定切实可行的家庭教育支援政策，将家庭教育指导服务纳入公共服务体系，规范媒体正确导向，加强舆论引导，以农民工听得懂的方式解读促进其子女城市社会融入的政策。进一步发挥社区功能，预防和制止家庭虐待、忽视和暴力等事件的发生，以来自家庭的关爱为起点，实现农民工随迁子女积极的城市社会融入。

[参考文献]

[1]梁宏，任焰.流动，还是留守？——农民工子女流动与否的决定因素分析[J].人口研究，2010,(2).

[2]周志忍，等.整体政府下的政策协同:理论与发达国家的当代实践[J].国家行政学院学报，2010，(6).

[3]刘继同.当代中国的儿童福利政策框架与儿童福利服务体系(上)[J].青少年犯罪问题，2008，(5).

[4]黄兆信，万荣根.农民工随迁子女融合教育研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014：93.

[5][美]特拉维斯·赫希.少年犯罪原因探讨[M].吴宗宪，等，译.北京：中国国际广播出版社，1997:3.

〔责任编辑：余明全巨慧慧〕

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