国外公职人员财产申报与公示制度的经验及启示

◎李 辉 （中共黑龙江省委党校黑龙江省行政学院政治学教研部，黑龙江哈尔滨 150080）

国外公职人员财产申报与公示制度的经验及启示

◎李 辉 （中共黑龙江省委党校黑龙江省行政学院政治学教研部，黑龙江哈尔滨 150080）

为充分借鉴和吸收世界146个国家和地区已有的公职人员财产申报与公示制度的先进经验，并在此基础上构建我国的领导干部财产公示制度，实现中国反腐倡廉的制度建设，规范公职人员道德操守和法律意识，文章运用对比分析和实例论证的方法，依据党的十八大以来的总体部署及现行的法律法规，力图在提升我国公职人员财产申报、公示法治化速度，确定适格的申报主体，完善财产申报公示内容和完善金融制度建设等方面有所突破。

公职人员；财产申报；公示制度；管理机构；监督

国外公职人员财产申报与公示制度真正形成于20世纪70年代，他们经过多年的探索，实现了申报—核实审查—公开—监督—问责等程序完整的衔接。这项制度的适用对这些国家预防和打击腐败、推广社会诚信体系建设、完善金融管理法规发挥了积极的作用。高速发展中的中国，同样面临着腐败高发、多发的挑战，公职人员的财产申报与公示已经成为社会关注的重点，因此，研究和借鉴国外公职人员财产申报与公示制度的新动态，分析其普遍性和可行性，将有利于中国实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的总体目标。

一、我国建立公职人员财产申报与公示制度的必要性

从世界范围看，伴随着经济的增长，世界各国普遍面临着腐败的困扰与威胁，“在一定程度上，腐败成为了各国执政党和政府面临的‘顽症’考验着政党的执政能力以及政府的政务绩效”［1］。面对腐败危机，多数国家选择通过国家公务员财产申报立法，把政府官员的活动纳入到国家法律监督体系当中，使得公务员行政行为曝光于阳光之下而达到预防腐败的作用。自1883年英国的《净化选举，防止腐败法》公布，做出了竞选议员的候选人必须对其资金进行公示的规定以后，官员财产申报与公示制度在全球得到了广泛认可和推广。不仅美国、法国、英国、加拿大、新加坡和韩国等发达国家积极践行此项制度，就是经济尚不发达的泰国、菲律宾、尼日利亚等国也纷纷效仿并建立起符合本国国情的公职人员财产申报与公示制度。时至今日这一制度已成为现代法治国家普遍实行的反腐利器,有着“阳光法案”、“终端反腐”之美称。

就改革开放进入攻坚期的中国而言，十八大召开前后，习近平总书记提出了“老虎苍蝇一起打”、“把权力关进制度的笼子里”的治权思想，随后中央出台了“八项规定”、“六项禁令”，提出严查“四风”问题，强化“三公”管理。十八届三中全会明确提出：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”［2］可以说中国的反腐斗争站在新的历史起点上又一次向纵深方向发展。借鉴他国成功的经验和做法，构建具有中国特色的财产申报和公示制度的任务已经摆在了我们面前，其必要性在于：

（一）可以实现领导干部隐私权和公众知情权的再平衡

公民的隐私权不是绝对的，为了公共利益或更大的利益，在某种场合或从事某种特殊工作的人就必须放弃一部分隐私权，也就是人们常说的“两利相权取其重，两害相权取其轻”。国家公务员职位性质的特殊性决定了各级国家公务员是财产申报和公示制度的主体适用人群。公务员是受全体人民的委托来管理国家和社会各种公共事务的，其权力和职责来源于人民的授权，双方形成了一种社会契约行为，也就是说，一旦拥有公务员身份，那么他的一切公务行为，包括个人行为都要受到广大纳税人的监督，他的部分隐私权也会被合法合理地剥夺，而剥夺公职人员隐私权的目的是为了促进政府更加廉洁。

（二）可以引导领导干部坚守从政道德底线

习近平总书记在《用权讲官德 交往有原则》一文中强调：“领导干部手中或多或少都有一些权力。有权就有个用权的问题。要做到‘权为民所用’就必须法德并举，既要依法用权，又要以德用权，归根到底用权要讲官德。”［3］2014年，新的《党政领导干部选拔任用工作条例》中在选拔任用党政领导干部必须坚持的原则内容中增加了“以德为先”原则，推行领导干部财产申报和公示制度就是给公众一个清楚，还公务员一个清白，如果这个最基本的道德底线尚不能坚守，那么显然他不可能达到我们所要求的人民公仆的基本标准。

（三）有助于完善社会主义法律体系

领导干部财产申报与公示制度不可能独立于其他的制度建设而独立存在。要构建具有中国特色的公职人员财产申报与公示制度就必须积极推进与之密切相关的法律法规建设，借鉴他国的经验就是要形成横向配合、纵向有序的规范公职人员道德与纪律的法治维度。例如，美国、德国、英国和法国在建立了一整套系统、严格的监管贸易、财务、税收和金融制度之外，为杜绝转移和隐藏财产，也同时建立了全面、完整、互动的信息采集和统计系统。借鉴他们成型的做法，中国在全面铺开公职人员财产申报和公示之前，必然也要对相关制度予以完善，具体涉及的有：完善个人信用号码保障制度，建立公民终生使用唯一金融账号制度，严格执行存款、账户、股票、股权、商险和不动产交易实名制，规范大额交易报告制度，建立全民信用卡制度，建立跨地区跨行业的共享信息网络平台制度，贯彻执行不动产登记制度，适时完善刑事缺席审判问题，择机出台《财产申报法》等，这些制度的出台和实施无疑将丰富我国社会主义法律体系的内涵，推动我国法律制度更加完备。

二、国外公职人员财产申报与公示制度的主要经验

（一）范围宽泛的申报主体和申报内容

公职人员财产申报主体涉及公职人员类别和申报者关系人两方面。公职人员类别主要指发达国家普遍划分的政务官（立法、司法、行政机关中级别较高人员）和事务官（行政系统中的普通公务员），申报者关系人是指进行财产申报的公职人员的配偶（包括事实配偶）、未成年子女，有的国家将申报人的父母、兄弟姐妹和经济关系依赖者（养父母、养子女、家庭雇员）也纳入申报主体范围。一国财产申报的内容与该国经济发展水平、经济市场成熟度、金融活动繁简度有关，二者是正比的关系。如法国的公职人员透明委员会要求填写的财产情况包括不动产、人身保险、有价证券、收藏品、海外财产等总计13类，美国的四张财产申报表格涵盖了买卖交易、赠与和赔偿费、劳务所得和投资收益、债务等六类事项。德国除此以外，对公职人员的兼职情况也有明确的限制。

（二）依法推进公职人员财产申报与公示制度

从已经实施公职人员财产申报和公示的100多个国家的发展历程看，任何一个国家都不是一蹴而就的，都经历了一个相对漫长和曲折的理论与实践过程。公职人员财产申报与公示是一项艰巨且复杂的系统性工程，它不可能脱离这个国家的政治、经济、文化、社会管理和法治建设而独立进行，只有具备其自身建设所需的外部环境和条件时，他才有可能建立并推行，典型代表国家是美国。美国的公职人员财产申报与公示制度建设主要经历了三个发展阶段：（1）19世纪90年代到20世纪40年代是制度的雏形期。历史上美国自杰克逊总统起文官的任命逐步形成了“政党分肥制”。在这种体制纵容之下，官员贪赃枉法、徇私舞弊、任人唯亲、道德沦丧，导致低素质官员根本不能胜任政府工作。为了解决这些弊端，美国于1883年颁布了有关文官制度的《彭德尔顿法》，明确要求美国文官不得以权谋私、偏袒包庇、妨碍政府效率及经济运转和破坏公众对政府廉洁的信任。1925年颁布的《联邦腐败行为法》规定对超过100美元的竞选捐款必须申报。（2）20世纪50年代到70年代初是制度的形成期。1957年，通过的《政府工作人员十项道德规范》，规定政府雇员和国会成员须向社会公开财产。1965年，约翰逊总统颁布《行政官员道德准则》，要求总统提名的官员定期秘密地申报家庭财产。随后，美国参议院和众议院也各自要求议员公布自己的财产状况［4］。自此，美国立法、司法、行政三大机构高级官员的财产申报正式走上规范化道路，美国的财产申报制度基本形成。（3）20世纪以后是制度的完善与发展阶段。从1972年开始，美国佛罗里达、华盛顿、加利福尼亚等地开始推行财产申报法，到1979年《政府道德法》实施的时候，美国已经有近70%的州制定了财产申报法。目前，美国的财产申报涵盖了任前报告、任中申报、离职报告完整的程序，而且有较为完善的配套法规，应该说经过100多年的努力，美国的财产申报制度已经形成并正在发挥积极的作用。

（三）成熟的金融监管体系为推行财产申报与公示制度提供了技术支撑

发达国家在实行财产申报的过程中无不以其系统完善的贸易、财务、税收、金融为技术支撑。法国宪法、选举法、组织法、普通法和特别法中都涉及对政治生活财务监管和金融监管的内容，其中最具典型代表意义的是《政治生活资金透明法》。该法制定于1988年，并设立了一个专门机构——政治生活资金透明委员会来负责此项制度的落实。这部法律整合了政党、政治家、政治组织、政府的利益诉求，将社会政治生活中有关财务与监管的所有规范进行了大一统，是防治利益冲突、实现廉洁政治的最高制度成果。澳大利亚则严格执行交易电子化、货币电子化，除少部分必需的日常小额现金交易外，交易全部进行电子操作，这样做的好处是政府可以有效地实现对社会整个经济活动全程的无缝隙监督和控制，一旦发现公职人员出现可疑性交易，相关机构调查、核实就会非常便捷。同时，由于澳大利亚全面实行实名制，金融、税务、企业信息平台实现了全面联网，只要涉及利益输送，无论是公职人员还是普通的公众或者是公司都会被及时地追踪和监控。

（四）阻断利益输送，从源头上治理行政腐败

遏制腐败行为，无论是预防还是惩处，主权国家要付出的政治成本、经济成本、社会成本都比较大。因此，要降低反腐成本，节约反腐资源，就必须从源头上制止腐败。发达国家的经验总结就是发现和清理利益冲突，将监督和检查的重点放在形成利益冲突的节点上，从源头上治理腐败。英国的利益登记制度和利益声明制度就是确保公权行使者清正廉洁和公权机构公信力的特色制度。英国利益登记制度的法理依据是《行为规范》，该规范于1974年通过后先后经过了5次修改，它明确要求议员必须遵守禁止利益输送的7项原则，明确予以登记的12大类内容，而且出现新情况后要随时调整登记事项。该内容任何人都可以通过网站进行浏览，此外议员助手登记同样适用该项规定。除利益登记制度外，英国下议院要求议员在就某一重大事项决策、决议前，应说明自己与该项决策可能的利益关系，以保证议员言论的公平、公正。英国的《公务员管理规范》则对普通公务员有所约束，即：公务员应向其所在部门或机构申报因其职位带来的所有经济利益，这里既包括管理职位、个人或直系亲属所持股份或有价证券，也包括公务员必须遵守其所在部门或机构针对这些利益所作出的扣留、处理或管理的指示。

三国外公职人员财产申报与公示制度的启示

（一）加快我国公职人员财产申报和公示的法治化进程

纵观其他国家的公职人员财产申报和公示制度建设，法治化是其重中之重。澳大利亚涉及公职人员财产申报和公示制度的法律文件有13部之多；韩国除了实施《公职人员伦理法》以外，还出台了《防止腐败法》、《公务员行动纲领》和《特定经济犯罪加重处罚法》等一系列法律和规章，2008年，国民权益委员会（ACRC）成立，该委员会整合了韩国国民信访委员会、国家清廉委员会、国务总理行政审判委员会的职能，其职责是：预防和惩治公职腐败，树立清廉的公职作风和社会风气，不断完善国家反腐败政策。我国对公务员财产申报的探索始于1987年，时任全国人大常委会秘书长的王汉斌正式提出要建立国家工作人员申报财产制度，随后的1988年，国务院监察部与法制局共同起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。1994年，第八届全国人民代表大会常务委员会将《财产申报法》正式列入我国的立法规划范围。1995年，《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》正式发布，该规定申报的主要主体是党内的领导干部，涉及申报的财产内容仅有四类，整个条例也只有九个条款。2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》发布。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。以上内容都是以党政内部规定的形式出现的，虽然申报主体和内容有了较大扩展，但就其法律效力而言毕竟有限，其约束范围也仅限于党内的领导干部和受组织部门管理的干部。借鉴他国的经验，我们在出台《财产申报法》的过程中，与其配套的法律法规也应同步推进或者完善。

（二）确定适格的申报主体

国外财产申报的主体有三大类：第一类是政务官，指立法、司法、行政机构的高级别官员，普通公务员没有必须申报财产的义务；第二类是事务官，只要求行政系统中普通的公务员申报财产，而民选的政治类官员不必申报；第三类是所有公务员，只要具备公务员身份就必须进行财产申报，这样的国家较少。我国2010年新出台的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第二条列明的报告主体是：“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职）的干部；人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。此外，副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部报告个人有关事项，适用本规定。”我们并没有像英国、韩国那样将配偶、子女、直系亲属纳入申报主体范围，这极有可能导致有些领导干部将灰色或黑色收入以合法的方式转入以上这些人名下，从而逃脱法律的追踪和制裁。同时近些年随着城市化进程的加快，一些手握重权而职级却较低的公务员腐败问题层出不穷，如果仅要求较高级别的领导干部进行申报却放纵级别虽低腐败机会却较多的基层公务员的管控显然是不合适的。我们可以有计划地对所有考录制公务员直接进行财产申报，这样做的好处是：一方面减少改革阻力，另一方面又为推行财产公示设置了缓冲地带，可说是一举两得。同时也很好地弥补了《公务员法》并未涉及申报和公示内容的不足。再配合十八届三中全会提出的对新提任的领导干部试行财产申报和公开，那么我们的申报主体基本上是覆盖到位了。

（三）完善财产申报公示内容

财产申报公示内容与其国家的经济发展速度和金融管理水平密切相关。发达国家由于其经济的高速增长，金融法制比较完善，所以他们申报和公示的内容就比较复杂，如法国规定了11大类申报公示内容，澳大利亚也有10大类之多。发展中国家情况则正相反，由于经济发展受限，金融体系不够健全，所以申报公示内容较为简单，如印度尼西亚5类。2010年，我国《关于领导干部报告个人有关事项的规定》第四条规定报告的内容有6项：“本人的工资及各类奖金、津贴、补贴等；本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳务所得；本人、配偶、共同生活的子女的房产情况；本人、配偶、共同生活的子女投资或者以其他方式持有的有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况。”显然，现阶段我国要求申报的是显性收入和可查事项。从立法技术上看，列举的方式并不是最优选择，因为其无法穷尽我们想要规范和约束的范围，而且也难以以一种开放和包容的模式容纳我们立法时没有预见或难以预见的情况。在今后完善的过程中诸如福利收入、知识产权收入、数额较大的动产和不动产购置及交易、继承、赠与、偶然所得等事项也应一并列入报告范围。目前，在我国购物卡实名制形同虚设、唯一个人金融账号尚未实行、现金管理和流通难以监管的现实背景之下，我们必须彻底地梳理所有可能导致利益输送的环节，并将这些环节可能带来的财产表现形式列入申报范围。随着时代的进步和发展，一定会有新型财产关系和模式出现，所以，我们有必要加上一个弹性条款，即“有权机关认为需要申报的其他财产或收入”，这样可以随形势需要随时增加申报内容，不至于无法穷尽。

（四）完善金融体系制度建设

1.储蓄实名制向金融实名制过渡。我国《现金管理暂行条例》第二条：“凡在银行和其他金融机构开立账户的机关、团体、部队、企业、事业单位和其他单位，必须依照本条例的规定收支和使用现金，接受开户银行的监督。”可见，该条例仅约束单位的行为，并不直接约束公民个人。2000年4月，国务院发布《个人存款账户实名制规定》，个人存款完成了从记名到实名的重大改革。这一改革措施，确实曾经对查明犯罪嫌疑人存入银行的货币资金有所帮助，但是，近年来由于贪腐人员将资金转向其他合法投资渠道，储蓄实名制在反贪方面发挥的作用也愈来愈小。现阶段利用假发票进行报销变现甚至贪污等违法犯罪的情况时有发生，导致金融市场秩序的混乱和国家税源的大量流失，使大量不义之财流入个人腰包，败坏社会公序良俗，造成社会诚信的缺失，为其他上下游犯罪行为提供了可能性，与此同时也给腐败提供了另辟蹊径的温床，所以实行全国统一的公民信用号码保障制度已经是势在必行，这也是发达国家的成功做法。金融实名制要求涉及公民个人的所有金融资产，如存款、债券、保险、股票等必须依据所有权人的真实姓名持有。因该项制度覆盖面广泛，有利于预防和打击腐败，防止偷税漏税，目前全世界已有90多个国家和地区实施。我国可以借鉴其他国家和地区的成功经验，构筑我国的金融实名制基本框架，尽快地将我国的实名储蓄制转向实行金融实名制。在条件成熟时可以借新的《保密法》实施之际，制定《金融交易保密法》，这样就在制度层面解决了客户信息收集、传递、发布的相关规则，对信用卡交易予以有效的保护和监控。此外，金融机构要积极履行可疑交易报告和大额交易报告义务，以阻塞洗钱路径，具体而言应包括大额现金交易报告、现金与国际货币工具交易报告、外国银行与金融账户报告和证券期货业交易报告等。

2.彻底执行公务卡使用制度。2007年7月开始，中纪委、中科院和宋庆龄基金会作为首批试行公务卡制度的中央预算单位开启了我国规范公务开支的新探索。公务卡具有携带方便、使用便捷、透明度高的特征，而且也能促使机关单位财务更加规范有序。公务卡使所有的支付实现有据可查、有迹可循，能最大程度地杜绝以往借公出之名行贪污之实的弊端。2015年1月1日起，素有“经济宪法”之称的新的《预算法》将施行。该法第14条对预算需公开的范围、主体、时限等都作出了明确具体的规定，同时对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会普遍关注问题明确要求予以说明。为保障公开事项的有序规范执行，该法在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。新的《预算法》的实施，有力地保障了公众的知情权、参与权和监督权，有利于从源头上预防和治理腐败，也为公务卡的普遍使用创造了有利的法治环境。在我国公民拥有唯一的、全国通行的个人账户制度尚未真正建立之前（2017年我国将建成集合金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息的统一平台，实现资源共享和个人信用全覆盖），彻底执行公务卡制度仍不失为对公职人员公务行为进行有效监控和预防腐败的重要方式。

总之，我们要从制度层面构筑起金融领域的反腐墙，一方面可以完善本国金融制度体系，另一方面也可以很好地履行《联合国反腐败公约》的庄严承诺。

［1］刘俭文，耿颖.论反腐进路中的公共财产公开［J］.江淮论坛，2014，（1）：115-121.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2013：37.

［3］王合伦．廉政文化建设热点面对面［M］．北京：中国方正出版社，2013：82-83．

［4］中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组.国外公职人员财产申报与公示制度［M］．北京：中国社会出版社，2013：15-18．

（责任编辑：温美荣）

D912.1

A

1005-460X（2015）01-0093-04

2014-10-06

国家社会科学基金一般项目“领导干部财产公示制度构建依据及对策研究”（13BZZ047）

李辉（1972—），女，吉林永吉人，教授，从事行政法研究。