价格决策中公众参与机制的反思与重构——以2014年北京市公共交通价格调整听证会为例

李晓果 （中国政法大学 法学院，北京 100088）

一、问题的提出：制度与实践的割裂

公众参与行政决策是现代民主发展和公共行政发展的双重需要。公众参与行政决策有助于以尊重民意来获得政策制定的正当性、合法性支持，增加公众对决策过程和内容的信任，减少决策执行中的矛盾和冲突［1］。民主行政与专制行政之分野在于行政程序是由行政机关自行实施还是由相对人参与之下共同完成［2］。现代行政的本质是民主行政、服务行政、合作行政，对于行政主体提供的决策活动，需要相对人有效的参与和监督，以此来弥补决策所需要的智慧、知识以及信息的不足，提高决策质量。近年来，随着依法行政、规范权力运行理念日益深入人心，无论是中央还是地方，都出台了大量的立法和宣示性文件，目前国务院法制办也正在加紧制定《重大行政决策程序条例》，将行政决策纳入科学化、民主化、法治化的轨道。公众参与作为现代民主的基石，在行政决策程序设计中占据了核心的位置，成为促进行政决策科学化、民主化、规范化的重要内容。

然而，与宏大展开的顶层设计画卷相比，行政决策中公众参与的实践状况却令人忧心。自《价格法》率先规定行政决策中的听证制度后，这一发端于普通法系，源于英国古老的“自然公正原则”以及美国宪法中的“正当程序”条款的制度，近年来，由点及面，逐步推进，从价格决策延伸至城市规划、环境影响评价、行政立法等，在蓬勃发展之时，却始终摆脱不了社会对其实施效果的普遍性怀疑和学者对其制度设计的合理性拷问［3］。作秀会、涨价会、走过场等质疑与批评声，在消弭价格听证公信力的同时，也进一步加剧了政府与公众之间紧张与张力。一方面是政府自上而下的重视和推广，另一方面，却是公众普遍的怀疑和抗拒，制度设计与实践反馈所呈现的割裂与错位让我们不得不思考、反思：听证制度在中国价格决策的实践中是否已经出现播下龙种收获跳蚤的窘境？其原因何在？未来又应如何应对？为了破解这一窘境，笔者以2014年北京市公共交通价格调整听证会为切入点，透过价格听证会的实证分析，来反思目前公众参与所陷入的困境，进而对价格决策中的公众参与机制进行检讨和重构。

二、理想与现实：基于2014年北京市公共交通价格调整听证会的分析

如同每一次价格调整都会牵动社会公众敏感脆弱的神经一样，2014年北京市公共交通价格调整也引发了大量的关注。这一方面北京作为首都，因城市布局、交通拥堵等原因，近年来一直大力倡导发展公共交通，并以低廉的票价为其赢得了“美誉”，如今要打破低票价模式，自然会引起国内外众多新闻媒体的高度关注；另一方面，在北京依赖公交、地铁出行人数达近千万，受此影响的群体本身就非常关心价格调整。因此，本次价格调整公众参与的热情和积极性应当是非常高的。与之相应的是，本次主办方北京市发改委也通过专题研讨、人大政协委员提建议、样本调查等丰富多样的形式来广泛征求意见。

2014年10月28日下午，北京公共交通价格调整听证会如期举行。现场媒体云集，足可见社会公众关注度之高。笔者也有幸作为旁听人员得以近距离观察本次听证会。听证会流程如下：首先，由听证主持人介绍会场纪律；其次，发改委工作人员介绍公共交通价格调整方案和成本监审报告；再次，听证会参加人对听证方案发表意见和建议（第一轮每人5分钟、第二轮补充发言每人3分钟），最后由听证会参加人审阅涉及本人的听证笔录并签字。在经历了三个半小时的发言后，25位听证会参加人全部同意调整票价，只是选择的方案不同。同时，关于是否建立北京市公共交通价格动态调整机制，有22位参加人明确表态同意，有3位没有提出其他意见。至此，2014年北京市公共交通价格调整听证会结束。

听证会结束后，当笔者在网络上以“2014北京市公共交通价格听证会”为关键词搜索的时候，出来的新闻标题大多是“价格调整听证会达成共识票价应调整”“多数听证参加人支持方案二”“方案二获多数支持”等字眼。媒体舆论一边倒地指向似乎更加印证了本次听证会的成功与圆满。事实上，就笔者所做的访谈调查来看，大部分人并不同意涨价，甚至对听证会参加人一致同意涨价的行为表达了强烈的不满。在这反差背后，需要思考是，我们的听证会到底怎么了？

（一）功能错位：公众的“误读”？

功能定位直接关涉到立法目的和价值取向，也关系到制度的设计和程序的开展。目前，关于听证制度的性质功能定位的错位与不合理，是导致听证会陷入制度构建和民意质疑双重困境的首要原因。

2001年的《政府价格决策听证暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第一条提出：“为规范政府价格决策听证行为，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。”2008年的《政府价格决策听证办法》（以下简称《办法》），仍保留了这一立法目的。可以看出，立法设计者在引入价格听证制度之初，就对听证的功能赋予很高的期待，希冀通过听证来实现价格决策科学化、民主化的功能。而这一功能的实现载体——价格决策听证会，《暂行办法》和《办法》的表述虽略有差异，但其核心指向却是同一的，即价格听证是“由政府价格主管部门采取听证会形式，征求有关方面的意见，对制定价格的必要性、可行性进行论证的活动”，与《价格法》第二十三条的精神保持一致。《北京市政府价格决策听证办法实施细则》第三条也采用了此立法目的。换言之，在我国，价格决策的听证会，其实质是价格主管部门召集相关方对价格制定来进行论证的“论证会”。

当我们将目光放向域外之时，不难发现，作为舶来品的“听证”，无论是在英国“自然正义”原则下还是在美国“正当程序”条款中，其所强调的不过是政府在可能作出不利于当事人的决定时，给予当事人陈述与申辩的权利［4］［5］。 在此情形下，听证以及听证权的功能指向，与其说是给予实体权利的保障，不如说是体现程序的公平和正义，更多的是强调人权保障和程序救济，通过程序的制约来防止政府权力的专横与恣意，而非承载决策民主化功能［6］。根据美国《联邦行政程序法》，美国行政法上的“听证”，分为正式听证和非正式听证两种。正式听证程序具有高度司法对抗性，故其启动较审慎，只有某一法律明确要求行政机关必须根据听证记录作出决定时，正式听证程序才会被激活［7］。非正式听证主要适用于行政立法中的规章制定，其核心环节是“公告—评论”。在美国的行政活动中，“90%以上的都采取非正式程序，正式程序所占比例不到10%”［8］。

“橘生淮南则为桔，生淮北则为枳”，从英美法中引入的“听证制度”，在我国却陷入了异化甚至是误导的境地。值得深思的是，我们将美国的价格听证制度引入价格决策领域，却没有意识到功能定位对制度设计和公众期许的影响，进而造成了价格听证功能错位、程序规则和制度设计之间的矛盾，集中体现在：一是听证会虽有“听证”之名，但其功能实际上等于“论证会”和“咨询会”，“名不符实”；二是虽是论证咨询活动，但制度设计者的别出心裁，显然是不想其落入传统论证会的窠臼，以期能为决策正当化、民主化提供背书与支持，其结果只能是混合设计程序，用类似于美国行政程序法中“正式听证程序”的规则来处理了适宜于“非正式听证程序”的价格决策活动。①在此需说明的是：在美国，正式听证程序因其具有高度司法化特征，其适用情形有严格限制，主要是为了查清事实争议，基本上不用来解决涉及价值判断和政策运用的情形。而在我国的价格决策中，不仅有技术问题，更多的是涉及价值判断和政策选择（公用事业领域价格调整尤其如此），因此，不加区分地套用美国司法化的正式听证程序来规制我国的价格决策既是不可行的，也是不合理的。三是程序规则试图在论证会的“封闭性”和听证会的“开放性”中进行摇摆与调和。这些矛盾和错乱，不仅大大影响和制约了听证会功能的充分发挥，更误导了公众对制度的理解，不少公众仍从内心里将听证会认为是决策会，进而导致“涨价会”“作秀会”等质疑声不绝于耳，极大损害了听证制度的公信力，使其陷入了无用论的困境。

（二）理念误区：政府主导下的“有限参与”

在政治学中，“参与”一词被认为是“一种行为，政治制度中的普通成员通过它来影响或试图影响某种结果”［9］。有别于“到场”或“参加”，“参与”更注重行为主体的自觉性、自愿性与主动性。通过个体积极主动的参与行为，来影响某种结果与合意之达成。在民主国家，公民对政治生活、尤其是政治决策的参与，被视为是民主政治的标志。尤其是自20世纪90年代以来，在西方“协商民主”精神的影响下，参与的重要性和基础性愈加得以彰显，因为民主的本质是协商，而不是投票［10］。虽然我国《宪法》第二条就赋予人民对国家事务和社会事务的参与权和管理权，十八届四中全会也提出“把公众参与定为重大行政决策法定程序”，要求推进更广泛深入的参与。但长期以来，囿于传统行政管理思维的影响，参与的途径和形式缺乏制度回应，更欠缺实质保障。在从封闭决策迈向开门决策的旅程中，因开放可能带来的变数与风险，较之于公民参与权利的保护，行政机关更注重决策中的风险防范和社会稳定。只因开放之下，必然大大限缩政府掌控和操作的空间，利益表达的多元与矛盾冲突的聚集，稍有不慎，任何参与都将演变成“上访”和群体性事件，最终酿成政府公共危机。在此忧虑下，“有序”参与和“有限”参与必定要成为政府给公众参与所套上的两个“紧箍咒”，以此来保证参与的可控和决策的效率。同时，伴随“有序”和“有限”的另一个弊端就是政府只愿在半条门缝里开展参与，创新听证制度的动力性不足，也不乐意听到听证会上的反对声音，这一点，在北京市历次价格听证中体现得更为明显。①笔者统计发现，在北京市近五年来的六次价格听证过程中，三次全票赞成，三次8%的人反对，反对声音极少。

（三）缺席的在场：公众参与的虚幻

在行政决策中，听证会参加人的广泛性和代表性饱受诟病。虽然在《价格法》和《政府价格决策听证办法》中都明确要求参与主体的“代表性和广泛性”。但实践中，在“有序”和“有限”理念主导下设计的代表制度，使得具有参与意愿的人多，但有资格实质参与的人却非常少。这既造成公众参与的虚幻与乏力，也产生令人质疑的问题：这些听证代表是怎么选拔出来的；他们是真的代表关心价格调整的民众，还是民众“被代表”了；价格听证中公众属于“在场的参与”，还是“缺席的在场”。

以2014年北京市公共交通价格调整听证会为例，听证会参加人员为25名。其中：消费者代表10人，由市消协委托各区县消协推荐产生；市人大代表4名，由市人大常委会推荐产生；市政协委员4名，由市政协推荐产生；专家学者2名，由市发改委独立聘请；企业经营者2名，公交和地铁公司各1名；政府部门人员3名，由政府相关部门推荐产生。此外，还有通过电话报名方式产生的10位旁听人员，一起参与此次价格调整听证会［11］。

从本次参加人员名单及构成来看，北京市发改委在人员选择过程中，一是总量控制，共25名代表；二是尽量使代表的覆盖面广，消费者、专家、经营者、政府部门都有参与。但正是这个“看上去很美”的代表分布图，却暴露出来价格听证会中的顽疾与问题：

1.消费者参加人遴选机制不透明。消费者参加人是价格听证参与人中最重要的组成部分。其代表的不仅是“原子化”的消费者本人，更是受价格调整影响的广大消费者群体。关于消费者参加人的遴选方式，有自愿报名、随机选取和组织推荐两种方式。《政府制定价格听证办法》明确两种方式均可采用，消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。据此，本次公共交通价格听证会，由市消协推荐了10位消费者参加人，占参与人总数的40%。这种完全由组织推荐的模式固然能保证参与的有序性和可控性，但遴选方式单一，缺乏公开性和透明性，堵塞了消费者自愿报名的通道，打击了参与的积极性，折损了价格听证的公正与权威。

2.听证参加人广泛性不足、代表性欠缺。本次公共交通价格调整，涉及北京市上千万人的切身利益。但通过各种途径产生的25位代表，虽总数不少，但较之于征求意见期间2.4万人参与，这一鲜明反差仍体现出享有参与权的人数十分有限。况且代表构成虽来自各行各业，但总体而言，具有政府背景的居多，经由组织推荐产生的程序也容易被认为是对听证会代表的背景过滤。此外，在本次听证会代表中，人大代表和政协委员的比例过高（占32%），因其本身工作特质和政治敏感性，基本上都是赞同政府涨价的和谐之声。这不得不让人心生疑虑，即“公众被代表了”。

再者，根据本次听证会的实况来看，在听证会中，对于价格上涨，25位参与人一致同意，只是在方案选择上有所异见。且与会者无一例外都提到了价格上涨后要多考虑低收入群体和学生的出行保障。令笔者疑惑的是：为什么25位代表中没有低收入群体代表和学生代表？

3.听证会会期太短，难以形成有效的辩论。一般而言，价格听证会的正式会议只有半天到一天时间，本次听证会的正式会议时间也就是28日下午。在这半天时间里，除了介绍会议纪律、解释两套调价方案和成本运营监审报告，真正留给代表发言的时间就非常短了。为保证每个人都有发言机会，在极短的时间里，只能限制发言时间与次数，第一次5分钟，表明立场和理由，第二次3分钟，补充发言；此外，不得随意再发言。因此，代表们除了像走马灯一样轮流发言之外，根本无暇顾及其他，难以形成思想的交锋和意见的碰撞。加之与会代表一致同意涨价，没有任何反对之声，使得气氛沉闷的听证会更像是一个走过场式的表演。试想如果仅仅只需要代表来“照本宣科”，那么通过电话或邮件表达也能达到效果，根本无须如此劳民伤财。殊不知，之所以借鉴正式听证这种近似于两造对抗的司法程序来听取意见，就是为了使双方意见得到充分展现和交锋，让公众得以深入参与，增加决策的透明度和公信力。如果只是为了完成任务，那此种听证仅停留在浅层阶段而无法深入，最终影响的是公众参与的热情和听证制度的持续良性发展。

（四）专家俘获：独立性、中立性缺乏

现代社会是一个风险社会。由于信息日益增多，利益多元分化，使得涉及公共事务的行政决策呈现复杂和综合的趋势。决策者囿于知识、技术和智慧的有限性，不可能洞之所有的风险。因此，引入专家参与机制，通过发挥专家的知识理性和技术优势来确保行政决策的科学化，被认为是现代公共行政“科学性”的一个典型特征。可实践中，专家参与听证会暴露出的问题，让制度的运行已大大背离了设计者的初衷。

首先，角色错位。吸引专家来参与听证是为了弥补参加人专业性和知识性的不足，为决策科学化提供技术支撑。如对于北京市公共交通是否应当涨价的问题，共有3位专家参与，其代表的应当是专家的技术理性，而非个体。因此，其不仅只针对是否涨价这个公众关心的价值判断作出结论，还应该通过专业、科学、理性的分析，来详细阐述涨价背后所涉及的城市发展与布局的系统问题。遗憾的是，在本次听证会中，囿于发言时间的限制，并未听到太多作为专家角色所应有的立场与分析，更多的是作为“原子化”的个体，对涨价所表达的观点和态度。

其次，专家俘获。之所以吸引专家来参与，更重要的一点是因为专家的身份是“中立”的，其所提供的意见也被认为是客观的、价值无涉的，能为公众的非理性和政府专业性不足提供校正。但实践表明，专家既有可能被利益集团俘获，成为“利益俘获者”，也有可能被行政权力俘获，成为政府提供“定制意见”的专家。公众对专家参与的不信任程度日益加深，专家也被戏称为“砖家”。独立性与中立性的丧失，使专家有沦为政府论证的工具和传声筒之危险。

三、反思与重构：价格决策中公众参与的路径选择

从前文的个案分析中，我们发现目前价格决策中公众参与所面临的现实困境，正是这种种弊病，让社会公众对价格听证充满了失望与厌倦，价格决策中的公众参与正陷入了虚幻、无力的境地，公众信任的危机正日益逼近。如不再切实反思参与理念、重构参与机制，那么政府部门“负外部性”的重复表演只会带来边际效用递减，最终让公众在反复失望和挫败中丧失对政府决策的根本信任。

（一）功能界定：客观定位听证会制度

立法上，决策的目的、论证的功能与听证的制度设计所带来的混乱与不堪在价格决策的实践中有了淋漓尽致的展现。要解决这种立法与现实所存在的紧张与张力，我们必须客观定位听证会的制度功能，并在此基础上建构一套符合我国国情的听证制度。

首先，听证会是“论证会”而非“决策会”。根据《价格法》、《政府价格决策听证暂行办法》的规定，听证会是政府价格主管部门组织相关方对制定（含调整）价格的必要性、可行性进行论证的活动，听证的结果对价格决策并不起“案卷排他”作用。因此，听证会的客观定位应当是“论证会”，听取各方的意见，决策者综合代表意见，再制订出最后的调价方案。过分夸大听证会的功能或是媒体妖魔化的宣传，只能赋予听证会所不能承受之重，最终透支的是公众对听证会的信任。

其次，构建以非正式听证为主要参与形式的程序机制。目前采用“正式听证”程序，初衷是为保证各方公平参与和利益表达。但实践中，由于辩论机制缺失，听证参与人“照本宣科”、各自表态，远未形成有效的思想交锋与意见碰撞，成本昂贵的正式听证程序仅起到了装饰民主和听取意见的作用。因此，笔者认为，应构建起以非正式听证程序为主的公众参与制度，明确非正式听证程序是一般程序，当公众意见存在重大分歧或事实争议较大时，才启动正式听证程序。具体而言，在非正式听证程序设计中，应特别注重“公告—评论”环节对参与权的保障。一是公告的内容应当尽量公开详细，满足公众知情权和信息对称的基本要求；二是针对决策方案开展多样化的评论，广泛听取参与人的意见。书面意见、口头意见等方式均可综合运用，同时还可以借助高科技手段，拓宽参与评论的形式与平台，增加参与透明度。

（二）理念转变：放松政府对价格听证的管制

政府行政权主导下的价格听证制度与其所追求的民主参与渐行渐远。要扭转这一境地，作为主导方的政府必须转变理念，放松对价格听证的管控，对有限参与的定位作出调整，将有限参与向深度参与和广泛参与推进。公众参与经历二十多年的发展，无论是民众的参与热情，还是社会民主进步程度，都需要政府转变保守落后的观念，对公民的利益诉求和参与的基本权利作出回应与保障。民主只有在自由的空气和土壤中才能得到健康发展，参与亦是如此。如果在价格听证中，政府仍拘泥于可控性发展思路，不淡化和消除行政组织的色彩，不乐于听到听证会上的辩论和反对声音，那么听证机制哪怕设计得再精美，终究不过是符号化和象征意义，在消耗巨大公共资源、侵蚀公众对政府公共信任的同时，也使政府追求的行政决策民主化、法治化的目标成为无源之水、无本之木。

（三）机制透明：大众参与的有效落实

虽然公众对参与表现出越来越强烈的兴趣，政府也会推进，但选拔机制的不公开、不透明，使之难以有效落实。价格听证会形式与表面的“成功”与“风光”，使得公众正落入“缺席的在场”的尴尬。要打破这一尴尬，可从两方面努力：

1.改革消费者参加人遴选机制：自愿报名、随机选取。目前，在全国各地价格听证会实践中，消费者参加人遴选机制主要有三种模式：一是组织推荐；二是自愿报名、随机选取；三是自愿报名与组织推荐相结合。三种模式各具优势：（1）组织推荐是最早采用的模式。其优势是在实现政府控制的同时，确保参加人的广泛性和专业性。其弊端是公开性、透明度不足，政府的过分控制会影响价格听证的社会公信力。（2）自愿报名、随机选取是为满足公开、民主等现代治理理念而为立法所认可的新模式。该模式可以较好地提升公开性和透明度，增强参加人的自愿性和积极性，但受报名人数和随机选取本身偶然性的影响，所产生的参加人的广泛性可能难以保障。（3）自愿报名与组织推荐相结合。作为一种折中模式，可以在一定程度上弥补前两种方式存在的不足，但该方案本身就是某种意义的妥协，是改革不彻底的象征，不能从终极意义上解决当前参加人公信力不足的弊端。因此，笔者赞同自愿报名、随机选取的方式。各地实践也表明，采取开放式的自愿报名、随机选取的方式，让真正有意愿的人参与进来，并不会带来不可控的未知，反而会更好地将公开、民主、参与的理念洒入人心，促进政府与公众的良性互动，使价格决策真正从封闭走向开放。

2.科学配置听证会参加人名额：程序与实体的双重保障。目前，对听证会参加人最大的质疑就在于，公众“被代表”了。虽现场有25位代表参加，但公众的利益诉求与表达仍是缺位。这种“缺席的在场”让我们不得不反思目前的代表名额分配机制。要使听证会的代表真正源于民众、代表民众，除了合理设置代表遴选、推荐程序，还应科学布局代表名额分配，防止表面正义所隐藏的实质不公。一是应当减少人大代表和政协委员的代表名额。目前，该比例高达三分之一，虽数量众多，却起不到实质的代表和参与作用。况且在代表参政议政功能都饱受诟病的前提下，再让其大规模地参与听证，不仅浪费了宝贵名额，更伤害公众对听证会的耐心与信心。二是消费者参加人应该实现各阶层全覆盖。在实际听证中，消费者参加人的比例常高达半数以上，故此部分名额的分配，亦直接攸关听证实效。因此，笔者认为，在改变遴选机制，全部实现自愿报名、随机选择的前提下，更应注重代表分布的广泛性。当价格制定（调整）对某一群体或阶层影响较大时，一定要有该群体的代表为其出场。如此，方能真正实现程序正义与实体正义的有机统一。

（四）科学与理性：专家参与理想模式

因为现代社会具有高度系统性、复杂性和风险性，政府行政决策应发挥专家作用已经成为理论界和实务界的共识［12］。2002年《政府价格决策听证办法》明确规定“听证会代表应该由相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成”，但经过十几年的探索，如何在具体价格决策中发挥专家作用，仍然有待深入研究。“专家通常被认为具有知识和技术优势”［13］。正面临着“信任危机”。其中的核心在于，何种专家参与模式可以体现专家的科学与理性，防止为利益集团和政府所“俘获”。对此，必须在明确自身定位的基础上，处理好以下问题：

首先，明确专家定位。专家是作为独立、中立的观察员或专业人员的身份来参与听证，而不是作为“原子化”的个体来宣读个人意见。专家具有专业与技术优势，应保持价值无涉与利益偏好中立，充分发挥其知识理性与技术路线的特质。

其次，政府与专家的关系。当前由政府推荐专家的做法，因现行体制的特殊性，专家的独立性和中立性难以保障，极易出现专家为政府所“俘获”，这是专家“信任危机”中非常重要的因素，因此，为提升专家参与的公信力，应当改变现行由政府推荐专家的做法。笔者认为，可以通过设立“专家库”，随机选取专家的方式，增强专家的独立性和中立性。

最后，专家与其他参加人之间的关系。一方面，对现行参加人名额分配机制进行校正，适当增加专家名额的比例，通过知识理性的引入来保证决策正当化、科学化；另一方面，对于消费者参加人的大众偏好和经营方的利益诉求，专家在独立发表专业意见时，也应避免脱离生活现实进而带来的“技术偏执”，因此，加强专家与公众及经营者的沟通是必要的。通过沟通，充分发挥专家的理性与科学作用，帮助消费者等参加人更加理性、平和地发表观点。当然，这种沟通也应当保持一定的限度，坚持公开透明的原则，防止专家与经营者等利害关系方相勾连，掉入“专家俘获”的陷阱。

四、结论

在现代国家治理中，公众参与作为行政决策的重要方式和手段，正日益得到广泛的运用。十八届四中全会《决定》提出，要健全依法决策机制，将公众参与作为重大行政决策的五大法定程序予以明确，足以证明参与对于制约行政决策权滥用、保障决策理性与科学的重要性。然而在价格决策中，制度与实践的割裂所带来的公众参与虚幻与乏力，是造成目前听证制度失灵与实践困境的根本原因。本文所讨论的北京市公共交通价格调整听证会，就是一个典型实例。

对北京市价格调整听证会进行反思表明，现行价格决策中公众参与的缺失，既有制度设计之初立法目的与功能间的不匹配，也有政府管制理念、参与人遴选机制、专家俘获等多种因素，正是这诸多因素，导致“异域之花”在我国正面临边际效用递减的窘境。如果不正视与改善“符号与象征意义的公众参与”，在消耗巨大公共资源、侵蚀政府公共信任的同时，就会使政府追求的决策民主化、法治化的目标面临落空的危机。

要破解这种怪象与窘境，关键在于落实价格决策中公众参与的实质内容。参与权的落实，需要客观界定听证会的制度与功能，构建以非正式听证制度为主的参与机制；需要政府转变治理理念，从有限参与走向开放治理；需要改变遴选机制，从暗箱操作变为公开选拔；需要引入专家理性，通过科学与技术来校正决策失误。当然，所有的核心指向在于，在价格决策中，公众必须出场，寻求有共识的民主而不是决策权的专断行使。唯其如此，才能真正把决策权关进制度的笼子，防止恣意与专断，实现行政决策民主化、科学化、法治化的目标。

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