规范集权与均衡分权：环境管理体制改革的路径选择

赵 晖 邱 实（南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210023）

党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的“五位一体”的发展战略总布局，其中生态文明尤其作为建设重点突出论述。从行政管理的角度出发，生态文明建设的关键在于环境管理体制的改革与创新。本文分析我国环境管理体制存在的问题，从集权的规范和分权的均衡视角，探讨环境管理体制改革的路径，构建我国生态文明建设的行政理论。

一、我国环境管理体制存在的主要问题

我国环境管理体制的建立相对于我国其他相关体制和制度起步较晚，这就造成了一定的滞后性。我国环境管理体制的真正构建应该是在改革开放之后。因为改革开放的深入发展，带来的不仅是经济增长，还造成了资源浪费、环境污染等生态环境问题。1982年5月，我国正式成立城乡建设保护部，标志着环境管理体制开始上升到国家的层面。1988年国家环境保护局成立至1998年上升为国家环境保护总局，再到2008年环境保护部的设立，表示政府已经将环境保护工作上升为环境管理的高度，并逐步形成相应的体制，使环境管理成为国家与社会管理体制中具有重要地位和作用的组成部分。

环境管理部门是我国环保政策的主要制定者和执行者，也是立法部门针对环境问题所制定法律的主要建议者，其作用直接关系到我国生态文明建设事业的发展。因为起步晚、发展慢等各种原因的影响，我国环境管理体制的建设与完善、环境管理机构的设置与运行都未能适应生态文明建设的要求，成为我国环境管理事业发展的阻碍。当前，我国环境管理体制存在的问题主要表现为以下四个方面。

（一）环境管理部门依附性较强，履职能力偏弱

我国当前环境管理部门存在的问题并不是简单的职能履行不到位或不作为的问题，在此现象背后主要包含两方面的深层原因：一是目前各级政府中的环境管理权限和相关资源并非完全由各级政府中的环境管理部门掌握，特别在地方政府层面，环境管理权力和资源的使用尤其分散化。在我国行政体系中，与环境管理相关的职能部门相互交叉，形成了一张隐形的“网”，将原应是“拳头”的环境管理权力给分散了，如发改委、国土资源、水利、农林、气象、城乡建设等各类部门，其职能在环境管理中相互重叠。这样带来的直接后果就是在涉及重大利益或地方部门利益的问题上，往往相互争夺环保权限，将环境管理部门置于身后。而在未涉及利益的公共服务性事务时，则互相推诿，将所有事务性压力全部加于环境管理部门身上，直接导致环境管理部门无法真正履行自身原有的职能。二是环境管理部门对其所在行政层级的政府依附性很强，缺乏相对的独立性。这主要是由于在目前财税制度下，环境管理部门所承担的事权与所享有的财权不匹配，这决定了环保部门必须依附于同级政府的“政令”。这种情况直接导致环保部门丧失或部分丧失了其职能的自主性，尤其是在政府决策中出现危害环境的政策时无法有效地履行职能进行管理，造成环境管理的缺失，导致环境管理部门权威性不足。

（二）环境管理方面的立法存在缺失

党的十八届四中全会提出“全面推进依法治国”的目标，环境管理体制建设与改革也必须依法而行，如果没有完善的法律体系作为支撑，环境管理体制就无法完善。目前，我国只有针对环境保护的相关立法，而没有专门针对环境管理的具体法律法规。中央层面没有相关“环境管理法”或“环境管理组织法”，地方各级政府也就不会具有专门、专业的环境管理体制的法规或规章。由于目前立法体系不完善，很多环境管理部门和机构仅仅是由各级政府通过相关文件设立，不具备完善的行政权限。甚至有的仅仅是政府派出机构的性质，且仅在环境出现突发问题的时候才临时组建成立。这类情况极大地影响环境管理工作的长期性和稳定性。有学者指出：“由于没有法律的专门规定，所以环境管理机构经常处于变动之中，而且各地方也很不统一。”［1］同时，很多地区的地方政府都视环境管理部门为可有可无的“清水衙门”，在财政不足时会选择有限削减环境管理部门的经费与编制。这些都是非常不利于我国环境管理体制的改革与完善的。

由于环境管理在立法方面的不完善，导致政府的文件或决定经常起到代替法律的作用。由于政府的文件、决定和政策具有不稳定性，导致环境管理机构的设置工作也具有很大的变动性，且在行政过程中造成了权威性缺失的情况。尤为严重的是，在此条件下会出现由某级政府或某领导在面对环境问题与地方利益（尤其是经济利益）发生矛盾时，会因为无法律约束而选择保护地方利益，损害生态环境。同时，环境管理机构和部门的组成也会因为领导层面意愿的变动而变动，这也是非常不利于我国环境管理体制改革与发展的。

（三）环境管理职能划分模糊

1.政府直接干预专业环境管理部门。在环境管理方面，政府本应该从国民经济与社会发展的宏观层面，对环境保护与管理的工作进行规划，而不是直接插手环境管理微观方面的具体工作。目前，我国政府主要是运用行政命令或发改委等具有综合管理权限的部门，对具体环境管理机构进行直接干预。

2.在某些涉及环境问题的综合管理职能方面，政府并没有实现应有的职责。比如，发展改革委员会在重工业、金属加工业方面应对落后技术与工艺加以审批和监督，从源头上遏制环境问题的出现，但是相关审批和管理部门并未从综合的宏观层面来应对这个问题，而是等问题出现以后单纯地从微观层面寻求解决办法。又如，现今雾霾严重，其中一个重要的原因就是汽车尾气。发改委、工业部门和石油燃气管理部门并未从油品提升的源头性问题上下手，而是在问题出现时，利用行政力量集中进行单纯的“标”的治理，往往在“本”的治理方面并未集中注意力。

3.环境管理中部门职能交叉混乱。在现行的环境管理体制中，相关部门职权、责任划分混乱，经常出现职能交叉、责任不清的情况。如在城市建设扬尘与噪音污染方面，该项环境管理职能多是由城市管理与公安交通部门负责，而责任的承担和民众的反应则是集中于环境管理部门。又如飞行器与铁路设施造成的污染的管理权集中于交通、民航和铁路部门，环境管理部门更是无从插手。还有如垃圾的清理与处理，这完全应该由环境管理部门配合卫生部门管理，环境管理部门占主导地位，但现实却是卫生部门占绝对的权威地位。目前，“中国的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散”［2］，这些都是我国环境管理体制缺陷的体现。

（四）环境管理理念存在偏差与滞后

1.在当前环境管理体制中，政府重视GDP和地区经济实际发展情况，忽视了环境管理的重要性。这主要体现在各级政府在政绩和绩效考核方面，基本不将环境管理类列入考核项目，或者说所占考核比例较少。环境管理绩效评价在地方政府实际绩效考核中的缺失或淡化，难于形成有效的管理压力和抑制其对GDP的片面追求，从而弱化了政府对环境投入、环境执法和环境管理的有效支持［3］。由于这一问题的存在，直接导致我国环境管理体制的改革受阻。

2.环境管理观念落后。我国幅员辽阔，环境差异大，经济发展的地区性差异明显，这决定我国环境管理体制必须因势利导，具体问题具体分析。但是现有的情况是各级政府及相关环境管理部门依然坚持“统一性”的环境管理理念，忽视地区之间的生态资源的差异性，这对于我国实际国情下的环境治理非常不利。

二、规范集权：强化环境管理部门的权威性

（一）从法律上确立环境管理部门的权威性

目前，我国的环境管理部门主要是环境管理政策的执行部门，并不能广泛地参与到环境管理决策中来。2008年大部制改革以来，中央虽然成立了环境保护部，具有了一定参与环境政策制定和决策的职能，但是在地方政府层级中，则由于诸多利益问题的影响而未能发挥环境管理部门的作用。针对这一问题，要让环境管理部门积极参与环境政策制定，由其决定环境管理部门的机构设置和职能归属，明确地方政府中环境管理部门的权力。以此为切入点，在法律法规的制定中，打破“统一性”，国家法律立法由国家环保部及相关部门参与，并以此为基础，地方相应部门参与地方法规的制定，明确环境管理部门的权利、义务、处罚权和法律地位，这样可以使环境管理部门的权威性从法律层面得到保障。

（二）从财政支持上加强环境管理部门的权威性

我国环境管理与保护的各项事务主要是靠地方各级环境管理部门具体执行，但目前我国地方政府机构层级复杂，财政划拨程序烦琐，亟须简化程序。可以通过财政加强层级设置改革，增强环境管理部门的权威性。我国的环境管理部门可以通过财政划拨来源部门的调整，参照纪委的机构设置，通过环境管理部门高于同级其他部门“半级”，并且调整行政体系，形成直属的行政层级管理模式，通过直接的财政划拨，保证环境管理部门的权威性的完整。保障环境管理部门层级调整和权威性的主要措施在于财政划拨权，使地方各级环境管理部门摆脱完全性的地方财政支出的束缚。因为环境管理部门在人事编制上由地方政府财政支持，不可避免地会受到地方政府的干预，这些干预往往是涉及地方经济利益或地方政绩的重大污染项目，所以地方政府在此情况下会以财政和领导层级为由进行施压，干扰环境管理部门的独立性，阻止环境管理执法行为。

基于以上两方面的考虑，在提高环境管理部门层级的同时，改革环境管理部门为垂直领导，在财政上脱离地方政府的束缚，进行全新的环境管理部门机构重置。这样的优势主要有两方面：一是有利于更好地贯彻中央的指示和政策，保证环境管理体制的健全与运行，使生态文明建设的目标真正实现。二是在资源分配上，可以从科学、宏观的角度来进行环境资源分配调整，根据不同地区的自然环境、经济条件、技术力量及人事编制等方面的实际情况，统筹安排环境管理的具体活动，从而解决环境管理体制中积极性不足、资源分配不均等实际问题。

（三）从地区平衡上增加环境管理部门的权威性

环境资源具有公共性，其分配方式与使用方式必然具有一定的多元性。这说明环境管理体制的构建和实施，必须通过多个部门的相互协同来完成，形成具有统筹性的环境管理体制。统筹性主要通过协同体现，即“为避免采取互不相容的政策而控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的”［4］。统筹性实际是在环境体制管理的过程中，尝试兼顾共同利益，揭示并解决矛盾，保证程序的合理性和科学性，形成符合治理现代化要求的行政管理体制的基本要求。在我国环境管理中，机构复杂，部门较多，必然会产生不同类型管理权力与权限的交叉与分割，出现实际上的分散化管理模式，这样会导致环境管理也必然会出现各部门之间管理权限的划分与平衡的问题。所以目前要以我国的实际环境管理问题为出发点，从保证管理效率出发，明确不同管理部门之间的职能，合理协调矛盾，建立一个具有广泛的共识的“多元共治”的环境管理运行机制。这种“多元共治”的机制是指在我国行政管理体系与法律基础之上的特殊管理部门体系之中的协同治理体系，具体表现在：明确环境管理的部门在法律上具体职责与权限，确立各部门行使职权的法律程序和行为范围，在协同的原则和基础上，统一进行环境管理，互相协调，相互配合，确立环境管理体系的统筹性。

在确立了环境管理统筹性的基本构建原则之后，就需要从实际的行政管理角度进行细化。我国环境管理协同体系的构建必须以我国特有的区域生态环境特点为出发点，结合不同省区、地区之间地理、气候的多样性和不同地区生态环境的承载能力，统一规划我国环境管理体制中不同机构组织的职能与权责，进而以统一的方式对不同地区的环境管理部门的资源分配与财政投入进行相应的调整：越是需要保护和投入的地区，如西部沙漠地区、黄河中上游流域、长江源头地区等，都是经济发展相对落后的地区，在统筹性的环境管理中，应该加大对该地区环境治理的资源、人力、财政投入不足情况的治理。对于经济较为发达的地区的环境治理可以通过该地区支出为主、中央扶持为辅的方式进行。对于具有相似生态特征的地理区域但却分属不同省市行政区划管理的情况，也应该从统筹性的角度出发，打破各省市在环境管理上各自为政、相互推诿的情况，制定统一协调的环境保护政策和措施，形成协调一致的环境管理体制。通过对不同地区之间环境情况的平衡管理，可以有效激发不同地区之间的积极性，增强环境管理部门在各地区的权威性。

三、均衡分权：提高环境管理部门的自主性

我国环境管理体制改革在规范集权的同时，要顺应现代政府分权化的大趋势，进行以自主性为基础的环境体制管理的分权化改革，从具体的执行上保证环境管理的科学性和合理性。环境管理体制改革中的分权不同于集权，需要从均衡的角度出发，自主性的均衡分权主应该从我国行政管理纵向与横向两方面着手。

（一）调整中央与地方的环境管理权限

中央与地方环境管理体制的纵向关系是决定我国环境管理部门自主性的基础性方面。我国的环境管理体制是以行政层级指导为主体、以行政区划具体管理为辅助的管理模式，这种行政划分有利于中央对环境管理的统一管理和宏观调控，也方便上级主管部门对下级主管部门的业务指导和行政监督，但是不利于发挥地方政府在环境管理方面的自主性与积极作用。目前，中央与地方在环境管理权限上的调整重点是如何重新划分中央与地方在环境管理上的决策权、管理权和具体事权，从而充分发挥不同层级环境管理部门的自主性。在环境管理的具体事权上，中央不可能包揽一切，具体的事务管理还需要地方来执行与操作，同时加之我国各地区之间的环境差异，这就必然要求我国环境管理体制需要进行很大程度的分权化管理。

中央在环境管理方面应该主要承担宏观性的事务，如环境管理制度的制定、环境管理体制的总纲、环境管理机构的基本设置以及环境管理的监督权及资源分配等，同时还应负责协调不同行政区域与部门之间在发生环境管理方面的纠纷与权责模糊时的调解与确权。在微观方面，除了重大的环境管理事务，如核污染、严重的生态灾害、大面积的环境问题爆发等必须由中央承担的事项，其他的具体环境管理都应该划归具体部门和地方环境行政机构来进行管理。

在增加地方环境管理权限方面，自主性未必完全是具体的微观事务，其中也应包含一定的“宏观调控”自主性，只不过这里的“宏观调控”是指在所在地区内或行政区划内的应对特定生态环境与地理情况而自主制定的环境管理政策。具体包括特定区域内的环境管理决策权和执行权。环境管理体制的革新存在合理分权的需要，目前要打破在高度集中的计划经济体制下所构建的一种依附性的中央与地方环境行政机构之间的关系，通过一定程度的分权，增加地区的自主性。在环境管理上，地方没有自己独立的利益，完全执行中央统一的指令的状况，会造成很多环境问题因为没有考虑到地区的实际情况而恶化，严重损害了环境管理机制的运行。改革开放以来，随着改革的发展与深化，资源配置开始以市场为基础，我国的环境管理体制改革鉴于我国幅员广阔，生态地理条件复杂多样，建立以中央统一宏观布置，地方分权兼具宏观具体实施的环境管理体制更有利于环境管理目标的实现。

笔者认为，我国环境管理体制分权的具体措施：一是中央依然把握环境管理体制的宏观制定和全局决策权。中央在环境管理体制的顶层设计和全局决策方面依然享有决策权和执行权，因为中央必须在宏观调控上保证环境管理体制的整体性和全局性。中央需要从顶层设计方面保持社会总体对于环境管理的总体要求，因此，环境管理的宏观调控权应该在中央政府（国务院及其相关管理部门）的掌控中。二是地方享有在环境管理体制方面具体执行的自主权。在环境管理管理体制方面，在中央宏观调控的基础上，地方政府（主要还是应该划归省级政府及其环保部门）充分发挥决策权与部分宏观调控决策执行权。省级以下权限的划分不一定参照既定的行政区划进行，可以以地区为单位，构建不同行政区划及其部门的协同管理体系。行政管理方面主要是考虑到让地方政府享有一定程度的自主权，既保证中央的决策能够统一贯彻实施，也能够充分结合不同地区的实际情况，在进行自主决策时充分考虑地方的客观情况，平衡和协调具体的利益，并通过建立环保补偿与奖惩制度，对不同地区的环境问题进行合理的补偿、奖励或惩处，充分发挥地方的主观能动性。三是在赋予地方环境管理自主权的同时，应该通过设立专门的监督部门，防止环境管理自主性权限在行使过程中出现曲解或违背中央统一规定，以及在涉及私利情况下的违纪违法行为的发生，实现环境管理从决策到执行的科学化、民主化和法治化。

（二）调整环境管理部门的环境管理权限

1.增强环境管理部门的行政独立性。随着我国社会主义市场经济的完善与发展，环境管理已经逐步上升到国家战略的层面，直接关系到国家治理现代化的进程，同时环境管理也直接影响民生质量和社会稳定。环境保护作为国家基本政策，需要有健全的管理机构作保障，只有通过提升环境管理机构的行政层级，才能使之在国家治理现代化及其他诸多国家战略决策中充分发挥其作用，进而增强其行政独立性，使得国家环境保护始终贯穿于社会民生的一切活动中，保证社会秩序的稳定、经济的持续发展。

我国可以尝试将环境管理部门在各级政府中设置为相对独立机构，除了环保部，其他各级政府的环境管理部门直接对上一级部门负责，在行政上接受本级政府的领导，财政直接拨付，建立直属机构，不附属任何部门。例如，就美国的环保部门设置来看，“美国联邦环保局职权广泛，被授予防治大气污染、水污染、固体废弃物污染、农药污染、噪声污染、海洋倾废等各种形式的污染和审查环境影响报告书的权力，环境管理机构执行职权的权威性和其法律地位的稳固性是美国环境管理有效展开的坚实保障”［5］。从我国环境管理体制的改革与发展来看，我国的环境管理机构的设置总体上是在逐步加强的。随着国家治理现代化进程的加快，环境保护工作必须加快推进，在提高环境管理机构层级方面，可以通过建立中央工作领导小组与地方派驻的工作组进行过渡性调整，使环境管理部门在行政管理方面的改革平稳进行，使其面临的压力减少，有利于环境管理工作的有效开展。同时，通过层级提升，加强环境管理部门的独立性，使其在行使环境保护过程中拥有更大权限。在国家层面，环保部门参与制定环境管理政策、监督环境资源分配以及环境总量的控制与管理，统筹跨地区、跨领域的环境管理，负责环境信息的汇总与处理，对地方环境管理进行监督和评估等。在地方层面，环保机关可以根据不同地区的实际情况，制定相应的具体政策，并依据现实情况酌情实施，负责搜集和整理各地区的环境与资源的信息等。

2.优化地方环境管理机构。我国地方的环境管理机构的设置主要是以行政区划为主的设置模式，这种机构设置的弊端是不利于发挥地方政府及环境管理部门的积极作用，同时也不利于国家的宏观调控的贯彻与上下级部门之间的协调与监督。优化地方环境管理机构的思路，是要改变环境管理部门受制于地方政府的情况，通过财政独立和形成层级调整，重新进行机构设置，优化其职能。具体可以打破现有的行政区划，以环境信息为基础划分地方，以不同地方在其在各自范围内，结合具体情况，联合组成不受省以下政府直接制约的联合环境管理体系，如不同省市区之间的环保、国土、工商等环境职能分部门可以机构合并，在环境管理体制建设方面要遵循科学性的基本原则，发挥地方政府在环境管理方面的作用。这样既有利于中央环境管理部门宏观控制的实施，也有利于环境管理部门权限的自主性扩大，完善了环境管理方面的监督与评估，推动环境管理体制的改革与发展。

3.重构环境管理部门职能与权限体系。我国环境管理部门职能的设置与实际执行具有一定的偏差性，即很多方面的环境问题会出现归属于不同部门的不同职能的现象。科学地界定不同部门的环境管理职能，首先需要从法律的角度出发，明确不同环境问题的主管部门权限和分管部门权限。环境管理的主管部门应该明确为各级环境管理部门，而分管部门则是不同环境问题的涉及单位。如航空噪音污染方面，主管部门为噪音污染所在地的环保部门，分管部门则为民航部门。两者的关系应该是一种协调共治的关系，目的是为了共同促进环境管理的成效。目前主要任务就是要在实践中，通过法律的路径，实现环境主管部门占有主导地位，分管部门积极配合的环境管理横向体系。明确主管部门和分管部门之间的地位、职能、权责，统一监督，落实分工负责难以协调。在此方面需要通过人民代表大会加以推动，以人大的权力机关的权威性，合法地推进各部门合理分工，用法律的形式把各部门的责任和权限确定下来，明确政府与环境部门、各级环境部门之间以及环境部门与其他分管部门之间的法律地位、工作关系、财权事权及监督关系。

结语

环境管理体制是国家治理体系现代化的重要组成部分，其改革应以集权管理为基本原则，分权管理为具体手段，通过行政管理的调整、层级改革、财政改革、地区协同治理、观念创新及法律制定等多方面共同合力才能有效推进。从现有的环境管理体制考量，要着力解决三个问题：中央与地方的分级管理界分，主管部门与分管部门的职能界分，而焦点体现在双重管理下的地方环境保护主管机关与地方政府的关系上［6］。只有加强顶层制度设计，实现集权与分权的合理均衡，推进自主性分权，优化行政管理体制，才能稳步实现环境管理体制的创新。

［1］王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及完善途径［J］.政法论坛，2003，（4）：51-59.

［2］李侃如，李维龙.中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响［J］.经济社会体制比较，2011，（2）：142-147.

［3］赵成.论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善［J］.中国矿业大学学报：社会科学版，2012，（2）：38-43.

［4］乔刚.环境管理体制若干问题探讨［D］.武汉：武汉大学硕士学位论文，2005.

［5］龚亦慧.完善我国环境管理体制若干问题研究——以美国环境管理体制为借鉴［D］.上海：华东政法大学硕士学位论文，2008.

［6］侯佳儒.论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善［J］.行政法学研究，2013，（2）：29-24+41.