我国环保产业投资基金制度探析

付 健，潘 庆

一、环保产业投资基金制度基本理论问题界定

（一）环保产业投资基金制度概述

我国的产业投资基金制度是从西方私募股权基金制度（Private Equity）引申过来的，是指对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务，集利益共享、风险共担为一体的投融资制度。 它与证券投资基金是一组相对的概念[1]。 一般而言，产业投资基金的发起人通过向特定的投资者发行基金份额来设立基金公司，由基金公司自行担任基金管理人或另行委托专业机构管理基金资产，并委托银行等金融机构托管基金资产，投资于企业创业、企业重组和基础设施等实业发展环节[2]。 按照组织形式的不同，可以将产业投资基金分为公司制、有限合伙制、信托（契约）制基金三种[1]。

对于“环保产业”，目前我国各类规划文件进行了界定，但此类界定并非在农业、工业、服务业等传统产业经济学界分之外确立某种独立“产业”类型。 比如我国《“十二五”节能环保产业发展规划的通知》规定，“节能环保产业是指为节约能源资源、发展循环经济、保护生态环境提供物质基础和技术保障的产业，是国家加快培育和发展的7 个战略性新兴产业之一”，它明确了国家对环保类产业经济活动的扶持方向。

综上所述，环保产业投资基金制度是产业投资基金制度在环保领域的特殊型态，它是指以营利为目的、向环保产业中的未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务，集利益共享、风险共担为一体的投融资制度。

（二）环保产业投资基金制度的特点

我国环保产业投资基金制度相比较其它融资手段，具有许多自身特点：

1.与非“基金”融资制度的区别

产业投资基金首先与各种非“基金”类融资方式不同。 环保产业和循环经济发展可以采用的非“基金”类融资方式，包括政府财政的直接投入、社会主体的公益性捐赠等非市场融资方式， 也包括通过公募或私募方式进行的其它股权性、 债券性市场融资方式[3]。

虽然由政府财政直接出资促进环保产业的发展具有必要性、合理性，社会主体的环保公益捐赠也是循环经济等环保产业获得资金支持的形式，然而它们发挥作用的领域毕竟有限——过于强调财政支持容易导致过重的财政负担、过低的发展效率，社会捐赠也不具有可持续性。 市场化融资方式应当是未来整个环保产业所主要依赖的融资方式。

然而产业投资基金也只是市场化融资方式的一种。 产业投资基金主要对未上市企业进行“股权”投资，因此它首先不同于银行信贷或者债券发行等债权融资方式；其次，产业投资基金成立后所投资的主要为“非上市”公司，因此它也不同于对上市公司的股权融资。

2.与其他“基金”制度的区别

“基金”一词可以有不同内涵。 按照《现代汉语分类大词典》的解释，“基金”是指国民经济中为特定用途而储备或拨出的资金，比如教育基金、福利基金、生产基金等[4]（P726）。 按资金来源及其运行目的不同，可以将基金大致分为政府性、纯公益性、商业性基金三种[5]。

产业投资基金是典型的商业性基金， 因此它首先不同于非营利性的政府性、 公益性基金。 此外，产业投资基金相比较于一般的证券投资基金，具有基金募集的定向性、运行的封闭性、投资方向的专业性、股权投融资额度的限定性、对投资对象经营决策的干预性等显著特征。 而且其设立本身又往往体现政府的产业政策引导性。 这就决定了产业投资基金相较其他“基金”具有以下优势：首先，商业性运作有利于吸收民间资本；其次，专业导向能够对环保和循环经济的发展实现专项扶持；再次，通过向被投资企业提供经营服务，可以提高企业发展质量；最后，政府通过在产业投资基金中配套以杠杆性财政投入、优惠政策，可优化环保产业和循环经济的发展规模、质量。

二、创建我国环保产业投资基金制度的必要性

目前我国尚未出台产业投资基金领域的专门法律法规，环保产业投资基金的实践更是处于起步阶段，但是创建我国环保产业投资基金制度十分必要。

（一） 有利于解决环保产业和循环经济发展“融资难”的问题

循环经济等环保产业的发展需要大量的物质投入。 目前我国的环保投资所占GDP 的比重仍然较低，而环保项目通常具有投资大、建设周期长、收益率低的特点，更是会加剧环保产业发展的融资难度[6]。 我国国有商业银行、政策性银行、股份制银行以及各类非银行金融机构的贷款类型、结构，仍然主要倾向于热点优势行业。通过传统信贷的融资渠道来为环保和循环经济提供资金支持仍然较为困难[7]。 因此必须创新金融机制，寻求多种融资渠道。

产业投资基金是解决“融资难”问题的重要方式：首先，产业投资基金虽然相比较于银行信贷具有“高风险”的特点，但同时也具有受市场调配的“高收益”特点[8]，因此它对于吸收具有投资意向的民间闲散资金具有优势；其次，现阶段我国许多产业投资基金具有对特定行业构建投融资平台的“官办”性质，在这样的背景下，通过政府的引导来设立专业的环保和循环经济产业投资基金， 可以为环保和循环经济发展提供专项性资金支持[9]。

（二）弥补国家财政专项基金对环保和循环经济投资的不足

目前我国在环保和循环经济发展领域已经建立了政府专项资金制度。 虽然对环保和循环经济的重点项目和基础性领域加大财政扶持力度具有必要性、合理性，但是如果单纯依靠国家投入，除了会造成过重的财政负担之外，还容易产生低效率、重复建设等弊病。

此外，国家财政专项基金一般只对具体的环保和循环经济项目进行投资，而不对专门从事环保和循环经济技术研发、设备生产、服务提供的企业进行持续性的投资，存在明显不足；而环保产业投资基金制度并非通过对具体项目进行债权融资， 而主要是对那些专门从事环保和循环经济产业活动的未上市企业进行股权融资。 环保产业投资基金通过在创业、重组、基础设施等环节对这些专业企业提供资金支持、引导其经营决策，既可带动环保产业和循环经济的发展，也弥补国家财政专项基金对环保和循环经济投资的不足。

（三）为第三方主体参与环保和循环经济发展提供重要途径

十八届三中全会提出要“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”，“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营”。 而采用产业投资基金制度来促进环保和循环经济的发展，可以为第三方主体参与环保和循环经济提供重要途径。 这是“公众参与原则”的体现。公众参与环保的方式，既可以是通过纯公益的行为，比如对破坏环境的违法现象进行投诉、向环保组织进行捐赠等行为，也可以是通过趋利性的市场化行为来进行，比如通过开设环保企业、购买环保产业投资基金等实现对环保的具体参与。

总之，通过环保产业投资基金的投资、运营、管理，一方面各类社会主体分担了政府财政的压力，另一方面也有利于环保产业和循环经济的发展寻找到更为专业、高效的市场化路径。

三、环保产业投资基金制度适用领域的限制与条件

环保产业投资基金制度在现实中会面临一些适用领域的限制，而国家为了使其运行状态良好，还需要配套一些必要的措施。

（一）适用领域的限制

从微观到宏观，环保产业的发展包含不同的层次。 不同层次循环经济的发展分别有着不同的融资要求：在企业微观层次，节能、减排、降耗等环节都需要对技术改造或优化重组给予资金支持；而在产业园区层次， 要求企业之间形成物质、能量、信息集成的共生关系，需要对产业园区的基础设施建设提供融资支持；在城市和地区层次，发展环保和循环经济已经是宏观布局的问题， 因此融资规模需求更为巨大[10]。这就要求确定产业投资基金与环保产业发展的契合点。

产业投资基金对前述不同层次环保产业的发展都具有重要意义，但是由于其“股权”融资的特性，决定其发挥作用的领域具有限定性。 首先，产业投资基金仅对单个企业进行投资，而难以对“园区”“地区”进行投资；其次，股权融资意味着产业投资基金难以只投资某个项目，而是投资于企业运营的“整体”——通过成为股东，影响企业的经营决策、获得股权收益。

应当说，不同层面环保产业和循环经济的发展过程中都包含着相关设备、服务两方面的供给问题。 在“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制”的大背景下，能够提供环保类技术设备、服务的专业企业主体，对于开展环保和循环经济建设的具体工作可发挥重大作用，也正是这些专业企业亟需产业投资基金的融资支持。

因此， 产业投资基金制度适用领域的限定性主要体现为——主要对那些专门从事环保和循环经济产业活动的未上市企业进行股权融资。 对单个项目，或者对于并非以“企业”形式存在的园区、地区，或者对于专业的环保和循环经济企业不愿进入或者难以通过市场化方式发挥作用的领域，比如循环经济信息平台建设、核心科技攻关、基础设施建设等公共品供应领域，仍然需要政府财政资金的支持。

（二）制度运行的配套条件

产业投资基金制度的运行状态，首先取决于资金市场化运作的顺畅程度，其次还取决于政府相关配套措施的保障。

1.市场的培育

目前我国产业升级压力和环保压力都逐渐增大。 在此背景之下，2012 年国务院印发的 《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》将节能环保产业确立为重点战略产业[11]。 据测算，截至2010 年我国节能环保产业的总产值已经达到2 万亿元，从业人数2800 万人。 我国还提出在“十二五”规划期间力争实现节能环保产业总产值达到4.5 万亿元并占GDP 总量2%左右的目标[12]。 因此环保产业在我国的发展前景可观。

但是，目前我国环保产业创新能力不强、结构不合理、市场不规范、服务体系不健全仍然是常态[12]。 这必然会制约产业基金作用的发挥。 因此市场的培育很重要， 既要鼓励循环经济等环保产业分工的专业化、精细化，又要促使各企业在技术创新、管理水平各方面的升级。

2.政府的作为

产业投资基金制度的运作应当以市场机制作为基础，尊重市场的主导作用，不能一味强调政府干预。 但是环保产业的发展具有明显的外部性、公益性。 为了更好地利用产业投资基金的投融资机制促进环保产业和循环经济的发展，政府应当采取以下配套措施：

首先，严格执行环保领域的法律，提高环境违法成本、促进环境成本内部化，并采用宣教、绿色标志、环境押金等各类激励措施来引导绿色生产、绿色消费。 唯有这样，整个环保产业的发展才有市场，环保产业投资基金制度的运行才能具备良好的外部环境。

其次，通过制定“产业指导目录”引导基金投资的方向。 国家发改委在前些年公布的《产业投资基金管理暂行办法》（草稿）中就拟规定，产业投资基金所投资总额的60%以上必须限定于基金名称所体现的领域，[13]比如“循环经济投资基金”至少应当有60%的资金投入于循环经济领域。 然而，判断此类限定是否已被遵守， 应当以相关产业指导目录的存在作为前提。 产业目录应当尽可能突出政府所优先扶持的重点领域。

最后，在必要的情况下，政府可以向产业投资基金注入财政资金，并提供税收优惠、政策扶持，以发挥杠杆作用。 尤其对于市场基础较为薄弱，而外部性和公益性明显、需要扶持的重点领域，政府通过注入财政资金可以实现对该领域的扶持。

四、我国环保产业投资基金制度的现状及存在的主要问题

（一）已有法律法规的规定现状

目前，我国在“基金”投资领域颁布了《证券投资基金法》以及《国务院关于管理公开募集基金的基金管理公司有关问题的批复》等相关规定，但是它们主要针对证券投资基金以及公募基金问题，对产业投资基金问题并无直接涉及。 我国在产业投资基金领域出台的第一个全国性规定是1995年《境外设立中国产业投资基金管理办法》（已失效），时至目前，关于境内设立产业投资基金的全国性规定并未出台。2005 年经国务院批准，国家发展与改革委员会等部门联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》。2008 年国务院办公厅转发了国家发展改革委等部门《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》，虽然并未对产业投资基金进行直接规定，但是对政府通过财政资金“杠杆”性引导各类创业投资企业（产业投资基金的表现形式之一可以为创业投资企业）的市场化运作具有重要意义。

与全国性规定缺乏的情况相对应， 近年来许多地方政府关于产业投资基金的法规文件纷纷出台， 它们为各地产业投资基金的实践提供了直接依据。 比如2011 年浙江省杭州市出台《关于成立杭州市产业发展投资基金管理委员会的通知》，2012 年湖北省咸宁市出台了《关于印发咸宁市重大产业发展基金实施办法的通知》，2014 年河南省政府出台了《关于促进创业投资和产业投资基金健康发展的意见》，表明各地对于利用产业投资基金来促进本地社会和经济发展逐步重视。

因此，虽然我国产业投资基金制度在全国规范性文件的层面内尚未被统一地确立，但是随着中央政府的引导以及各地政府的逐渐重视，产业投资基金在实践中已经开始运作起来。而产业投资基金在运作中涉及的许多问题， 诸如基金组织的形式、各类主体之间权利义务关系的处理——比如如何采用公司制、有限合伙制、信托制来组织管理等，都可以直接或间接地在我国的《公司法》、《合伙企业法》、《信托法》和《合同法》中找到依据，它们都为产业投资基金的发展提供了制度基础。

此外，虽然《环境保护法》《循环经济促进法》对于如何通过产业投资基金带动环保和循环经济发展也未进行明确规定，但是，《循环经济促进法》规定政府可以采取一系列措施，比如提供专项资金支持、给予税收优惠，或者在制定和实施投资计划时将节能、节水、资源综合利用等项目列为重点投资领域、实施有利于循环经济发展的政府采购政策等。 这些规定，为实践中政府采用多种手段引导环保产业投资基金的发展提供了依据。

（二）我国环保产业投资基金的实践及存在的问题

1.我国环保产业投资基金的实践

自2005 年以来，国务院先后批准了数十家产业投资基金的设立。 其中第一家产业投资基金——规模为200 亿元的渤海产业投资基金就以环保产业作为主要投资方向之一[9]。 此后，各地不断涌现一批专业的环保产业投资基金，比如2011年武汉循环经济产业投资基金正式发起设立，该基金总规模达到200 亿元[14]；2012 年专业推动环保产业发展的“中宸”投资基金落户广州，该基金总规模可达300 亿元[15]；2013 年甘肃循环经济产业投资基金协议也正式签约，该基金首期5 亿元，并主要服务于甘肃省产业结构调整以及循环经济的发展；2014 年基金总规模达到200 亿元的广西北部湾产业投资基金正式启动，其子基金“广西北部湾（循环经济） 产业投资基金” 也已在筹备发起[16]；2014年底重庆市环保产业股权投资基金成立， 该基金规模为10 亿元，拟对生态环保类企业的投资将不少于60%[17]。

由此可见，产业投资基金的巨大融资能力将为我国环保产业和循环经济发展提供重要助力。应该指出的是， 由于我国环保产业投资基金制度在成立、运行中具有明显的“政策先行、政府主导”的特点， 比如以私募方式发起的渤海产业投资基金，其前台发起人虽然是中银国际、 泰达控股等机构，但其幕后发起人实为天津市政府；最近成立的北部湾产业投资基金也是由广西区政府主导设立的。 因此， 虽然我国环保产业投资基金融资规模巨大，但是其融资来源仍然与政府财政密切相关，以市场化运作为主的产业基金融资体系仍未真正建立起来。

2.我国环保产业投资基金制度存在的主要问题

前文已述， 环保产业投资基金制度对于专业化、高效化地解决环保和循环经济发展“融资难”的问题意义重大。 目前实践中，我国环保产业投资基金的运作已经具备了一定制度基础，也已经取得了一定成效，但总体而言仍然存在以下一些问题：

首先，缺乏统一的制度性规定。 目前我国尚未出台与产业投资基金直接相关的全国性规定，更毋论环保产业、 循环经济产业投资基金的相关规定。 因此，目前产业投资基金在环保和循环经济发展领域的运作，具有“政策先行”“实践先行”的特点。 “摸着石头过河”的做法，固然可以为实践智慧的发挥提供广大空间， 但是如果缺乏健全的制度保障，也容易造成好的制度难以推广的后果。

其次，环保产业指导目录制度不够健全。 产业投资基金的运作， 必须以明确的产业投资领域的设定作为前提。 多年来，我国一直在实行产业指导目录制度，比如通过《产业结构调整指导目录》、《西部地区鼓励类产业目录》等来引导各个产业的调整、升级。 关于“环保产业”的内容，主要散见于《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》《“十二五”节能环保产业发展规划的通知》等文件之中。 但是这些文件对“环保产业”的界定仍然较为粗略。 比如，现实中许多地方已经发起循环经济产业投资基金，然而如何判定此类基金的投资方向是否符合“循环经济”的设定，尚难通过法定的产业目录获得指引依据。 这无疑不利于产业投资基金制度的运用。

再次，基金投资环境仍须改善。 基金投资环境是否良好，除了取决于前述法律、政策要素之外，还取决于金融结构、产权市场、人才培养、服务水平、风险监管等要素[8]。 目前，我国较为不发达的金融结构导致基金募集渠道单一，产权市场不健全又直接影响基金通过上市转让股权等方式退出获利，专业人才的缺乏、风险监管的滞后仍然制约其在环保和循环经济领域的运行。

最后，政府强势主导，市场力量单薄。由于环保产业投资基金的运作在我国仍处于起步阶段，客观上需要政府的大力扶持。但是就各地方政府出台的相关规定以及已有的环保产业投资基金项目的具体情况来看，我国环保以及其他产业投资基金的运作仍然大多直接或间接由政府发起并作为主要出资人，因此其股权集中、市场化程度低的特征明显，而且政府与市场关系的法制界限尚不明确。长此以往，将不利于发挥产业投资基金的优势。

五、创建我国环保产业投资基金制度的法律建议

如前所述，通过产业投资基金制度来推动我国环保产业和循环经济的发展已取得一些进展，然而仍然存在不少问题，因此应当从以下方面来加以完善：

（一）适时推动相关立法的出台

与产业投资基金相关的立法长期缺位， 不利于该项制度在包括循环经济在内的环保产业领域的普遍运用。 因此，立法机关应当结合多年来的运作实践，在进一步调研、试点的基础上出台《产业投资基金管理办法》。 甚至在时机成熟时，可结合环保和循环经济领域的需求出台专门的《环保产业投资基金管理办法》。 唯有通过制度化的保障，方可使产业投资基金制度在市场化融资、产业导向、政府扶持的优势在环保和循环经济领域获得充分利用。

（二）完善环保产业目录制度

每个基金在成立时均应明确未来的投资方向，产业投资基金尤其应该如此。 在明确产业方向的前提下，各个基金通过对相关未上市中小企业进行股权融资，扶持优秀企业的成长。 然而，由于目前我国立法仍然缺失，现实中具体产业投资基金对自身所投资产业领域的设定仍然具有任意性。 在政府对产业基金配以引导、扶持的情况下，未来我国在出台《环保产业投资基金管理办法》等文件时，应当通过配套性“环保产业目录”的方式来对政府所引导发展的节能环保、 循环经济 “产业”领域加以界定，并分清轻重缓急——对重点领域加以重点扶持，按规划性的周期对其内容进行动态调整。

（三）继续提供适当的政府扶持

产业投资基金制度是市场化运作与政府扶持相结合的制度，“市场”与“政府”均可在基金的运作过程中发挥作用。 其中，政府对产业投资基金所提供的财政、税收、信用担保方面的优惠和扶持，往往是社会资本愿意进入某些对国计民生而言比较重要，但是投资风险较大的一些产业领域的重要原因。 政府可视各个产业发展的具体情况及其对国民经济发展的重要性，进一步确定应当配套的扶持政策。 由于环保和循环经济相关的产业具有明显的公益性、外部性，因此政府应当根据环保和循环经济具体领域的特点，提供适当扶持。

（四）让市场机制发挥主导作用

目前，我国环保产业投资基金的运作呈现出“政府强势主导，市场力量单薄”的特点。 然而，产业投资基金毕竟不同于政府直接拨付的专项资金，它具有市场化投融资的功能，以发现市场、追逐利润作为目标。 过于强调政府扶持或者政府干预，不利于其优势的发挥。 因此必须在未来的立法文件中确立一系列规则——比如在坚持“政府制定规则、进行风险监控、获取投资收益”的基础上，确立“政府退出市场充分竞争领域”“政府参股但不控股、政府引导但不主导”“政府不直接参与投资管理决策”等来制约政府的过度作为。 只有处理好“政府”与“市场”的关系，才能很好地利用产业投资基金制度来促进我国环保和循环经济的发展。

六、结 语

产业投资基金是按照市场化运作的投融资基金，由于其产业导向的公益性特点，往往受政府较多的干预、扶持。 在我国环保产业和循环经济发展面临资金困境的情况下， 一味倚赖政府财政投入显然不现实，完全依靠市场机制也显然不可行，因此通过确立具备“市场”“政府”两种优势的产业投资基金制度来促进环保产业和循环经济发展具有重要意义。 目前，我国环保产业投资基金制度尚未被法律所正式确立，其运作具有“实践先行”“政策先行”的特点，本文从其运作现状及存在的主要问题出发，初步地探讨未来确立该制度以更好地促进环保产业和循环经济发展的具体思路。 出台专项立法，并继续完善其产业引导性在承认政府作用的同时坚持市场的主导作用，方可发挥其优势，为我国环保产业和循环经济的发展提供助力。

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