权利的制度供给与民生实践——基于农民工群体权利贫困的分析

孟庆涛

(西南政法大学人权教育与研究中心，重庆 401120;重庆大学法学院，重庆 400045)

法学研究·人权保障专题·

权利的制度供给与民生实践
——基于农民工群体权利贫困的分析

孟庆涛

(西南政法大学人权教育与研究中心，重庆 401120;重庆大学法学院，重庆 400045)

权利贫困是由社会的制度安排造成的，只有改善制度供给，才能在根本上改善社会弱势群体的权利贫困。农民工的权利贫困是一种现实存在，是“身份”“权利”与资源的不平等分配被制度化的结果。处于城乡二元保障制度夹缝中的农民工的权利贫困，在根本上受制于社会利益和资源分配的不平衡状态。一旦将导致农民工权利贫困的结构制度化，会进一步加剧农民工的权利贫困。由于缺少了政府的积极作为，权利无法成为现实，因而，必须从合作的视角来重新认识权利与权力的关系。在合作视角下，作为政府所提供的“公共物品”，民生可以增强社会中处于“可行能力”弱势的公民实现权利的现实能力，并进而通过公共资源在社会中的再分配，减少不同群体之间的社会差距，维持公共社会的稳定。由于农民工的权利贫困是基于身份的制度安排产生的，民生要破除基于身份的制度供给，以基本公共服务均等化为目标进行公共资源的制度分配，通过赋予资本等方式提高农民工权利的“可行能力”。

民生;权利贫困;制度供给

民生作为当前社会体制改革的重要组成部分，被赋予了重要的地位，那么，从权利的角度看，民生在何种意义上是一个权利问题?特别是对于农民工群体来说，民生与其权利保障存在着什么样的关系?本文从权利的制度供给角度，以农民工群体为对象，尝试回答上述具有一定普遍性意义的问题。

一、农民工的权利贫困

通常，我们用经济“贫困”来指称一种物质上的匮乏状态。不过，当我们将贫困问题与社会的制度安排综合起来进行考虑的时候，会发现贫困是一种社会现象。在社会层面上，如果导致经济贫困的深层次原因在于社会制度安排的缺陷，并且在法律上表现为权利的缺失、权利实现机制的缺乏或运行不畅等，那么，这种贫困就属于“权利贫困”。“权利贫困是指由于制度化方面的原因，致使某些群体和个人无法充分享受到社会和法律赋予的政治、经济、社会和文化等方面权利，从而处于社会弱势地位的情况。”［1］这意味着，尽管个体的能力差异可能影响到其权利的享有，但在根本上，权利贫困是由社会的制度安排造成的，如制度供给的缺失、不足、不均衡等;这同时也意味着，只有改善制度供给，才能在根本上改善社会弱势群体的权利贫困。

作为一个特殊的社会群体，农民工的权利贫困有哪些现实表现形态?他们的权利贫困在多大程度上是由社会的制度安排造成的?贯穿于农民工权利贫困问题的基本逻辑线索是什么?这些是回答农民工权利的制度供给所要解决的先决问题。

(一)权利贫困的形态

1.权利类型上的形态

在权利主体上，农民工并非是基于性别、年龄、民族等区分出来的，因此，农民工的权利贫困，在权利类型上，就表现为一般公民所享有的普遍性权利方面的贫困。这主要体现在广义上的政治权利与经济、社会及文化权利上。

首先，农民工的政治权利的行使受到现实能力与状况的限制或不能获得有效的保障。受与农民身份紧密结合在一起的户籍制度的限制，农民工的许多权利处于虚置状态:如选举权与被选举权，因农民工的不在地而导致无法行使或丧失实际意义，因农民工无户籍而无法在居住地行使;又如迁徙自由，农民工虽然可在实际上流动，但受附于户籍的其他保障性权利的实际限制而无法真正实现自由的迁徙;再如表达自由，因缺乏相关的组织媒介，缺乏畅通有效的利益表达机制与民主参与机制等而受到抑制。

其次，农民工的经济、社会及文化权利不能获得有效保障。由于城市的有效供给不足，农民工在城市中无法享受到与市民同等的经济、社会及文化权利。例如:受土地制度的制约，农村集体土地为农民工所提供的保障功能弱化;农民工本身的培训与子女的受教育权利无法得到充分的保障;农民工就业大多集中在非正规劳动力市场，无法获得同工同酬的待遇，相关的劳动、社会保障严重不足;农民工无法获得城市体制内的医疗保障等。

2.权利运行上的形态

从权利运行上来看，农民工权利的制度供给与其需求之间呈现出严重的不对称状态，主要体现为权利的制度供给不足。

首先，部分权利未得到法律的认可和保障。例如，农民工的农村集体土地产权未能实现与其他权利的有效分离，土地产权流转尚未法定化，作为财产的土地融资权未得到法律的正式确认。

其次，法定权利的现实化保障不足。农民工的诸多权利本是作为公民即应享有的普遍性权利，但由于制度供给的不足，权利实现的成本过高，造成农民工享受权利的可行能力降低。例如，由于多被排斥在正式制度之外，社会上存在着大量的农民工工资拖欠现象。

(二)基于身份的权利贫困

农民工的权利贫困是一种现实存在。需要追问的是，作为一种制度意义上的权利贫困，为何会在农民工群体中出现?换句话说，权利贫困是如何与农民工的身份勾连起来的?

“农民工”首先导源于一种“身份”的区分。新中国建立后，在社会趋于稳定的过程中，基于城市的有限容纳力等国家现实考量，农民被排斥在城市之外，并且适时地出现了基于革命意识形态的贱农主义:“也就是说，它发端于革命意识形态对作为一个阶级的农民的否定性判断，并继之以在法律、制度和政策层面对庞大的农民群体的权利进行抑制。”［2］特别是1958年《中华人民共和国户口登记条例》出台后，基于职业区分的农民身份被法律化，并逐渐与政治、社会、文化等资源的分配挂钩。“身份”与“权利”的关系被制度化，在法律上就体现为城市市民与农村农民在选举权、迁徙自由权、劳动就业权、受教育权、居住权、医疗救助权，以及社会保障权等多种权利享有与行使、救济等方面的制度性差距。

改革开放后，随着经济需求的刺激与国家对农民流动限制的放松，大量农民涌入城市，逐渐形成了一个拥有农村户籍、居住地或主要生活地与户籍所在地分离，但在各方面又很难被城市完全接纳的农民工群体。相对于生活在农村的农民，他们除了保留了农民的身份之外，与农村的联系弱化并且表现出脱离的态势;相对于城市，他们在很大程度上又处于被社会排斥的边缘地带，融入困难。“农民工”的权利贫困，不过是“农民”基于身份所产生的权利贫困的衍生物。由于他们的“身份”在农村，基于身份的系属他们是农村人，但他们又生活在城市，在城市中却不具有市民的身份，从而形成了交叉性的权利贫困。这使得农民工群体基于身份所产生的权利贫困演化成处于城市与农村二元结构制度夹缝中的权利贫困。“从最低生活保障权看……农民工……没有权利在城市工作地点申请‘低保’……或者申请到了仍然没有办法维持基本生活”［3］。

(三)处于制度夹缝的权利贫困

历史形成的城乡二元结构，并未因2亿多农民工群体的出现而打破，而是在城市中酝酿新的城乡二元结构。“三十多年来，经济发展所释放出来的劳动力需求，持续刺激着城市化过程中农村人口向城市的流动。在原来形成的城乡二元结构的基础上，资源更多地体现为一种从农村向城市、从小城市向中大型城市的单向流动上，从而进一步拉大了城乡之间原本存在的不平衡状况。”［4］这在实际上就进一步拉大了城乡之间在保障农民权利能力上的差距。

在农民工这一群体形成之前，城乡居民尽管在权利的实际享有上存在着较大差距，但在城乡二元结构体制下能够各自获得相应的保障，农民可以在集体土地所有制的基础上获得相对公平的保障。随着城乡二元结构的逐渐解体，游离在农村与城市之间的农民工权利贫困问题，则因为其所处的特殊境地而凸显出来。按照城乡基于公共服务保障体制的产权逻辑，实行家庭联产承包责任制后，农村集体对于农民的公共服务保障功能已经基本丧失，家庭成了担负农民各项保障的最后堡垒。而在农民工进城务工后，基于户籍的身份关系，城市并不为他们提供保障;而原有的农村保障已几乎丧失，农民工就处在城乡二元保障体制的夹缝中。

处于城乡二元保障制度夹缝中的农民工，其权利贫困中隐藏着巨大的社会风险。在城乡生活的鲜明对比下，有能力的农民“逃离”农村成为个体的理性选择，而这又成了造就农民工大军的重要心理机制。如果源源不断增加的农民工群体的权利贫困问题不能得到有效解决，国家将面临严峻的社会控制风险。农民工的权利贫困，在根本上受制于社会利益和资源分配的不平衡状态。当在这种利益不平衡结构支配下表现出来的社会结构性怨恨，通过“触发性事件”爆发出来的时候，极易引起社会冲突。

由宪法、法律、法规与政策等为主要内容的正式规则体系及其实现机制组成的正式制度的供给不足或成本过高，会为可能破坏正式制度运转的非正式制度创造存在空间。而一旦将导致农民工权利贫困的结构制度化，只会进一步加剧农民工的权利贫困:“在以权利贫困为核心的结构性规定中，体制外贫困社群中的绝大部分劳动力人口基本丧失了进入城市主流社会的机会，并且将随着社会的进一步发展越来越边缘化。”［5］122

二、民生的权利意蕴

民生实际上是利用公共财政在社会不同群体之间进行的一次再分配。对于农民工群体来说，民生的意义更为重大。那么，民生在何种意义上是一个与权利相关的问题?这之所以会被当作一个问题提出来，是因为民生的权利意义并没有获得普遍的承认。例如，美国就更倾向于将《公民权利和政治权利公约》里面规定的权利认可为人权，对《经济、社会及文化权利公约》中所规定的权利并不承认为人权。而民生所涉及的内容，实际上恰恰主要是关于经济、社会及文化权利的。这种争议背后，隐藏着对于权利与权力关系的认识分歧。基于近代的自然权利(天赋权利)理念，权利与权力的关系往往被从二者对立的视角看待，从而，权利保障就是防止政府为恶。这固然包含有一定的正确成分，但却忽略了一个重要问题，如果缺少了政府的积极作为，权利是没有办法成为现实的。因而，必须从合作的视角来重新认识权利与权力的关系。在合作视角下，作为政府所提供的“公共物品”，作为提高社会弱势群体“可行能力”措施的一部分，民生的权利意蕴显现了出来。

(一)权利与权力的合作视角

在国际法层面，权利与权力的关系主要体现为人权与国家主权的关系。尽管在理念上人权构成了主权的来源、基础与目标，但一个不可否认的事实是，近代以来作为主权拥有者的国家是与作为权利拥有者的个人(在同国家相对应的意义上则是公民)同时发展起来的。理念与现实之间的错置表明，在《独立宣言》和《人权宣言》所宣扬的理念背后，存在着人权与国家主权之间更为复杂的关系:“这些宣言确定了权利的普遍性，但它们的直接结果则是确立了民族国家及其法律的无限权力。以一种悖理的方式，这些关于普遍原则的宣言创建起地方性的主权。如果这些宣言开创了个人的纪元，它们也首创了国家的时代——国家是个人的镜像，人权和国家主权——国际法中的两个相对立的原则——一起诞生，它们的矛盾比实际上更明显。”［6］114

在国内法层面，权利与权力的关系主要体现为宪法意义上的分配原则。在社会契约论的假设中，权利实际上被分成了两部分，一部分是个人让渡给国家从而转化成国家权力，一部分是由个人保留而形成了基本人权。体现在宪法当中，即是国家主权与基本人权两大基本原则及由这两大原则派生出来的公民基本权利体系。

显然，新中国的宪法并不以社会契约论作为理论基础，但以社会契约论为基础所推出的人权原则，特别是“国家尊重和保障人权”被写入宪法之后，往往又成为人们评价中国人权社会实践的理论依据。基于这一要求，中国在各个领域所展开的人权的社会实践，就可以在国家对公民所承担的消极义务与积极义务这两个层面上进行观察与评价。若以为权利的实现仅依赖于国家履行消极的不干预义务，不但是从对抗的视角误解了权利与权力、人权与主权的关系，而且在根本上违背了政府的存在基础与运作逻辑。“如果权利就是对公共干涉的豁免，那么政府……的最高德性将是瘫痪或者残疾。但一个无能的政府无法保护个人自由”［7］。换句话说，基于自由主义理论导出的“权利与权力”的对抗理论模式，只具有部分意义，一旦缺少了与之相对的合作视角，权利也将随着权力的消失而陷入无保障的状态。

无论《独立宣言》《人权宣言》所宣告的自然权利是否具有普遍意义，但至少都说明，人权即便具有普遍性，也得通过“特殊的”公民权来实现。公民是一种基于国家系属所形成的政治身份，公民权则是拥有这一特殊政治身份的主体所享有的权利。从权利保障的角度来看，并非是因为一个人是普遍意义上的人，而是因为一个人是一个国家的公民，其权利才获得一个国家的承认和保障。因此，特殊的公民身份反倒成了一个人的权利得到保障的前提条件。

(二)作为权利保障的民生

民生本身不是权利，民生强调的不是法律承诺，而是其对于其他权利保障的制度实践与现实化能力。党的十八大报告“全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标”提出了“人民生活水平全面提高”的民生要求:基本公共服务均等化总体实现;就业更加充分;收入分配差距缩小;社会保障全民覆盖。上述目标表明，民生与公民的受教育权、劳动权、居住权、生命健康权、基本社会保障权等多种权利有直接的关系。一个基本事实是，一个公民的受教育权、劳动权、居住权因得到法律保障，尤其是得到了国家的支持和保障而成为现实，公民行使相关的政治权利与公民权利也就具有了更为坚实的基础，特别是受教育程度、固定工作和居住年限等成为公民行政政治权利的一个内在要素的时候更是如此。

通过法律对人予以平等的、普遍的承认，建立法律上的权利平等关系，是人权法律化的重要成就。然而，以形式上的政治平等为特征的公民权利与政治权利，忽略或掩盖了现实上的能力差异。由于权利贫困与能力贫困互为因果，普遍性的政治平等宣示，会被现实中的群体之间基于能力差距过大所造成的社会分裂冲击得粉身碎骨。“被夹在法律对抽象的平等的认可和它对人们的物质不平等及其具体需要的冷漠当中，穷人是法定权利作为身份认可与构建的一种工具遭到失败的最好例子。”［6］46

实际上，民生重在实现对公民的经济、社会及文化权利的现实保障。从义务主体来看，现代民族国家承担着在社会层面积极创造条件保障民生的责任。“基本公共服务均等化是除直接调节社会财富分配的税收政策之外的另一促进社会公平的基本手段和工具。”［8］以国家履行积极义务为前提的经济、社会及文化权利，为实现公民权利和政治权利提供了现实基础与保障，让形式平等的人权承诺变得可以兑现。

(三)公共物品与可行能力

民生是国家的一项基本公共决策，直接涉及对公共资源的再分配。自本世纪开启以来，民生就被纳入党和政府的基本公共决策范围，并且成为中央以及各级地方政府工作的重中之重。政府的收入主要依赖于税收，除了利用税收为自身这一公共组织提供基本的生存来源之外，同时还会借助税收杠杆，在社会中进行公共资源的再分配，以进行社会资源的再整合。“一个国家首先是一个为其成员——公民——提供公共物品的组织”［9］13。在此意义上，民生工程无非就是政府利用纳税人的税收，将其作为公共物品重新投放社会。

权利的实现是需要成本的。然而，社会中拥有不同资源、具备不同能力的公民，对于各自权利的实现程度是不同的。作为国家提供的公共物品，民生所保障的对象具有全民性，但民生只能为公民提供权利的基本保障，永远无法消除公民之间存在的能力差异。能力差异可以造成权利贫困，因此，可以通过“可行能力被剥夺”来识别贫困。显然，民生无法解决公民之间存在的实现权利的天然能力差异，但基于其普惠性特别是提供资源分配上的倾斜，却可以增强社会中处于“可行能力”弱势的公民实现权利的现实能力，并进而通过公共资源在社会中的再分配，减少不同群体之间的社会差距，维持公共社会的稳定。

三、农民工权利的民生供给

基于民生对于公共资源的二次分配与调节功能，在国家“更好保障和改善民生”的导向下，民生对于农民工权利贫困的制度供给应该遵循什么原理呢?由于农民工的权利贫困是基于身份的制度安排产生的，民生要破除基于身份的制度供给，以基本公共服务均等化为目标进行公共资源的制度分配，通过赋予资本等方式提高农民工权利的“可行能力”。

(一)基于“公民”资格的权利供给

“从体制外贫困社群的处境中，我们看到了一个以权利贫困为起点的贫困生产链:权利贫困——体制外生存——贫困再生产——持续性贫困。”［5］123要从根本上解决农民工的权利贫困，就必须打破体制外贫困社群的生产与再生产逻辑，将农民工群体进行制度吸收，纳入一种对公共资源进行持续合理分配的制度模式和价值系统，对其权利进行有效的制度供给。因此，现在的问题就转化成了建立一种什么样的民生供给制度。

民生是制度性调整因社会变迁所导致的资源配置和利益分配格局偏差，对于农民工的权利贫困，首先要求破除“贱农意识”，建立对社会群体基于“公民”资格的权利供给。在法律意义上，农民和农民工当然是我国的公民;但在社会制度建构上，他们又没有获得作为公民所应该享有的平等对待。基于历史的或现实的、制度的或政策的诸多原因，他们陷入了权利贫困、机会贫困、能力贫困之中。一旦贫困状态被制度化的不平等分配格局强化，他们在现实生活中所能享有的权利，同法律、特别是宪法所规定的公民应享有的权利之间的背离就会更加严重。“如果农民工制度化，那么中国社会就会在传统二元的基础上成为三元社会。……经济的发展和城市化都要求农民转变为现代公民。”［10］这就要求从公民权的角度来对待农民工，打破基于职业划分产生出来的“农民”身份以及与之相伴随的公共资源分配与保障体制，建立一种基于平等“公民”资格基础上的权利供给制度。

(二)以基本公共服务均等化为目标的公共资源制度配置

作为对公共资源的一种制度分配，民生同样需要遵循基本公共服务均等化的要求。民生具有制度调节作用，因此，无论在保障所有人的基本权利和自由优先，还是社会中最少受惠者的福利改善优先的问题上，不同的选择对于社会的影响和作用并不相同。“现代社会的一个典型特征是，任何一个社会个体的生存和生活都依赖于一个广泛的分工交易网，即一个良性运转的社会合作体系。”［11］保障一个良性运转的社会合作体系，即要求首先保障所有人的基本权利和自由。在保障和改善民生过程中，以基本公共服务均等化为目标进行公共资源制度配置，即是为保障所有人的基本权利和自由提供现实的实现基础。

民生在实质上是对“公共物品”的一个再分配过程。这包含着两层含义。首先，民生所涉及的公共资源再分配，来源于纳税人的贡献。纳税人纳税后，有权享受免费公共物品。作为国家的公民，农民工同其他人一样，都是纳税人，都对国家税收作出了贡献。因此，在享受保障所有人的基本权利和自由的民生公共物品上，农民工是理所当然的主体。其次，民生所分配的是“公共物品”，带有公共物品消费的一般特点。“任何物品，如果一个集团X1，…，Xi，…，Xn中的任何个人能够消费它，它就不能不被那一集团中的其他人消费。”［9］13这就是公共物品所具有的共享性和非选择性。关于民生的公共物品属性，不能单纯地理解为物质上的分配与调节。民生确实涉及物质上的分配与调节，但民生关注的真正焦点在于物质所承载的普遍权利，关注的是权利保障的制度建构。以基本公共服务均等化为目标的公共资源制度配置，实际上是让农民工与其他社会成员共享改革成果的红利，并且形成一种合理的权利化、制度化分配与调整格局。在此意义上，“政府的使命是要让公民大致均等地享有受教育权利、居住权利、公共卫生权利与符合社会需求的就业培训权利等”［12］。

(三)以提高弱势群体地位为导向的民生供给

在保障和改善民生时实现基本公共服务的均等化，是在横向宽泛的层面上整体提高所有公民的权利保障水平，但并没有在根本上改善弱势群体在社会权利结构中所处的相对弱势地位，也没有提高他们的权利保障能力。基于制度正义与社会公平的要求，作为对公共资源的二次分配，民生必须得同时向社会弱势群体倾斜，重点保障和改善他们的权利贫困状况。

改善权利贫困，需要外在环境与内在能力的协调改进。授人以鱼不如授人以渔，改善农民工的权利贫困状态，除了创造外在的公平制度环境外，必须得通过民生的分配与调节作用，从根本上提高农民工自身的权利实现能力。权利实现能力是一种综合的能力，民生在此的意义就在于，通过调节作用，赋予农民工提高权利现实化能力的资本:“以公平的收入制度安排和财产资源的有效配置为手段增加农民工的物质资本，以教育和培训为途径提升农民工的人力资本，以社会关系重建和组织网络形成为基础培育农民工社会资本。”［13］

余论

在我国未来若干年的国家现代化转型过程中，农民工都将是一种常态。农民工的权利贫困，也将持续成为国家所要面对的一个社会问题。民生作为党和政府的基本政策与制度安排，在解决社会公平，保障弱势群体特别是农民工群体的权利贫困问题上，也将持续发挥重要的分配与调节作用。目前，民生基本上以“尊重、保护义务，不分层级全面履行，给付义务，区分层级差别履行”的分配方案作为解决社会群体权利贫困问题的制度供给模式。从长远来看，城市化、城镇化的基本目标，应该是将农民工进行制度化的吸纳。“被成功地吸引或社会化到制度的核心模式和价值中去的人越多，他们对统治是一种外部强加的东西的感觉就越少，(政府)所需要的强制(措施)和外部控制也就越少，这样就降低了社会的交易成本。”［14］

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〔责任编辑:张 毫〕

D922.7;D922.5

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1000－8284(2015)07－0101－06

2015－04－15

教育部2014年度国家人权教育与培训基地重大项目“中国大众民生观调查”(14JJD820024);国家人权教育与培训基地西南政法大学人权教育与研究中心项目“人权话语的跨语际实践”

孟庆涛(1979－)，男，辽宁建平人，副主任，副教授，博士，重庆大学博士后，从事法理学与人权法研究。