绩效约束、制度弹性与有效治理的结构转型*——以基础性权力为视角

樊佩佩

绩效约束、制度弹性与有效治理的结构转型*
——以基础性权力为视角

樊佩佩

非对称性的权威资源与权力结构始终存在张力，导致社会治理中的合法性诉求、绩效约束与制度弹性共同作用于科层体制，并消解了其所构筑的制度化与规范化的权力分配与治理模式，从而导致了非制度化治理趋于常态化。诸多文献探讨了绩效与成本约束下社会治理的衍生形态，以及政体类型与治理质量的关系，但在揭示非制度化治理是如何偏离并制约正式制度的各个层面、探求非制度化治理的关键要素以及治理转型的内生机制等方面却远未充分。因此，本文将探讨非对称状态下的权威和权力关系如何影响社会治理的组织结构与制度运作，尝试引入“基础性权力”的概念来研究治理的内生性变迁机制，分析技术化的治理手段如何借助基础性权力的制度化与渗透网络实现从“权力”到“渗透”的转变，进而助推社会治理走向“责任-回应”的互赖结构。

权威 权力 基础性权力 制度弹性 社会治理

国家权威与权力的演变与社会治理的转型

作为社会科学的重要分析单位，“国家”这一“概念容器”决定了我们理解社会的方式。社会的地位和边界在某种程度上是由国家界定的，至少需经由国家与社会的互动来体现。早发现代化国家经历了国家与社会先分离、再渗透的过程，产生有抗衡能力的市民社会，如欧洲国家通过18世纪后期军事扩张和19世纪后期工业资本主义扩张而变得更具社会性，它加强了对社会生活的渗透，推动了社会生活的政治化和归化(曼，2007：521、557、796)。后发现代化国家则呈现出相反的过程，即从“社会国家化”走向“国家社会化”(金太军，2002：152)。如中国在20世纪相当长的时期里表现出邹谠所概括的“全能主义政治”的体制特征——政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域，个人或群体的自由和权力缺乏道德、法律、宪法的保障(邹谠，1994：3，71)；这种政府对社会的“统管”与“包办”，表现为城市中的单位体制和农村里的人民公社制度，这也是孙立平所指的“总体性社会”(孙立平等，1999：67)的重要表征，其背后则是国家对几乎一切资源的高度垄断与控制，而使原本相对独立的社会力量高度依附于国家。

对此，任剑涛指出“家国同构”这种强控制既保有血缘控制的亲情基础，又保有以上夺下的明显倾向；而建立在此基础上的国家势必以情感与行动的双重控制作为核心导向，所以国家范围内的“全能化”走向具有某种必然性(任剑涛，2004：178)。此外，科尔奈认为这种“家长制”还为社会主义国家将权力集中并交给官僚组织提供了主要的意识形态合法性(科尔奈，2007：51-52)；国家作为提供福利和保护的角色，担负着伦理型社会的政治职责，处于“家长”位置的官僚集团对民众施行“束缚-保护”的模式(金雁、秦晖，2004：12)：如果只有束缚而没有保护，冲破它就无所顾忌；但如果双重功能对应，民众就感到权利和义务对等带来的公平，冲破它就面临道义上的缺失和失去保护的风险。社会主义体制的一个重要遗产就是向政府索取父爱主义的关心，希望政府保护个人免受转轨和经济转型带来的冲击。因此，建立在人格化治理实践下对国家职责的回应具有道德必然性①。实现治理的方式建立在道德政治化和政治道德化的双重控制机制上：前者造就道德规训的刚性，后者使得权力支配的强制性被掩盖。随着道义与情感相捆绑，情感操控的隐性横暴性化身为道德感召力，影响诸如意识形态、符号体系，甚至阶级划分等方面，自上而下地接管了本应在“社会”领域实现的“情感整合”。

应当说，权威获致与认同构建是国家政权建设的核心任务。对于中国而言，建国以来的国家政权体系的建立和统一并没有完全消除其内在的张力，因为它不足以回答对政党国家之政治前景的质疑——对于以临时性的革命建国为奠基的政党国家而言，以党建国与以党治国两个过程相互连接，国家成为政党组织的捕获物，政党国家的非规范设定有待规范性和长期性的论证(任剑涛，2014)。同时，全能主义和威权主义下的官僚体制本身也并非高度整合，而是呈现出“碎片化的威权主义”(fragmented authoritarianism)特征(Lieberthal，1988)——功能上的相互分割，导致决策的分散化；讨价还价、碎片化和变通使得“总体性社会”的结构强制力不断弱化和消解。克里斯玛权威的退场以及与之搭配的意识形态合法性消解，导致权威和权力高度一体化的格局被打破，同时市场经济改革使得社会系统的运作变得复杂化。正如叶国文所指出：“政党统合国家和国家统合社会的治理模式无法同时适应发展的逻辑和政治需求，既要让国家建设和经济发展先期进行，又要契合后发现代化国家的人们对于参政和分配的要求和期望”(叶国文，2013)。这些结构性问题的凸显倒逼出了国家与社会治理的“大转型”。

在转型的背景下，从权威的结构基础和权力行使方式变迁的角度来看国家权威的“在场”与“退场”，就能看到改革以后国家作为行动者如何与基层社会发生连接，以及“实体政府”和“抽象国家”如何与社会博弈，重新界定与实践统治合法性的边界。改革开放以来，尽管随着国家组织边界的收缩和授权方式的变革，使以“命令-服从”为特征的国家与社会互动模式日趋衰微，国家权力渗透社会的方式不再是赤裸裸的行政命令和行政手段，而是选择性的“有所为亦有所不为”，将行政命令和行政手段包裹上了科学管理的外衣(王汉生，王一鸽，2009：82)。在一个去集体化、去意识形态化的时代，国家权力形态呈现出一体两面的特征：一方面如周飞舟(2006)所揭示的“悬浮型政权”的现象，表明随着国家权力不断地退出乡村，国家与农民关系更为疏远；另一方面，如董磊明(2008)所指出的，国家权力依托现代科技直接对接农户，其对乡村社会的嵌入程度加深。还有学者认为建国后国家的“组织化”管理的实践模式从“全面单位化”管理向“选择性嵌入”的管理结构发生转变(李斌，2010：16)。正是这种权力边界的收放弹性与不确定性，使得国家权力倾向于以一定的制度安排或日常生活中的策略手段介入社会肌体，以更隐蔽曲折的方式在社会领域行使权力，在不直接干预结果的情况下通过操纵某些间接因果机制，从“全方位控制”转向“策略性管理”。国家即使在某些社会领域让渡权力，以契约关系取代权威关系，但不限定其总体权威并随时重新介入的现象就顺理成章。权力施为方式的技术化弥补了权威式微带来的控制弱化。科层组织的策略性安排在国家“总体性支配”下开辟技术治理渠道，使得有效治理的结构发生了转变。

有效治理的多维视角：绩效约束、合法性诉求与制度弹性

政权和政治架构合法性的持久维系，很大程度上依赖于政府的政策表现。治理的实效与国家权威以及实际执行国家意志的能力有关，而无关乎一个政体的特性。从权力运作的实效性角度来研究社会治理变迁，意味着首先要打破民主化理论或转型范式对于结构性要素的强调以及简单化的线性发展预设。因为这一视角无法判断同一时间内具有相同政治制度的不同国家之间民主程度的差异，也无法判断不同时间内同一个国家民主程度的变化(王结发，2014)，所以应该关注民主的“形式”与“内容”相吻合的程度，并且对政权体系如何把非线性发展的逻辑整合进规则的方式提出解释。

综合来看，民主化视角下的政权性质与治理绩效之间的研究主要立足于以下两种视角：

第一种是民主与效率、政权类型与治理质量的相互关系的视角。完成工业化的西方发达国家更多采用权力比较分散的政体，分散程度较高的政体倾向于民意，顾及民众的现实利益诉求；权力集中程度高的政体似乎更适合发展中国家(房宁，2014)。例如在环境治理方面，具有选举政治竞争的民主政体会根据民众需求偏好的转变及时调整政策，环境治理的绩效要好于威权政体；而环境威权主义理论对环境民主理论的批判主要是理论叙事层面的，得不到经验的支持(冉冉，2014)。因此，那种简单地建立在二分法的基础上观察国家的政治组织形式和治理的关系，容易带有简化的目的论色彩。福山指出，民主转型只是意味着调整这些国家机构和制度，而非同时确保建立一个有治理能力的国家；治理的质量最终是由能力和自主性的互动来决定的，它们单独都不足以构成政府质量的测量指标(福山，2013)。

第二种视角从国家建设的特征分析治理变革的困局。政党国家在结构上是以临时性的革命建国为其奠基的，使得以党建国与以党治国相互连接。政党国家的治理就不得不借重不属于其国家形态的其他国家形式的治国举措。于是，政党国家总是无法确切厘定其治国模式，并就此显示其国家的稳定治理形态，也始终处理不好分散的公民这一政治主体与政党组织这一集体政治主体之间的关系(任剑涛，2014)。建国以来的国家治理始终服务于政府主导的赶超型发展战略。改革开放以来，中央集权在诸多方面失去制衡。国家需要在缩小权力范围的同时有效地增强公共服务的供给能力，需要在扶持社会成长的过程中学会以协商、妥协、合作的方式来维系公共秩序(何显明，2013)。

如果仅仅把国家政权形式和权力当作铁板一块进行整体性研判，就难以发掘国家权力与治理绩效的多重关联，无法回答究竟是权力结构中的哪种具体制度或政治过程更能影响社会治理结果。民主转型视角无法在政治实践中指明民主的变动趋向及其程度上的差异，因而不能准确把握一个政权的性质。随着对国家与社会内在权力关系的新认识，需要淡化对意识形态的偏见，将关注点放在具体的治理方式上——从非正式的治理衍生形态入手来理解源自内生性因素的制度变迁过程，有助于解释非制度化治理的常态性对于科层制的偏离和制约，以及对于治理绩效与合法性约束的影响；需要关注在治理绩效和成本的压力下，科层体制内部受制度弹性影响所衍生出来的治理形态及其影响。这一范式转变也是从所谓好政府的“制度性”定义到“效率性”定义的转变(马克·贝维尔，2014)。研究非制度化治理的组织基础和制度逻辑对于治理绩效的影响又可以分为三种视角：

第一种视角从委托-代理结构的角度分析中央-地方关系与国家-社会关系，进而通过权威关系和权力资源的分配来研究社会治理的行为逻辑。随着权威和权力高度一体化的格局被打破，取而代之的是“碎片化的威权主义”(Lieberthal，1988)以及并不必然决定权力意志的有效落实的中央权力。“在结构上高度集中的国家权力在运转过程中存在被其代理人分散的倾向，从而直接消耗着国家的权威资源”(杨光斌，2008)。中央政府的权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护，体现在权力、资源的向上集中，并通过在日常工作中的贯彻落实来延续和强化。但就有效治理的逻辑而言，权力、资源和治理能力应当配置在掌握有效信息的层次上，即加强基层政府的能力。如此，权威体制与有效治理的难题(周雪光，2011)就不言而喻了。作为因应之道，科层体制对内部的委托-代理关系不断地进行调适：如郑永年(2013)发现中国在高度集权的基础上进行政府间放权，产生了一种没有被制度化、且具有高度灵活性的“行为联邦制”——尽管操作层面的实践变化并未导致任何正式组织上的变化，但拓展的地方权力基础影响了中央-地方之间的互动。周黎安(2014)认为官僚体制逐级将区域性治理的任务以“行政发包制”的形式发放给下一层次的官僚机构，给予属地政府相应的激励机制和灵活空间，以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调，同时大大降低了官僚体制中“委托-代理”关系所带来的高昂的交易成本，将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平。

第二种视角是从财政资源配置的角度讨论“项目制”作为一种新型国家治理形式对权力和资源配置的深远影响(渠敬东，2012)。在现有文献中，项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。自20世纪90年代中期以来，随着分税制向上聚集财政资源的趋势(周飞舟，2006)，“项目制”成为自上而下推动任务部署和资金配置的一个重要渠道和机制，正在重新塑造中央与地方的关系。在财政资金的“汲取”与“下放”中，诱发了各层次上相应的政府行为。地方政府对于专项资金的转化与变通，使得项目难以按照预期的目标得到落实，反而因原体制的优势，集投资者、占有者、委托者、经营者于一身，使项目的原初方案大打折扣，而部门政府也往往在项目过程中因为拥有不可替代的资源、信息和权力，而逐步转变成为专项意义上的独立王国(渠敬东，2012)。

第三种视角是周雪光、唐皇凤等人从组织性非正式治理的角度研究了“运动式治理”为了地方或部门利益或实现特定的行政目标，如何通过制度安排变得常态化，从而获得了实际的合法性。集中有限的国家治理资源通过“运动式治理”解决突出的社会问题，是执政党与政府在“实用理性”主导下面临资源瓶颈的理性选择。乡镇政府对传统的“运动”资源加以简化利用，围绕特定阶段的中心工作以应急性的“事件性治理”应付各类自上而下的任务与指标，从而获致较强的政策执行驱动力(周雪光，2012；唐皇凤，2007；欧阳静，2010；狄金华，2010)。此类专项整治将多层级、多任务的日常治理模式转变为多层级、单任务的临时性治理(周黎安，2014)，在有限时间内追求单一或较为集中的目标，大大减少制度协商的成本，将制度安排的成本转嫁给下级组织或者社会公众，在动员体制下形成上下对口、职责同构的行政体制，促使横向各地区、各部门在短时间内实现制度模式的扩散或复制(徐晓林，朱国伟，2011)。

不论是基于国家层面的集权-分权角度提出的“行为联邦制”、“行政发包制”，以及基于财政资源控制所产生的“项目制”，还是在治理绩效和成本压力的困境下产生的“运动式治理”，皆是衍生于制度化治理与组织性非正式制度这一“单一悖论体系中相互依存的两个部分”(黄宗智，2008)，实际上从不同角度消解了科层组织系统的权力分割。致力于解决权威体制和有效治理之间的矛盾，从根本上是考虑治理成本、治理绩效与统治风险的问题，在治理技术层面需要处理委托-代理关系中自上而下的控制权与自下而上的自由裁量权的关系。周黎安(2014)认为治理绩效的强项和弱项的分野在于横向晋升竞争和纵向行政发包是否有效互补。具体选取什么样的治理手段，权威和权力在科层制内部如何分配，核心在于治理的侧重点是考虑绩效、成本还是风险。“联邦制”要素承认了治理实践中的自主性；“分封”和“包干”的要素构建了行政、预算、内控和人员激励的协同关系，着眼于国家治理的市场性；而“项目制”要素的植入，使得在控制和变通的战场外，开辟了专项利益索取和自由裁量权；“运动式”要素与官僚体制并存，是政府(尤其是基层政府)实现其功能的一种常态化和常规化的行政机制，从而构建了社会治理的政治性。

社会治理的衍生形态为科层制的系统性与规范性赋予了多重属性，为把握权威转型与权力运作的演变提供了洞察，但常规与非常规机制在治理结构中的关系怎样，非制度化的治理形态与正式制度如何互动，究竟是通过推进治理绩效从而提升合法性，还是规范化和法制化的缺失有损合法性从而制约治理绩效？这些问题都有待解答。还有，治理有效性分为两个层面：一是官僚制组织内部上令下达的有效贯彻程度，二是社会层面对于治理绩效的满意度以及合法性认同。但基于这一区分来研究制度弹性背景中非制度化治理对于治理绩效与合法性的影响尚不多见。可见，对于正式制度与非正式制度如何形成结构契合的自我调适性，既有研究遗漏了某些制度性因素，亟需构建新的理论框架。在规范性内涵上将两者澄清，但不代表在实践上将两者割裂，这反倒给我们敞开了一个广泛的问题域。治理的异化形态不一定直接是中央和地方之间集权分权的结果，也不直接是国家政治体制和官僚制理性化程度的函数，它与国家整体制度安排所形塑的利益结构有关。固守“传统-现代”的分割，抑或偏重即时性结果的“民主-专制”的二分法，都可能将社会治理的研究引向形式与经验的冲突。

在集权型权力结构没有发生根本改变，在绩效合法性占据主导地位的背景下，治理效能呈现出对制度化和规范性的挤压。同时，权威资源的弱化带来权力正当性的衰减，也使得权力的强制性容易遭致社会认同的质疑，并且国家建设的根基决定了政党国家的非规范设定向固定化和长期性发展，非制度化的权力分配与非稳定性的社会基础成为国家公共性转型的掣肘。

“基础性权力”对社会治理结构的重塑与调适

韦伯把国家的制度性发展划分为三个阶段：政治权力、国家和现代国家，并且他把政治权力看作一种中央集中式的资源。而曼认为他混淆了“渗透”和“权力”的概念，混淆了制度国家理论所强调的集体性基础权力和精英论所强调的个别专制权力(曼，2007：63-68)。社会治理要想取得社会层面的认同需要协调自主性与嵌入性的关系，从而实现更大的目标。国家贯穿其地域的制度性能力的发展是政权建设的另一重要层面，为此曼提出了“基础性权力”的概念，并着力于将其与专制性权力相区别②。“基础性权力”表征的是国家作为自主性机构将其方针政策、制度规则有效渗透进基层社会的能力，它也赋予了国家进行基础性制度建构的合法性基础，不吝是具有启发性的视角。基础性权力的提升属于现代国家现象，与最先发端于欧洲的民族国家紧密相关，并且受此推动在全世界呈现不均衡的发展态势。基础性权力在19、20世纪得以强化，在上世纪60年代左右达到最高峰，特别是在西方和北方的工业和后工业国家，包括一党制和民主政体发展迅猛的时期(Mann，2008)。基础性权力通过制度化权力的分配，实现资源汲取、规管治理和回应吁求的效能，重构国家自主性的结构。

低度基层渗透权力和高度专制权力的矛盾结合一直制约着国家对治理技术的选择。在帝制时代的中国，以皇帝个人名义代表的中央权威的专制权力程度很高，但是官僚机构仅仅能延伸到19世纪人均负责管理25万人的县令一级，使得基层渗透权力的程度很低(黄宗智，2008)。John Hall认为传统帝国的悖论(而不是自相矛盾)是它们表面的强大掩盖了它们的社会软弱性，无力深入渗透、改变并动员社会秩序(Hall，1988)。在帝制时代的中国，国家财政规模仅是整个国家经济一个很小的部分，政府收入从来没有超过GDP的4%；即使清王朝倒台以后，政府所汲取的国民收入份额仍然很小。1928年，国民党取得了政权，传统的征税方法和汲取水平显然不能应付各种新挑战，但尽管南京政府煞费苦心地进行了财政体制转型，国家汲取国民收入的份额仅有少量的增长(王绍光，2002)。

与封建制国家和世袭制国家相比，现代的官僚制国家与威权国家在“国家建设”的过程中将国家权力的“触角”深入到社会之中，从而使社会控制的能力全面提升，国家政策贯彻的能力大大加强。许慧文用“国家蔓延”(state sprawl)来形容这种国家触角的延伸(Shue，1988)。“国家建设”也可以看作从依靠各种独立中介人到建立国家的直接统治的过程(黄冬娅，2008)。以税收为例：这种国家汲取能力的形成并未求助于政治运动和国有化等激烈方式，而是通过改革企业记帐方式以及确定纳税者来完善税收监管和执行机制，有效地获得了纳税人与税收人员的服从，对于建立现代国家而言不可或缺(王绍光，2002)。分税制的建立，标志着中国确立以有效的财产认证体系为基础的现代财政制度，有能力提高对总体意义上大规模人口的治理水平，有能力在税收、再分配、规管和统领等基本问题上推行全面、统一的治理(欧树军，2011)。还有学者研究治安机制发现，作为国家暴力机器象征的警察部门让社会力量作为一种相对独立的力量参与到治安管理中，通过多元合作的治理机制与社区、社会力量融为一体，在其中发挥国家权力的影响力，从而达到对社会秩序的控制(陈周旺，2011)。不论是延安时期、建国以来，还是改革开放以后直到新世纪，国家对基层社会的改造和治理从不间断，变迁的是基于社会生活具体经验和问题的技术形式：比如在“前现代”和“近现代”中对县级以下实行“集权的简约治理”的半正式行政的治理传统(黄宗智，2008)、建国以后运动式治理的常规化(汤森、沃马克，1995；唐皇凤，2007)、群众路线(黄冬娅，2010；吕德文，2012)、目标责任制(王汉生，王一鸽，2009)、建立在动员型财政体制基础上的项目制(折晓叶，陈婴婴，2011；周飞舟，2012；渠敬东，2012；张良，2013)，改革前的总体性支配权力被行政科层化过程中的技术化治理所替代(渠敬东、周飞舟、应星，2009)，以及建立在共识基础上的情感整合，通过私人关系网络进行“软硬兼施”(海云志，2011)，等。

以“基础性权力”来提挈国家的权力运作方式是基于迈克尔·曼对于政府正规权力的中央集权化的程度，即“专制权力”(despotic power)以及政府深入社会的程度——他称之为“基层渗透权力”(infrastructural power)的区分。曼认为，国家基础性权力大幅提高的一个重要推动力量，就是职业官僚的出现(曼，2007)。官僚制专业主义具有建构基础性权力的潜力，但两者之间的因果关系尚不明了。基础性权力会影响国家暴力类型的选择，但是并未决定国家暴力实施的程度(Soifer，2008：225)。基础性权力与实际执行政治决议的能力与政治权威有关，无关乎一个政体的特性。无论官僚体系多么制度化，国家也无法对领域内实施完全控制。

结合基础性权力的分析维度，在呈现方式上可以分为中央国家的能力、国家的地域触角和政策执行的效能(Soifer，2008)，借此可以重新审视有效治理结构的调适。国家的强弱，指的就是国家基础性权力的强弱，其有赖于国家基础设施的发展与完善(欧阳静，2010)。所以，基础性权力既有“专制性”③与“非专制性”的区分，也有“强”与“弱”的不同面向。能对社会生活进行强有力的规制和有效的动员，但这并不意味着国家可以独自或随心所欲地应对外界环境的挑战，资源匮乏和职能延伸不足导致的“弱”基础性能力的面向与之并存。基础性权力或国家的触角范围，决定了官僚制能到达的范围，以及在多大程度上能控制和调节社会关系。这种执行决策和计划的能力是在领土层面被组织，关键是被从事整合、控制和构建的组织网络所塑造，因而考察国家基础性权力要关注发散性的国家机构和社会之间的关系如何影响国家施加于社会权力网络之上的效应(Soifer & Hau，2008：222-223，235)。因而，享有宽泛的权力并不意味着能力的强大。扩张的权力网络反而显现出与国家目标执行能力即国家基础性权力的落差，基础性权力的“强”与“弱”不如说是国家权力与国家能力之间的不相称。

绝对性权力关系的弱化，以及制度化和规范化权力运作的凸显，是技术化的治理手段借助基础性权力的渗透网络弥补国家权威与权力的分离所带来的国家权力自主性的减弱。从强制性权力的式微到基础性权力的提升，主要借助于社会网络嵌入性实现从“权力”到“渗透”的转变，助力推进科层制内部上令下达的贯彻程度，以及社会层面对于治理绩效的合法性认同这两个社会治理层面的有效性。现代国家建设的公共性转向需要建立服务于公共利益的规范性内涵，以及实现权力运作结构的制度化和规则化。基础性权力要获得社会层面的合法性认同，必须构建对贯穿其地域的民众的选择和需要做出响应，并承担相应职责的回应性维度，从而在国家权威和权力不对等的背景下构筑权力渗透性与责任回应性均衡的制度性框架。

结 语

从非正式制度到正式制度演进的连续谱中，没有什么能够表明两种机制之间有一个“正确的组合”或者有一条“合适的途径”去处理它们之间的平衡，但是通过理解正式治理与非正式治理之间的互动及它们如何被结构、道德、利益和权力所塑造，有助于提升工作绩效(Boesen，2007，转引自谢志岿，2015)。制度弹性可以缓和中国的现实政治运作与制度文本之间的冲突，研究治理的衍生形态可以洞察基层政府是如何处理现实需求与制度文本之间的紧张关系，同时如何在这些具有不确定性的领域享有相对的自主权。游走在直接控制和间接影响之间的国家权力，具有不确定性和试错性，而根据不同时期的形势和任务来调整治理技术和策略，意味着国家与社会之间权力关系的绝对化倾向开始消解。

国家权力在范围上收缩，并在能力上纵深则势在必行。社会治理结构的调适体现在从依赖权威等级化的治理结构，向超越中心集权的社会网络的治理范式转向。国家的权威运作与面向社会领域的权力行使不再是通过中心集权的形式莅临社会，国家干预不再依靠自上而下地通过中心集权的形式控制一切资源从而发号施令的强制力，而是将其在社会之上行使的权力转化成通过社会行使的权力，扩充了权力传输的层级，缓解了资源匮乏的压力。而且，国家权力的自主性并没有因为这种互渗而被磨损，相反由于国家调控能力的提升而得到增强。国家权力与社会力量的“治理式互赖”是国家基础性权力构建的根本途径。将基础性权力这一启示性的概念转变成可分析的维度，具有可操作化，用以衡量社会治理的效能，以期超越政权形式对现实多样性的遮蔽。基础性权力的提出在“渗透”、“国家在社会中”和“嵌入性自主”的基础上，在强制力和暴力机关之外开辟国家权力运行的空间落脚于借助基础设施协调市民社会的制度化能力，是未来国家建设走向制度化和规范化的方向。基础性权力建构的制度化和常规化渗透能力不仅有助于资源汲取的加强，更遵循权威的公共性转向凸显治理转型的逻辑：从侧重强制和汲取助推治理结构向担纲“责任-回应”性的框架迈进。

①“政府回应性”是西方新公共管理中出现的概念，美国行政管理学者格罗弗·斯塔林把政府回应界定为：“回应意味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出的反应，并采取积极措施解决问题。”(参见格罗弗·斯塔琳，2003，《公共部门管理》，上海：上海译文出版社，63页)本文中的“回应性”面向指的是权力对贯穿其地域的民众的选择和需要做出响应，并承担相应的职责。

②早在孔飞力的《叫魂》一书中就提出过关于官僚君主制两种上下有序的权力的区分：常规权力(routine power)和专断权力(arbitrary power)。前者建立在官僚制的等级结构和规章制度之上，以常规程序和文牍制度来处理日常事务；而后者来源于君主超越官僚体制的最高的任意性权力。孔飞力提到的建立在官僚制上的常规性权力，与曼对于“专制权力”与“基础性权力”的二分概念有异曲同工之妙。常规权力和专断权力的二分法有助于研究脉络的清晰化，但也可能屏蔽两者在复杂的治理情镜中结合使用的学术意涵。

③“专制性”面向，指的是国家权力的运作不需要与市民社会群体做例行公事式的协商。

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〔责任编辑：毕素华〕

樊佩佩，江苏省社会科学院助理研究员,苏北发展研究院研究人员，fanpeipei@jsass.org.cn。南京，210013

*本文感谢曾盛红的修改意见。文责自负。