中国非营利组织约束机制研究——以“丽江妈妈”胡曼莉事件为个案

李双全（云南财经大学公共管理学院 云南昆明 650221）

非营利组织的总和被叫做“非营利部门”或“第三部门”。目前世界上几乎所有的国家，都存在由非营利组织组成的庞大的非营利部门。在我国现行法规体系下，进行合法登记的非营利组织有40多万家，还有几百万的未登记或转登记团体，以及国有事业单位、人民团体等，在广义上也属于非营利组织。

由于非营利组织在我国发展历史较短，基础相对比较薄弱，我国的非营利组织还存在诸多问题。在中国的非营利组织发展过程中，必须在法律的、制度的、道德的层面建立诸多约束机制，才能够保障非营利组织的健康、良性发展。

一.非营利组织的界定

非营利组织研究始于20世纪80年代，对于非营利组织的概念，不同的学者有不同的观点。美国联邦国内税法对于非营利组织的界定是主要从法律的角度；联合国的国民经济核算体系则从资金的来源上界定非营利组织；美国约翰·霍普金斯大学非营利组织国际比较研究中心的萨拉蒙等从结构-运作方面定义非营利组织。

国内学者王名认为，非营利组织是不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于党政体系之外的正式的社会组织。王智慧认为，非营利组织是正式的、不以营利为目的、通过志愿行为向社会提供公益性服务，能够独立运行的社会组织。

二.中国非营利组织现状及存在的问题

我国的非营利组织归属民政部门登记管理，因此，民政部采用的分类，是名副其实的正式官方分类。改革开放以来，我国的非营利组织已经成为我国社会和经济发展中的重要力量，为我国的社会经济发展做出了重大的贡献。但是，近年来频繁发生的关于非营利组织的负面新闻也使公众对其产生了质疑。

20世纪90年代初，胡曼莉因为收养孤儿而被其单位武钢集团树立为爱心典型，随后她于1992年在武汉正式注册了中国第一个民办孤儿院——中华绿荫儿童村。1998 年，胡曼莉与美国妈妈联谊会会长张春华及云南丽江政府合作建立了一所孤儿学校。开学后不久，学校混乱的账目引起了人们的关注。在张春华的推动下，丽江审计局2006年对“丽江妈妈联谊会”的财务进行了审计。这次审计中，胡曼莉的丈夫段灿标提供了胡曼莉用孤儿名字开私人账户的证明文件，作假的票据证明等材料。张春华以善款使用违背捐款人意图为由将“丽江妈妈联谊会”告上法庭，从丽江中院到云南高院，张春华和她的“美国妈妈联谊会”两度获胜，法院责令“丽江妈妈联谊会将未按照美国妈妈联谊会捐赠意愿使用的907890元人民币如数返还”。2007年2月14日，丽江市民政局做出对“丽江妈妈联谊会”给予撤销登记的行政处罚。（资料来源：http://baike.baidu.com/view/3389510.htm）

从“丽江妈妈”胡曼莉事件中，我们不难看出，由于缺乏针对非营利组织的法律法规，再加上缺乏必要的监管，我国的非营利组织往往存在志愿失灵和道德风险，一些滥竽充数的个人和团体往往打着非营利组织的幌子去牟取个人的私利。

胡曼莉在办孤儿院期间，在丽江县城购买了一套建筑面积为320多平方米，总房价超过50万元的高档商品房，还花了10多万元送女儿到新西兰留学，而担保金就高达四五十万元。这些消费，与胡曼莉家庭的收入是极不匹配的。

由于我国没有专门针对非营利组织的法律法规，在“丽江妈妈”胡曼莉的案例中，相关部门对她的判决和处罚依据的是“违反了《中华人民共和国会计法》等法律法规的相关规定”。

三.中国非营利组织约束机制建设路径

中国的非营利组织目前还很不健全。无论从类型、结构、监管上来看，都是很不完善的。中国的非营利组织，只有去掉浓重的官方背景和意味，更多地考虑自身组织存在的意义和价值，在严格的他律和自律中，重新获得公众的信任和支持。

笔者认为，中国的非营利组织要建立如下约束机制：

1.法律约束：要完善与非营利组织相关的登记、管理等方面的法律法规，建立制度性的保障，加大政策扶持力度。对于非营利组织的登记和管理，要从法律的层面建立起来一套完善的系统。

降低非营利组织的登记注册门槛。目前我国非营利组织登记管理体制的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。其中最核心的原则是双重管理体制。双重管理体制成为制约非营利组织发展的门槛。通过改革我国非营利组织登记管理体制，降低非营利组织登记注册的门槛，可以起到鼓励非营利组织进行合法注册的作用，以便将其纳入全面的管理和监督。

制定专门针对非营利组织的法律：事实上，在我国，非营利组织运行的某些领域存有法律法规真空的状态。比如，在基金会审批、基金投资、捐赠物资处理、工资福利提取、人事制度以及财务科目设置等重要问题上，我国迄今未有明确的法律规范。

因此，要制定专门针对非营利组织的法律法规，制定非营利组织运行领域的法律法规细则，为非营利组织运行提供法律保障，让其有法可依。

构建税收法律体系实行责任差别对待：要构建非营利组织的税收法律体系，并与非营利事业无关的商业活动区分开来，实行责任差别对待。

2.制度约束：建立非营利组织信息披露制度。据2009年中民慈善中心发布的《全国性慈善组织信息披露检测报告》显示，28家可以开展“5·12”地震募捐活动的社会组织中，对于公众最关心的捐赠实际支出或转移，只有12家组织在网站上公示，不足半数。正是由于缺乏信息公开，使得公众无从了解监督非营利组织的活动。而公众监督的缺失，又是导致公益腐败的一个非常重要的原因。

因此，要建立和完善非营利组织的信息披露制度。要将反映其运营状况的主要信息，如所提供服务状况、筹资进展、财务与投资报告、治理结构变动、年度重大事项等信息，真实、准确、完整地向出资人、政府、受益人及其他利益相关者予以公开。

对非营利组织进行财务审查和监督。要制定并实施对非营利组织进行持续审查和财务监督的依据和细则，杜绝非营利组织混杂财务信息，绕开法律限制进行利润分配或者侵吞公款。

3.建立外部问责机制：为了防止非营利组织的公益腐败，对其建立外部问责机制具有紧迫性和必要性。信息披露制度对非营利组织的持续资金供给尤为重要，这有赖于出资者对于组织资金使用和服务提供的满意程度，有赖于出资者初衷目的的实现，而这正需要非营利组织通过信息披露制度加以保证。

4.道德约束：构建非营利组织的道德伦理规范和诚信文化。在非营利组织中构建起讲究诚信、遵守道德的文化氛围和伦理规范，一方面可以增强非营利组织的凝聚力和向心力，增加归属感与荣誉感，对其成员也起到了教育和警示作用；另一方面，当非营利组织出现违背道德与诚信的事件时，可以将其置于公众的舆论监督之下，受到道德的制约。

5.自主治理：自主治理是非营利组织顺利实现自身公益性目标的前提条件，也是实现非营利组织整体良性成长的重要环节。非营利组织自主治理水平长期积弱的状况会回溯过来影响到募捐，这成为影响非营利组织“志愿失灵”现象的重要因素。

通过进一步深化我国的行政体制改革，创造有利于非营利组织独立发展的外部环境；提高独立意识，不断学习与反思，完善治理结构，提高自主治理能力。

总之，对于中国的非营利组织来讲，只有从法律的、制度的、道德的层面建立全面而系统的约束机制，才能够保障非营利组织的良好运行，克服道德风险和志愿失灵，解决非营利组织失灵的问题，最大限度地降低“丽江妈妈”胡曼莉事件的发生，重构非营利组织的公信力。