我国流域生态补偿体系构建的理论框架与基本思路

文／李 飞

我国流域生态补偿体系构建的理论框架与基本思路

文／李 飞

要打破“先污染后治理，先破坏后修复”老路、走一条“在保护中开发，在开发中保护”新路，迫切要求全面建立与完善我国流域生态补偿机制。流域生态补偿体系构建的总体思路，是要从现行以政府补偿为主转为横向补偿和市场补偿为主。各级政府的功能与作用也应相应进行转变：中央政府主要负责承担大流域的补偿，并协调推进跨省中流域及调水工程的补偿事宜；省级政府主要负责协调省域内跨市县流域或相邻市县水权转让的补偿事宜；市县政府负责本行政区域内补偿主体缺位或补偿主体难以明确界定情况下的生态补偿事宜。

生态保护；流域生态补偿；补偿体系

我国河流数量众多，地区分布不平衡。近些年来，随着经济社会的发展，人为因素的不断扰动，造成流域系统多要素失衡，流域环境问题日趋突显，许多河流出现严重的水量和水质问题，影响了流域居民的生产生活。这迫切需要流域上下游相关的经济主体进行生态保护和相应的生态补偿。虽然同一流域在生态系统上是相互联系的，但在管理实践中，却由于属地不同被人为归属于多个不同的行政区域管辖。不同的行政区域会根据自身的自然条件、经济发展水平以及部门管理需要，对流域的利用做出相应的安排和管理，因此带来了流域管理的多样性和复杂性。这迫切要求针对不同层级政府的管辖，对不同类型流域的生态补偿作出较为系统、综合的分析研究。

一 流域生态补偿的重要意义与分类

（一）流域生态补偿的重要意义

长期以来，“先污染后治理，先破坏后修复”的粗放型经济增长模式，在我国各个地区不同程度存在。这严重影响了流域周边经济社会发展和人们的健康生活，不少地区已出现了水资源短缺、水环境恶化、饮用水安全缺乏保障的局面。各级政府部门也为此下决心、花大力气进行综合治理与环境保护，但这种事后治理难度大、成本高，很难达到预期的效果。为此，要打破“先污染后治理，先破坏后修复”的老路子，走一条“在保护中开发，在开发中保护”的新路子，迫切要求全面建立与完善我国流域生态补偿机制。

流域的特点是整体性强、流域内各自然要素相互关联密切，地区间特别是上下游之间影响明显。但在行政区划上，绝大多数流域属于不同的行政区域，行政分割的管理体制使得下游地区只能被动接受上游地区影响后的水质和水量，而无权对上游地区影响水质水量的生产生活进行干预，这势必造成下游的经济社会发展受到上游的制约。另一方面，多年来，流域的上游地区承担的生态保护责任较重，也付出了很大的人力、财力和物力去建设、保护流域上游的生态环境，但上游地区往往是经济相对落后、生态相对脆弱的区域，很难独自承担建设和保护流域生态环境的重任，加之上游地区摆脱贫困、奔向小康的愿望十分强烈，这就导致了上游区域生态保护和经济发展的矛盾十分突出，迫切需要得到下游地区的支持。

流域生态系统服务生产、消费和价值的实现，离不开流域水质的保护和水量的控制。因此，维持流域生态系统服务，需要流域保持一定的水质和水量。而水质和水量的变化涉及到流域周边农林牧业土地利用方式的变化、工农业生产方式的转变。

农林牧业土地利用方式的变化方面。从自然效应来看，由于化肥、农药的使用和畜牧粪便的污染，对水质影响较大的利用方式为农业和畜牧业，污染较小的是林业。而对水量的影响中，能较大起到保持水土、控制径流量作用的土地利用方式是林业，农业和畜牧业则作用较小甚至起反作用。从经济效益来看，对流域周边居民收入提高快的是农业和畜牧业，而林业尤其是生态林相对较小。因此，为保持和改善流域的水质和水量，客观上要求实现土地利用方式从农业、畜牧业向林业转变，也客观上让流域上游周边居民的收入下降，从而成为利益受损方，理应得到补偿。

工农业生产方式的转变方面。一般而言，传统的农林牧业和工业的生产经营方式对水质和水量的影响要比现代农业和第三产业大。为保持和改善流域的水量和水质，要求工农业生产方式发生转变，由传统工农业生产方式向现代农业、有机农业、第三产业、清洁生产等产业和生产方式转变。这就要求流域周边的土地所有者或生产经营者进行额外的投入、承担额外的发展机会损失，比如限制某些产业、修建污水处理厂、农业节水改造、禁止渔业养殖、水源地禁止旅游业等，这客观上也要求得到补偿。

（二）流域生态补偿的分类

绝大部分关于流域生态补偿的研究将该类补偿等同于同流域的上下游补偿，且对同流域补偿并未进行细分。这影响了各类型流域生态补偿的全面开展。此外，由于我国流域的结构分布不平衡，跨流域调水的现象也日趋多见，比如南水北调等，这种类型也应该作为流域生态补偿的组成部分进行补偿。因此，本文将流域生态补偿划分为同流域与跨流域两大类，并进一步细分成五小类。

生态补偿中同流域的类型，根据流域的大小分布可细分为三种：一是国家级的大江大河（大流域）。也就是通常所说的“七大江河”，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、辽河、松花江，总流域面积430多万平方公里，占全国外流河流域面积的70%；年水量15400亿立方米，约占全国年水量的60%。国家对七大江河非常重视，都相应设置了流域管理机构，即水利委员会，其中松辽委员会管理松花江、辽河流域。二是跨省的河流（中流域）。此类流域跨两三个省（自治区、直辖市），规模介于大流域和小流域之间。如新安江，发源于安徽省黄山市，流入浙江省。由于跨省流域归属于不同的行政省区，生态补偿协调的成本较大、难度较高。三是省内跨市县的河流（小流域）。小流域特指流经同一省内（或市内）各地市（或县）的流域，此类河流数量众多。由于有统一的上级行政省（市）管辖，流域事务相对便于协调。但国内绝大多数小流域的生态补偿尚未开展。

跨流域的生态补偿可细分为两类：一是国家层面的大型调水工程。全国水资源时空分布不均衡决定了跨流域调水成为必然，如南水北调。调水必然要压缩调水区居民的用水量，此外由于距离较远，调水工程对调水区的水质标准要求比同流域的下游对上游的要求更高，这客观上要求调水区进行更为严格的生态建设与保护，调水区居民的用水权利势必受到限制从而成为利益受损方，这就要求对调水区的居民进行补偿。如南水北调中线工程，为保丹江口水库清水北送，湖北十堰市近年来关停了几百家污染企业，导致6万职工下岗，每年为生态保护和水污染防治工程建设配套支出达15亿元。[1]二是相邻省市之间调水或水权转让。相邻省市由于水资源丰度不均，一省市水资源富余而另一省市较为匮乏，经协商一致进行调水或水权转让。如引滦入津工程、浙江义乌—东阳的水权交易。1983年，引滦入津工程解决了天津严重的水荒，但这项工程的生态补偿问题一直悬而未决，天津要求保护水源地，河北则要求经济补偿，双方争议30多年一直悬而未决，直到2014年才拟定了《引滦入津生态补偿实施方案》《引滦入津生态补偿试点监测方案》和《关于引滦入津生态补偿的协议》。[2]

二 流域生态补偿体系构建的理论框架

（一）流域生态补偿的主体与客体

生态补偿的主体就是支付补偿的受益者，客体是补偿主体补偿的对象，即获得补偿的利益受损者。流域生态补偿的主客体相对大气、森林等生态补偿而言较为明确。在同流域的生态补偿中，流域的上游经济主体为保护生态环境而牺牲了经济发展，为下游经济主体创造了良好的生产生活条件，下游居民、企业为此受益，按照“谁受益、谁补偿”的原则，上游经济主体为补偿客体，下游经济主体为补偿主体；如果上游居民一味追求经济发展而忽视环境保护，外部不经济必然对下游经济主体的生产生活造成负面影响，则上游居民为补偿主体，下游居民、企业为补偿客体。在跨流域调水的生态补偿中，调水区经济主体是利益受损方因而属于补偿的客体，而受水区经济主体因受益而成为补偿的主体。

补偿主体主要包括两方面：一是各级政府，包括中央政府、省级政府和市县政府等。二是经济社会实体（企业法人或其他单位与个人），包括开发利用水资源与水环境服务功能的受益者；未按规定履行生态建设和环境保护职责，导致生态环境劣变、质量下降的责任者；违反国家法规，导致环境污染、生态破坏的责任者；因污染环境、破坏生态给其他经济社会实体造成损害的责任者。补偿客体主要包括：一是为保护生态环境付出大量成本且成效显著的经济社会实体；二是因其他经济社会实体污染环境、破坏生态而受到利益损害的经济社会实体。

主体与客体的关系可随双方的损益关系变化而互相转化。如果补偿客体达不到生态环境保护标准而使补偿主体的利益受损，原作为补偿对象的客体将成为负有赔偿责任的主体，而原作为补偿主体的一方将成为有权索赔的补偿客体。

（二）流域生态补偿的模式

生态补偿模式按照类别来分，可分为政府补偿和市场补偿。政府补偿即政府负责对保护和建设生态系统的行为进行补偿，包括财政专项转移支付、专项基金、资源保护的投资、退税，优惠政策、奖励资金、人才和技术支持等。市场补偿是指市场交易主体通过市场手段，在相关政策法律法规范围内通过自主协商实现生态补偿的方式，具体包括生态环境税费补偿、环境产权市场交易补偿、环境责任保险、水权转让等形式。按补偿主客体的不同可分为纵向生态补偿和横向生态补偿，前者是指上级政府对下级政府的补偿，主要通过财政纵向转移支付的形式开展，属于政府补偿，如“退耕还林还草”“天然林保护工程”等基本属于这一补偿类型；后者是由生态受益区向生态提供区通过资金、人才、技术等方式进行的补偿，大都属于市场补偿。总体而言，我国已开展的生态补偿中纵向补偿较多，横向补偿严重不足。

（三）流域生态补偿标准的计算方法

流域生态补偿怎么补、补多少，这是涉及到补偿标准的关键性问题，科学计量补偿额度是建立流域生态补偿非常重要的环节。补偿应充分考虑上游区域为提供良好流域生态环境而付出的投入和作出的牺牲。主要包括三个方面：一是改变原有的土地利用方式和工农业生产生活方式，从而产生额外的经济损失，比如为提高水质水量将收益较高的农业、畜牧业转为收益较低的林业，为降低农业面源污染减少化肥农药的使用导致农产品减收，等等；二是为保护生态环境额外进行的投入成本，包括修建水利设施、污水处理厂、环境综合整治等；三是限制相关产业带来的发展机会的损失，包括限制渔业养殖、旅游业，关停高污染产业等。流域生态补偿标准的计算方法有以下五种：

一是受益价值法。这种方式更多属于理论层面的探讨。流域下游或者跨区调水的受益者，其受益价值的影响因素多、测算困难。该方法大多是通过水质标准的提高导致增加的水环境容量对应的可增加的排污能量所容纳的产业发展受益来算。[3]

二是费用分析法。这种方式易被受损方接受。流域上游或者调水区由于保护流域生态环境，承担着诸多的损失C，主要包括：用水权利的损失C0，直接投入C1，直接损失C2和发展机会损失C3。其中，用水权利的损失C0，可以用提高的水质导致的水环境容量减少，所对应的排污能力减少及所容纳的产业发展受益的减少来衡量；直接投入C1和直接损失C2是最直接的，也是最容易计算的，包括环境污染综合治理、农业面源污染治理、城镇排污处理设施建设、环保设施的新建、改扩建，关停高污染企业、节水投入、移民安置等；发展机会损失C3即在用水权利不受限的前提下发展更高收益的产业所带来的收益。生态环境具有外溢效益，为进一步激励上游或调水区保护建设流域生态环境的积极性，应该在补偿他们所承担的损失的基础上，额外给予一定的激励V。换种角度讲，如果将优质的水看成是生态品，上游或调水方看成是生态品的提供者，下游居民或受水方是生态品的购买者，则V可以视作提供优质生态品的利润。因此,受损方应获得的补偿总额为：

三是水资源价值法。水资源价值法的立足点是流域生态服务的价值可以货币化，该法主要根据水质的好坏来判定是由上游对下游补偿还是下游对上游补偿，其计算公式为：

其中，C为补偿量，Q为调配水量，P为水资源价格，β为判定系数。当监测的断面水质好于Ⅲ类时，β为1，当断面水质劣于Ⅴ时，β为-1，其他情况β=0。[5]

四是机会成本法。机会成本法是指流域生态保护主体为了流域的生态环境而放弃部分产业的发展，从而失去了获取最大经济收益的机会。该法通常以参照同类条件、同类发展地区的经济社会发展水平来做出评价。其计算方法为：

其中，P为补偿金额，G*为参照区的人均GDP，G为上游地区的人均GDP，N为上游该地区的人口。

或者：

其中，P为补偿金额，A*、B*分别为参照区城镇居民人均纯收入和农民人均纯收入（元/年）， A、B分别为保护区的城镇居民人均纯收入和农民人均纯收入（元/年），NA、NB分别为保护区的城镇居民人口和农业人口。[6]

五是级差地租法。该法是本文在马克思地租理论的基础上根据流域的所有权及水质差别提出的创新。地租理论是马克思在《资本论》第三卷中阐述的非常重要的理论。马克思指出，地租是土地所有者凭借土地所有权从土地使用者那里获得的报酬。地租分为绝对地租和级差地租。绝对地租是指土地所有者凭借土地所有权垄断取得的地租，与土地的优劣无关；级差地租是由于经营较优土地所获的，分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ，是指农业工人因利用肥沃程度和位置较好的土地所创造的超额利润而转化为地租。级差地租Ⅱ，是指对同一地块上的连续追加投资，由各次投资的生产率不同而产生的超额利润转化为地租。[7]

水资源和土地一样都属于自然资源，都具有使用价值。人类在保护建设水资源生态环境的过程中投入了劳动和资金，因此，经保护的水资源由于凝结了人类的劳动从而具有了价值。《中华人民共和国水法》规定：“水资源属于国家所有。”国家凭借水资源的所有权依法享有水资源的绝对地租，即《水法》规定的“国家对水资源依法实行有偿使用制度”，具体体现在居民缴纳的水资源费上。水资源由于位置的不同、开采的难易、保护的程度、水质的差别，使得不同位置、不同水质、不同径流量的水资源具有不同的价值，即存在水资源的极差地租。位置越优越、水资源丰度越好，级差地租Ⅰ就越高。流经大城市的流域其级差地租Ⅰ就比西南山区流域的级差地租Ⅰ高。对同一流域，其连续追加的生态建设与保护的投入越多，其级差地租Ⅱ也就越高，也就是说水质越好，级差地租Ⅱ就越高。

具体体现在流域生态补偿中，分为同流域和跨流域补偿。同流域上下游都须因水资源的使用缴纳资源的绝对地租即水资源费，下游经济主体还必须缴纳因上游经济主体建设保护生态所产生的级差地租Ⅱ，级差地租Ⅱ就是下游对上游所带来优良水质的生态补偿。根据《地表水环境质量标准（GB3838-2002）》，水质分为I-V共5类。从明确上游生态建设的责任和鼓励上游进行生态保护的角度出发，可将IV类定为补偿的界线，水质强于IV类的，下游就需要补偿，水质越好补偿就越高，比如对Ⅱ类水质的补偿就比Ⅲ类的要高。具体的补偿可在单位水价中体现。

跨流域调水中，受水区不享受调水区流域的初始使用权，其权利的取得建立在调水区让渡部分自己所享用的水权。因此，跨流域调水的补偿与同流域不尽相同。受水区对调水区的生态补偿应包含两部分：一是接受让渡的水资源使用权所产生的绝对地租（C1），这部分应由国家和调水区共享，以弥补调水区水权利让渡所带来的经济损失；另一部分就是极差地租（C2），与同流域类似，以水质的改善所带来极差地租作为生态补偿。C1、C2都应体现在水价中，因此，跨流域生态补偿C应为：

腹泻是小儿常见的疾病，不少腹泻是由病毒引起的，其中有些病毒可侵犯心脏而引起病毒性心肌炎。因此，当孩子有腹泻，同时存在面色苍白、精神萎靡或烦躁不安、脉搏过快等征象时，应及时就医进行检查，以免延误诊断和治疗。

以上五种计算方法各有优缺点，如表1所示：

表1 流域生态补偿标准的计算方法比较

三 我国流域生态补偿体系构建的基本思路

我国流域的生态补偿目前基本上是行政补偿，主要通过政府的行政力量推动实施。虽然推动起来有一定优势，但政府有形的手有很大局限性，不能伸展到各个角落，补偿通常具有效率低、覆盖范围窄、协调成本高、数额低不能体现市场价值、上游保护主体不满意等缺点和不足。这种补偿手段过度依赖政府开展，往往会受制于政府财力和管理方式的制约，不利于上下游形成共同利益和责任机制。一些地方政府对生态补偿不够重视，导致许多地区尤其是中小流域的生态补偿机制没能建立起来，以致全国各地中小流域污染严重。按照党的十八届三中全会提出的“推动地区间建立横向生态补偿制度”的要求，应该改变过去由政府主导、政府包办的原则，转向运用市场的手段，推动横向生态补偿的建立与推广。

（一）七大江河（大流域）的补偿思路

国家级的七大江河由于流域面积广、涉及人口多、全局影响大，其补偿的主体不好明确，宜由中央政府作为代表进行补偿，模式为纵向补偿，以中央政府对上游地区尤其是水源保护区的转移支付为主，辅以相关的配套优惠政策。流域流经省份由于享受到大流域所带来的多种效益，因此也须承担相应的保护、补偿的责任。七大江河的生态补偿模式，应以中央政府补偿为主、省级政府的横向补偿与市场补偿为辅。

（二）跨省流域（中流域）的补偿思路

跨省流域流经不同的省份（通常指两个），被行政区域界线所分割。两省之间由于对流域生态保护的责任和义务不一致，付出和收益也有差别。流域作为公共产品，其非竞争性和非排他性往往造成两省都从“理性经济人”角度出发，试图以最小的代价获取最大的经济利益。结果必然产生“搭便车”问题和“公地悲剧”，导致流域矛盾与冲突。从经济社会发展水平来看，流域上游相对弱势；但从流域生态保护的性质来看，流域下游相对弱势，因为只能被动接受流域水质和水量。加之两省都是同一层级的行政省区，对流域水资源开发利用和保护的权利、义务分歧很大，缺乏有效的协调机制和协商平台，协调成本较高，谈判中只要一方不满意，流域生态补偿就很难建立起来。因此，跨省流域的补偿最为复杂，也最难操作。

（三）省内跨市县河流（小流域）的补偿思路

小流域的生态补偿与中流域较为类似，都是被行政区划所分割，但前者的补偿比后者相对容易，因为跨市县河流有共同的省级（市级）政府作为统一的协调方，行政力量干预下便于统一规划、统一协调、统一实施，协商成本相对较低，补偿比较容易推进。跨市县流域生态建设保护中的补偿主、客体很明确，补偿主体是下游城市的经济主体，补偿客体为上游城市的经济主体，主客体可以明确到具体的企业、居民等微观经济主体。补偿方式与跨省流域生态补偿类似，以“横向补偿为主，纵向补偿为辅”、“行政+市场，以市场为主”的模式。省级政府主要起到规划、协调、监督的作用。

（四）跨流域调水的补偿思路

我国跨流域调水一直实行行政调水制度，只要调水通过国家有关部门的审批，调水区就必须当成政治任务做出巨大的牺牲，服从规定向受水区无偿或低价供水。国家主导下缺乏生态补偿的跨区域调水，实际上就是相对落后的调水区向相对发达的受水区进行的利益输送，严重违背了客观、公正的原则。引滦入津工程自1983年建成以来，迄今都没建立起有效的生态补偿制度。

跨流域调水的补偿与同流域生态补偿不同，同流域的省市作为水资源利益相关方拥有流域的水权，而跨流域调水涉及到水权的转让，应该引入水权交易这一原则。对调水工程的修建，应由国家出资进行规划、建设；而对工程修建完毕后的调水，应以横向补偿的市场交易为主，充分利用水权市场进行平等客观公正的补偿。

（五）相邻省市之间的调水或水权转让思路

在市场经济条件下，相邻省市之间调水（小型）或水权转让应该充分发挥市场的决定性作用，按照市场规则建立协商平台与交易机制，水价应充分反应水资源市场价格，既包括工程水价也包括生态补偿的价格。政府的职责主要起沟通协调作用，并做好工程的建设及配套服务。补偿模式宜采取市场交易的横向补偿模式。补偿的主体是受水区人民，包括涉及工业生产用水、农牧业生产用水、城镇居民生活用水、水产养殖、水资源开发的旅游项目等用水活动的群众。

综合上述分析，流域生态补偿体系构建的总体思路，是要从现行以政府补偿为主转为横向补偿和市场补偿为主。政府的功能与作用也应相应进行转变：在生态补偿中，中央政府主要负责承担大流域的补偿，并协调推进跨省中流域及调水工程的补偿事宜；省级政府主要负责协调省域内跨市县流域或相邻市县水权转让的补偿事宜；市县政府负责本行政区域内补偿主体缺位或补偿主体难以明确界定情况下的生态补偿事宜。

注释：

[1]袁志国：《南水北调中线困局》，《半月谈》2014年第19期。

[2]孟兴：《津企在冀投资266亿元》，《天津日报》2014年8月25日，第1版。

[3]刘桂环，文一惠等：《流域生态补偿标准核算方法比较》，《水利水电科技进展》2011年第6期。

[4]中国21世纪议程管理中心：《生态补偿的国际比较：模式与机制》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第222-223页。

[5]徐大伟，常亮：《跨区域流域生态补偿的准市场机制研究：以辽河为例》，北京：科学出版社，2014年，第30页。

[6]李怀恩，尚小英等：《流域生态补偿标准计算方法研究进展》，《西北大学学报》2009年第4期。

[7]马克思：《资本论》第3卷，北京：人民出版社，2004年。

责任编辑 马相东

F062.2

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1006-0138(2015)01-0098-06

李飞，中国人民大学经济学院博士研究生，求是杂志社编辑，北京市，100727。