水能资源开发利用权有偿使用相关政策探讨

李树槐

水能资源开发利用权有偿使用相关政策探讨

李树槐

（河北省水利厅水电处，河北石家庄050011）

水能资源是有限的自然资源，属于国家所有，对其开发利用要明确监督和管理主体。水能资源有偿利用是资源价值的具体体现，是依法治水的重要内容，开发利用权要采取招标、拍卖、挂牌等方式，在公开、公平、公正的基础上出让。

水能资源；开发；有偿使用；政策；管理

1 概 述

1.1 水能资源的含义

水资源是地球表层可供人类利用的水，包括江河、湖泊、井泉、高山积雪以及冰川等可供长期利用的水量；河川水流、沿海潮汐等所蕴藏的天然水能；江河、湖泊、海港等可供水运事业的天然航道以及可用来发展水产养殖事业的天然水域等。其中，天然水能又专门称为水能资源，水能资源以动能、位能和压能等形式存在于水体中，是可提供动力的水资源。

1.2 水能资源的特性

（1）从属性。水能资源蕴藏在水资源当中，从属于水资源，是水资源不可分割的重要组成部分。开发利用水能资源时，只利用水头、水量，不消耗水量。

（2）有限性。水能资源赋存于整个河段，利用水能资源进行发电时，必须选择资源禀赋集中的电源点，谁占有了，谁就能垄断电源点及相关河段所具有的水能资源，所以水能资源电源点是有限的稀缺资源。

（3）工程性。受河川径流随机变化的影响，通过工程手段可以改变水能资源利用的条件。如通过筑坝建库等工程手段，可以提高水头、增加调蓄能力、提高水能资源利用效率。

（4）综合利用性。开发利用水能资源除可获得发电效益外，还可具有防洪、灌溉、供水、航运等综合效益。多目标利用的各个方面既相互促进、相辅相成，又相互影响、相互制约。

（5）社会性。水能资源是国家所有的有限自然资源，对其进行开发利用将产生淹没土地、移民、生态环境等社会影响。水能资源开发利用必须采取政府监管下的市场调节方式，科学规划、有序开发。

（6）流域性。水能资源的空间分布、水生态系统和外部影响等都赋存于某个流域单元，经济社会发展与之密不可分。水能资源的开发利用往往会对流域上下游、左右岸、干支流的水文情势及其他用水功能产生重大影响，必须在流域范围内综合规划、合理开发、统一管理。

2 政策思路

水能资源的开发利用，长期以来一直实行单一行政审批制，开发利用权都是无偿取得，以建设管理代替水能资源管理，占而不建、资源长期闲置、非法倒卖等问题时有发生，影响社会稳定。

为维护国家水能资源所有者权益，遏制无序开发，规范水能资源开发利用主体间的经济关系，提高水能资源开发利用效率，2011年11月21日，河北省人民政府第13号令公布了《河北省水能资源开发利用管理规定》，为建立水能资源开发利用权有偿出让和有偿使用等制度，规定了水能资源开发利用权的使用年限，遏制了无序开发水能资源的势头，规范了水能资源的合理利用。实践证明，加强水能资源开发利用权管理，对科学合理开发利用水能资源，促进其可持续使用，具有重要意义。

2.1 延展管理边界

水能资源开发利用权管理必须改变以水电建设管理代替水能资源管理的传统理念和方式。河流山川水能资源开发利用应该有度，实行科学开发、有序开发、有偿开发。遵循自然资源保护和管理的客观规律，必须重新划分水能资源开发利用权管理边界，把水能资源作为一种资源进行管理，强调其资源属性；而不是作为一项工程，仅仅强调项目管理属性。应当以水能资源调查评价、规划管理、市场配置与有偿开发、技术管理、开发利用以及定期评价等主要内容为重点。

2.2 实行分区域管理

按照党的十八届三中全会全面深化改革、让市场在资源配置中发挥决定作用的精神，借鉴土地、矿产资源、森林资源、海洋资源管理的经验，实行水能资源分区域管理和定期评价制度，促进水能资源开发利用权有序配置。水能资源开发利用权管理政策要按照资源的区位、经济和社会发展的需要，根据水能资源的再生能力和环境承载能力，划定水能资源的重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，实施明确分区域管理，实行不同分区、分类、分级水能资源开发利用权管理手段，有针对性地促进资源开发利用权的优化配置。水能资源的定期评价是调整水能资源开发规划、布局和方案的重要手段，是水能资源开发利用权管理内容的丰富和延伸，是水能资源管理不可分割的重要内容，要定期选择具有代表性的流域和区域评价水能资源开发的效果，调整负面效应，强化正面影响，指导后续水能资源开发利用权配置工作，提高配置效率和公平。

2.3 实行分类管理

自然资源管理必须明确划分政府与市场的管理范围，明确在自然资源管理方面哪些依靠市场来完成，哪些依靠政府来完成。政府调控应当实行分类分级管理制度，兼顾国家和地方利益，调动两个方面的积极性。依靠市场调节的，对于以发电为目的的水能资源开发利用项目，其开发利用权应当通过市场配置的方式取得，以鼓励和引导社会投资进入水能资源开发利用领域，推动各种所有制经济主体平等竞争，提高水能资源开发利用的内生动力和活力；对于以综合利用为目的的水能资源开发利用项目，其开发利用权的配置应当充分征求资源所在地政府相关部门的意见，公平合理地做出总体安排。对政府而言，即使是通过市场配置水能资源开发利用权，仍然要做好资源调查评价、规划编制、政策法规研究、技术标准制定和监督检查，同时不断探索水能资源管理的体制、机制创新，促进水能资源管理进一步法制化、规范化、制度化和标准化。2.4 实行有偿使用

2002年8月出台的《水法》在总则第七条规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，但农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。2011年11月21日，河北省人民政府第13号令公布了《河北省水能资源开发利用管理规定》，其中第十条规定：“开发利用水能资源应当取得开发利用权。新建水能资源开发利项目的开发利用权，应当遵循公开、公平、公正的原则，通过招标、拍卖、挂牌等方式出让。水能资源开发利用权的年限不得超过50年。已经开发利用水能资源的项目，开发利用年限自项目取得立项批准文件之日起计算；新建的水能资源开发利用项目，开发利用年限自获得水能资源开发利用权之日起计算”。

水能资源是水资源不可分割的重要组成部分，水资源的有偿使用制度为实行水能资源有偿使用创造了前提条件、奠定了坚实基础。实行水能资源开发利用权有偿使用，使资源的价值得到体现，要采取招标、拍卖、挂牌等方式，使水能资源开发利用权的获得建立在公开、公平、公正的基础之上，逐步建立起有偿出让、开发许可、确权发证、出让金管理等制度体系。

3 应建立的管理制度

水能资源开发利用权管理政策主要对水能资源管理体制、资源调查、功能区划、规划编制、开发利用权有偿出让、技术管理、质量安全监管、验收管理、定期评价、监督管理和法律责任等进行规定，需要研究确立的制度包括：

3.1 建立流域与区域相结合的管理体制

水能资源是水资源不可分割的重要组成部分。《水法》第十二条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，并对县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构的水资源管理职责进行了明确。考虑到水能资源与水资源的从属关系，以及清晰水能资源管理体制及分工协作机制的需要，应当进一步理顺水能资源管理体制，建立健全水能资源管理合作机制，切实履行各级水行政主管部门对水能资源开发利用、节约、保护和配置等职责。

3.2 建立规范协调的工作机制

制定水能资源开发利用权管理政策的主要出发点是调动各个方面积极性，保证水能资源开发利用权管得住、管理好，必须建立水能资源管理合作机制。目前河北省水能资源管理的法律规定和实际操作情况是：新建水电项目在审批（核准）之前，通过行政或市场的方式确定开发主体，取得开发权，再由开发主体按照基本建设程序完成立项或可行性研究报告相关手续，报有管辖权的政府投资主管部门审批或核准；已建、在建水电项目，没有重新审批（核准）问题，只涉及水能资源开发利用权使用年限。水能资源的有偿开发利用只是对资源的配置环节，不涉及水电项目的投资管理权限。因此，在实行水能资源开发利用权管理的同时，各级水行政主管部门仍然要加强水能资源其他方面的管理，涉及的基本建设程序，仍然要严格执行。例如，对存在安全隐患且拒不整改或整改不到位的，水行政主管部门有权吊销其取水许可证直至查封取水口，电力行政主管部门有权对其实施解列。对不符合规划或未办理审批手续等已经建成投入运行的违规水能资源开发利用项目，要组织有关专家逐个评审，提出处理意见，限期整改；国土资源部门不予审批建设用地或撤销已经批准的建设用地；物价主管部门不予核定或撤销已核定的上网电价；电力行政主管部门不予电量上网；资源所在地的县（市、区）人民政府要采取果断措施责令其腾空库容，停止运行，直至限期拆除。

3.3 建立调查评价制度

水能资源调查评价应遵循为水能资源开发利用服务，为水能资源节约、保护和配置服务，便于分流域分区域分类实施。水能资源调查的主要任务是：随着经济社会的快速发展，原有的以工程建设为主要内容的资源调查已不能满足水能资源开发利用、节约、配置与保护的需要，迫切需要建立一套水能资源调查管理制度，定期对水能资源进行调查和评价，以查清水能资源的数量和质量，了解和掌握水能资源变化规律，预测水能资源发展趋势，满足水能资源可持续开发利用的需要。

3.4 严格规划管理制度

水能资源开发利用规划是水能资源管理的基本依据和准则，是科学合理开发利用水能资源的基础，也是合理配置水能资源开发利用权的前提条件。规划本身必须科学合理、体现可持续发展的本质要求，才能指导水能资源科学、合理开发，实现资源的优化配置和可持续利用。在制定规划时，要把握以下四点：一是要转变理念，调整思路，珍惜山川河流的生态环境和生活在这片土地上的各族人民的生存与发展环境。二是要分析水资源时空分布和河流水文、气象等条件，综合考虑水资源的供需平衡，合理确定梯级开发规模和总体布局等，使水能资源在河段上得到有效利用。三是要考虑水资源的综合利用。水资源具有防洪、灌溉、供水、发电、航运、养殖等多种功能，要遵循统筹兼顾、综合利用的原则，发挥水资源在全河流或流域上的最大综合效益。四是要注重开发利用与保护并重。要正确处理水能资源开发利用与资源、生态环境保护之间的关系，使规划真正成为指导河流永续利用，维护河流健康，促进流域可持续发展的纲领和保障。制定规划时，要合理划定河流水能资源功能区划，根据河流水能条件、开发利用现状、生态和民俗要求以及移民安置的难易程度，合理划分重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区。

3.5 完善监督检查制度

为确保省政府第13号令政策实施到位，水能资源开发利用权管理的重点和难点还涉及监督检查和法律责任的约束。为此，水能资源开发利用权管理政策对取得水能资源开发利用权后未开工建设或开工后停建的，不采取防洪措施的，不按规定进行安全生产的，不按规定采取环境保护和水土保持措施的，不按设计要求和有关规定解决移民搬迁、淹没补偿等有关问题的，依法收回开发利用权。对不符合规划的，未按规定办理审批手续的，严重影响生态环境、存在重大安全隐患但已投入运行的，隐瞒不报继续违规建设或运行的水能资源开发利用项目，规定由资源所在地人民政府依法责令限期拆除或停止建设。

4 有偿使用费标准的确定

4.1 基本原则

省政府第13号令规定：水能资源开发利用权应通过招、拍、挂等方式出让，水能资源开发利用权的年限不超过50年。在此基础上，参照相关省、市水能资源开发利用权有偿使用费标准，考虑河北省水能资源条件、水电工程建设成本、电价水平等因素确定招标、拍卖底价。

4.2 底价确定原则

（1）单位电能投资在2.0元／kW・h及以下的，出让底价不低于项目总投资的4.0%。

（2）单位电能投资在2.0～3.0元／kW・h之间的，出让底价不低于项目总投资的3.0%。

（3）单位电能投资在3.0～4.0元／kW・h之间的，出让底价不低于项目总投资的2.5%。

（4）单位电能投资在4.0元／kW・h以上的，出让底价不低于项目总投资的2.0%。

单位电能投资是指项目总投资与项目设计多年平均发电量的比值。

对于挂牌出让水能资源开发利用权的，有偿出让金按最低出让底价收取。

4.3 工作中应注意的几个问题

（1）项目总投资按可行性研究报告的估算投资

2014－12－12

李树槐（1962－），男，教授级高级工程师，处长，主要从事农村水电站开发建设与管理等工作。E_mail：13503219243＠163.com