广西城乡公交安全发展对策研究

章　辉

(广西壮族自治区交通运输厅，广西　南宁　530012)

广西城乡公交安全发展对策研究

章辉

(广西壮族自治区交通运输厅，广西南宁530012)

2013年度广西交通科技项目“广西城乡公交发展研究”(编号2013 10034)

摘要：文章基于广西城乡公交发展背景和研究范围，介绍了广西城乡公交发展及安全情况，分析了阻碍广西城乡公交发展的安全问题，阐述了合理定位和分阶段发展广西城乡公交，提出了广西城乡公交安全发展对策和保障措施，以促进广西城乡公交发展。

关键词：广西城乡公交；发展；安全问题；对策；研究

0引言

近年来，在缺乏法规依据和技术标准滞后的情况下、在各市(县)基本没有财政补贴、各级政府部门大部分没有明确政策支持、原有线路经营者的重重阻扰下，特别是在可能发生大规模安全生产事故的重大压力下，广西所有的市和大部分县开行了城乡公交。广西城乡公交是政府、企业、乘客共同推动的结果，也是社会、市场选择的结果，市(县)城区公共汽车下乡有力推进了城乡公共服务均等化，降低了城乡居民自由流动门槛，推动了城镇化进程。

本文的城乡公交指运营在市(县)城区至乡镇(乡村)运营的公共汽车客运，线路的两端分别在市(县)城区、乡镇(乡村)，可形象理解为市(县)城区公共汽车下乡(村)。同时广西城际公交、镇村公交发展较少，不在研究范围之内。

1广西城乡公交发展和安全情况

2013年年底，广西共14个地市、62个县(含县级市、自治县，共75个)开行城乡公交，广西城乡公交线路共487条，占全区公交线路1 039条的46.9%。线路经营权以政府或行业管理部门行政审批线路445条(占91.4%)，公开招标方式42条(占8.6%)，大部分线路普遍采用个体承包经营方式、公车公营较少。广西城乡公交车辆共计3 419辆折合2 134.7标台，车辆以7 m(折合1标台)及以上共1 609辆，占47.1%。广西城乡公交驾驶员共4 330人，平均人车比为1.27∶1，驾驶员一人一车的情况比较普遍。其中桂林市城乡公交发展工作推进较快，桂林市及下辖县共开行城乡公交线路93条，投入车辆492辆，覆盖60个乡镇、467个建制村，乡镇、建制村通公交率分别为45.1%和28.2%，其中荔浦、平乐两县实现“乡乡通公交”。

2013年广西共发生公共汽车客运事故15起，死亡16人，受伤1人，其中城乡公交事故(公共汽车客运运行在城区以外路段)2起，死亡3人，受伤1人，未发生死亡3人以上事故，总体安全生产形势较好，但影响广西城乡公交发展的最核心问题依然是安全问题。

2广西城乡公交发展安全问题

城乡公交由于载客量大、在城区外道路运行速度快、运行环境复杂等原因，一旦发生事故，存在造成大规模群死群伤的潜在风险，企业通过承包经营等方式转移经营风险同时也造成安全管理措施难落实，各级交通运输部门安全监管压力很大，客观上影响到一些交通运输部门发展的积极性，严重阻碍城乡公交健康、有序发展。

2.1　开行范围问题

目前大部分市(县)政府对城乡公交运行范围、是否属于公共汽车客运范畴不明确，各地对城乡公交的许可、证件核发、运营服务、油价补贴、设置站位等难以认定和实施。

2.2　开行线路问题

新开通城乡公交线路的设定问题。线路的走向、长度、停靠站点、安全性、相关配套设施难以满足线路安全高效运营、乘客便捷出行。

2.3　管理措施落实问题

(1)企业的安全管理落实难。大部分城乡公交企业是承包经营模式，企业通过转包来转移经营风险，难以落实安全管理制度和措施，企业投入、车辆日常维护、驾驶员安全应急能力、信息监控等方面难以保障，企业不落实主体责任，发生安全风险责任大。

(2)行业安全监管落实难。城乡公交管理依据不足、手段缺乏、难以规范：①对城乡公交企业行业安全运营监管困难；②对城乡公交线路具体线路、车辆人员的监管困难，特别是对未发放道路运输证件的驾驶员、车辆。

(3)源头和过程管理落实难。城乡公交远离市(县)城区，线长、点多、载运乘客数量大、运行速度较快，在信息化手段不够先进的情况下，企业、行业均难以履行源头管理，发生事故的隐患大。

阻碍广西各市(县)城乡公交发展的问题本质是：企业通过承包转移经营风险，造成已开行的城乡公交安全措施难以落实，安全生产隐患大；交通运输部门安全监管责任压力过大，推进城乡公交发展积极性不高，造成具备条件的城乡公交线路不能开行。

3广西城乡公交安全发展定位

要发展城乡公交，就要解决影响发展的安全问题，制定缓解安全压力的策略。对城乡公交进行定位，明确不适合城乡公交发展的范围和条件，并将具备条件的城乡公交线路、片区根据具体情况分阶段发展，科学降低企业安全生产风险、减轻行业安全监管压力，确保具备条件的城乡公交发展不受阻碍。

3.1　广西城乡公交在城乡道路客运公共服务的定位

目前，广西城乡道路客运公共服务模式共5种，分别为道路客运、对道路客运进行改进的公交化运营等优化模式、城市公共汽车客运、城市公共汽车客运延伸下乡(村)、乡镇(乡村)公共汽车客运，各种服务模式有其发展条件和适用范围。按照交通运输部《关于积极推进城乡道路客运一体化发展的意见》(交运发〔2011〕490号)关于“地市级以上城市周边地区以城市公共交通线路延伸为主，县域内特别是乡镇以下地区以农村道路客运线网优化为主”等精神，结合广西各市(县)城镇化发展进程和实际情况，不具备条件或是一段时间内条件不成熟的不宜发展城乡公交，可选择其它发展模式；广西城乡公交发展定位于城市公共汽车客运延伸下乡(村)，即有一端在市(县)城区另一端在乡镇(村)，集中发展具备条件的城乡公交线路。

3.2　分阶段发展广西城乡公交

各市县发展城乡公交，应遵循分级分类、分阶段梯度推进、先易后难的基本思路，根据经济发展水平、市场需求、道路基础设施、原线路经营者退出情况分阶段开展，成熟一条开行一条，成熟一片开行一片。总体上线路一端由市逐步扩展到县、线路另一端由乡镇延伸至乡村；先发展道路基础设施条件好、再发展道路基础设施可逐步完善的城乡公交线路；先发展安全风险小、再发展采取措施安全风险逐步减小的城乡公交线路。广西城乡公交近期发展重点应以市城区公共汽车延伸至周边乡镇、基础设施好、安全风险小的线路为主。

4广西城乡公交安全发展对策

4.1　明确管理主体

发展好城乡公交，能积极推动市(县)城镇化发展，市(县)是城乡公交发展的最大受益者，各市(县)辖区内的城乡公交发展工作，其管理事权在各市(县)城市政府，具体管理职责由各市(县)城市政府负责。

4.2　明确运营范围

由于地域差异等原因，在国家、自治区未形成城乡公交法规标准体系前，城市人民政府应结合辖区经济环境、市场规范程度、人口和产业分布及行政资源配置等条件，确定辖区的城乡公交的发展区域、范围(同时明确不适宜发展区域、范围)，保障城乡公交发展。

4.3　确保开行线路符合条件

部门联动，解决新开通城乡公交线路的技术问题。在国家没有城乡公交的技术标准情况下，交通运输部门(含运管、公路机构)应会同公安交警、安监、乡镇政府等部门(单位)根据各部门的相关法规政策、标准，对企业在城市政府确定范围内申请新开通线路的走向、长度、转弯半径、车辆条件、限速、停靠站点、安全性、相关配套设施进行审查，对于不符合条件的提出整改、完善意见，整改和完善设施后符合条件的，进行试运营，并联合将线路技术条件和整改完善情况报送当地市(县)政府核定，确保满足线路安全高效运营、乘客便捷出行。

4.4　明确相关主体责任，落实安全管理措施

(1)明确和落实企业的安全生产主体责任。城乡公交的运营主体应为规模大、信誉好、管理经验丰富的龙头企业，确保城乡公交的经营模式为公车公营，不允许企业通过承包等经营方式转嫁安全风险，公车公营是企业落实安全生产措施、降低安全生产风险的最有效方法。

(2)明确和落实行业监管责任。交通运输部门对从事线路运营的城乡公交企业核发运营凭证，并与企业签署线路运营服务协议，强调线路经营模式必须为公车公营，明确安全管理和保障措施、退出机制以及双方权利和义务等内容，要对企业违反协议安全生产措施的行为进行处罚，不具备安全生产条件的企业应退出线路经营。

(3)明确和落实乡镇源头和辖区监管责任。乡镇要履行源头及辖区监管责任，提供和维护场地、设施，加大宣传，创造条件为城乡公交提供良好的安全运营环境。

5广西城乡公交安全发展保障措施

5.1　保障落实安全责任

广西要明确城乡公交发展的事权在市(县)政府，市(县)政府要积极履行职能推进城乡公交发展；市(县)政府要明确企业安全生产主体责任，明确城乡公交经营模式必须公车公营，并确保落实安全生产措施；市(县)政府要明确交通运输部、公安、安监、质检等相关部门和乡镇的安全监管职责和责任。

5.2　保障落实安全发展条件

在国家未出台城乡公交相关标准情况下，各市(县)应加快出台城乡公交发展的管理办法文件，划定城乡公交的发展范围；在城乡公交线路开通前，各市(县)交通运输部门要会同公安、安监、质检等相关部门对线路的安全性进行评估；国家和自治区应加快出台城乡公交发展的相关法规标准和评价体系，明确发展城乡公交的技术标准条件。

5.3　保障落实安全投入

城乡公交企业应按要求保障车辆、驾驶员、信息监控、应急演练等安全投入，进一步落实安全管理措施；市(县)政府应加大对城乡公交企业财税支持和政策支持，特别是政府指定开行的亏损线路；省级交通运输部门应在道路、客运站场、便民候车亭、配套设施等建设方面给予支持。

5.4　保障推广安全发展经验

加快试点，广西可加快在桂林市等基础较好的地方开展城乡公交试点工作，各市(县)也可在当地选取条件成熟线路进行试点；及时总结试点经验，通过召开现场会或是出台文件推广经验，总结适宜发展的条件及政策措施、分析不宜发展的线路条件及错误教训。

6结语

比起传统城乡道路客运组织方式，城乡公交是更为先进、高效、便捷的运输方式，是具备条件地区的必然趋势和发展方向。在国家法规标准滞后情况下，明确市(县)政府、乡镇政府、各相关部门的职责，去除交通运输部门不应承担的安全监管责任，才可能促进具备条件的城乡公交发展；确保企业公车公营、落实安全管理措施才可能降低安全生产风险。今后广西各市(县)更多城乡公交将投入运营，促进广西经济社会发展和群众便捷出行，随着城乡公交数量增多、车辆和设备等逐步老化，安全发展必将成为更受关注的问题。

参考文献

[1]章辉.城乡公交发展探讨[J].西部交通科技，2012(10)：69-73.

Research on Safety Development Countermeasures of Guangxi Urban and Rural Transit

ZHANG Hui

(Guangxi Department of Transportation，Nanning，Guangxi，530012)

Abstract：Based on the development background and research scope of Guangxi urban and rural transit，this article described the development and safety situation of Guangxi urban and rural transit，ana-lyzed the safety issue hindering the development of Guangxi urban and rural transit，elaborated the rea-sonable positioning and phased development of Guangxi urban and rural transit，and proposed the safety development countermeasure and protection measures of Guangxi urban and rural transit，so as to promote the development of Guangxi urban and rural transit.

Key Words：Guangxi urban and rural transit；Development；Safety problem；Countermeasures；Research

收稿日期：2015-02-06

文章编号：1673-4874(2015)02-0071-04

中图分类号：U492.8

文献标识码：A

DOI：10.13282/j.cnki.wccst.2015.02.018

基金项目

作者简介
章辉(1981—)，男，工学硕士，高级工程师，主要从事交通运输管理、交通运输规划研究工作。