新户籍制度改革与重庆的新型城镇化建设

张小平

新户籍制度改革与重庆的新型城镇化建设

张小平

介绍始于2010年的重庆统筹城乡户籍制度改革的政策设计及实施效果，调查分析农户不愿转户和转户农户又想转回的原因。联系《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，分析在新户籍制度改革过程中重庆的新型城镇化建设面临的挑战和机遇。

重庆；统筹城乡；户籍制度改革；新型城镇化

推进以人为核心的新型城镇化建设，必须把深化改革放在突出位置，尤其需要在户籍制度、土地制度等重要领域取得突破。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），标志着户籍制度改革进入统一、全面实施阶段。正确解读《意见》，准确领会中央精神，把握新户籍制度改革带来的机遇和挑战，对于重庆这样的特大城市稳步推进新型城镇化具有重要意义。

一、重庆的户籍制度改革状况

（一）政策设计

2010年，重庆全面启动统筹城乡户籍制度改革。根据《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔2010〕78号），总体目标是“到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1 000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系”；坚持“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展”的原则，实行“三个为主”、“三年过渡”、“三项保留”和“五项纳入”。“三个为主”，即户改对象以农民工为主、以开发区和工业园为主、以区县为主。“三年过渡”，即原农户的相关土地退出和开发利用权益保障设定3年过渡期，在此期间保留宅基地和承包地的使用权、经营权和收益权。“三项保留”，即保留农村林地使用权、计划生育政策、种粮直补和购置农机具直补。“五项纳入”，就是将就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障体系，转户后一步到位。为此，配套设计了有关土地、就业、社保、住房的政策，陆续出台了37个文件，形成了较为完善的户改政策体系。统筹城乡的户籍制度改革“分阶段推进”，2010—2011年为第一阶段，使300多万有条件的农民转为城镇居民；2012—2020年为第二阶段，进一步放宽城镇居民入户条件，每年转移90万人左右。“分群体实施”，率先在有条件的两类7种重点群体中实施。“分区域布局”，促进人口在主城区、区县和小城镇3级城镇体系的合理分布。

（二）改革成效评估

截至2011年12月31日，全市累计办理农村居民转为城镇居民3 218 899人，整户转移823 105户，全市户籍人口城镇化率上升至37.7%［1］。从2012年开始，重庆的户籍制度改革工作进入常态化。2014年，重庆警方累计为105.5万户409.1万农村居民办理了转户手续［2］。

重庆的统筹城乡户籍制度改革取得了一定的成效。户改第一阶段结束后，市政府及时进行了总结，认为“户改配套政策已基本完善，各项政策执行情况良好，转户居民合法权益得到政策和措施保障”［1］。我们课题组成员深入武隆县巷口镇、鸭江镇、平桥镇、桐梓镇、双河乡等地对农户进行了走访和问卷调查，并到巴南区、南川区、黔江区、酉阳县、彭水县的公安局了解了户籍制度改革的相关情况。

根据调查了解的情况，我们认为，重庆的户改是成功与欠缺并存。户改得到了广大农村居民和城市原著民的理解和支持，但是，人们对政策设计的评价普遍高于对政策执行的评价，设计的政策没有全部兑现，部分农村人口并不想将户口转入城里，而且部分已经农转非户口又想转成农业户口。巴南、南川、武隆、黔江、酉阳、彭水等区县在第一阶段统筹城乡户籍制度改革中，分别都有数万农业人口转了户，现在部分人又想转回去。

为什么会有部分农村人口不愿意将户口转入城里，已经农转非的又为什么想转回农业户口？通过调研，我们认为主要有以下5个方面的原因：

第一，城镇与乡村的生活差距逐渐缩小。重庆的都市功能拓展区、城市发展新区的城乡差距较小，渝东北和渝东南地区的城乡差距也在逐步缩小。这是由于一方面新农村建设、高山生态移民活动，使农村的交通等基础设施逐步改善，乡村旅游后发氛围逐渐浓厚，农民的生活逐步过得既体面又休闲；另一方面，中央对农村的优惠政策多，如种粮直补、特色产业扶持、实行农村合作医疗制度，农民的收入在逐步增加，生活水平逐步提高。农村部分地区尤其是城乡结合部，许多农民的生活条件一定程度上优于城镇。因此，城市户口对他们而言已经缺乏吸引力。

第二，城乡户籍的附着利益存在差别。城镇户籍附着的利益主要在于孩子入学、城镇低保、经济适用房等福利。但是，这些福利并非转户后就可以立即兑现。调研中发现，农民普遍担心转户进城后会丧失一些权益，比如中央的直补和农村的计划生育政策等。在渝东北山区和渝东南少数民族地区，第一胎如果是女孩，按规定可以生二胎；而对城镇居民来说，如果夫妻不是双独，生二胎需交高额的社会抚养费。因此，一些年轻农民虽然愿意进城务工和生活，但不愿将户口迁到城里。

第三，部分政策规定不够明确。如对于“过渡期”的规定，许多农民就心存疑虑。他们质疑宅基地和承包地的使用权、经营权和收益权是否真的能够保留3年，而3年之后又会怎样，这也使他们觉得困惑。因为政策只说了3年的“过渡期”，没有明确3年后如何处置。

第四，部分政策未落实到位。调研中发现，有的区县在落实“五项纳入”时存在打折现象；有的区县政策宣传不清楚，特别是对转户后的社保政策宣传不到位，比如部分农民不知道退地补偿款要优先买社保。有的地方动员农民转户，但转户后“五项纳入”却迟迟不能落实。因此，一些农民进城买了房子，住在城里，但不愿意把户口迁入城里。

第五，转移人口难以融入城市社会。转户进城农民特别是进入主城的农民，短期内难以享受到与城镇原著民完全等同的权益，无法完全融入城镇生活。转户进城的农民，有的年龄偏大，缺少技能，在城里主要从事低端产业，就业岗位不稳定，工资收入无保障，难以承受城市的高房价和高生活水平。农村是熟人社会，农民进城后其生活圈子还是在农村认识的那些人。如酉阳的转户农民到主城做钟点工、保姆等，认识的人还是在主城务工的酉阳老乡，或者是与自己从事同样工作的其他钟点工、保姆等。他们选择在城里挣钱，在农村养老，没有转户的强烈意愿。

二、新户籍制度改革带给重庆的机遇与挑战

比较分析重庆的户改政策与国务院的《意见》，可以发现，中央采纳了重庆户改方案中的部分内容，肯定和认可了重庆的部分政策设计。贯彻落实《意见》精神，重庆应积极探索，大胆实践，结合市情制定实施细则，完善户改政策，使户籍制度改革惠及百姓，助推新型城镇化发展。

（一）面临的挑战

据统计，2012年重庆常住人口2 945万人，城镇人口1 678万人。根据国务院批准的《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》（2011年修订版），2020年全市常住人口将达3 250万人，城镇人口2 280万人，城镇化水平达到70%左右。2013年9月重庆市委四届三次全会通过的《关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见》指出，要继续深化户籍制度改革，完善人口配套政策，引导人口有序转移，促进人口分布与产业布局、资源环境相协调。都市功能核心区和都市功能拓展区，常住人口不超过1 200万人。城市发展新区实施积极的人口迁入政策，常住人口达到1 200万人左右。渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区实施积极的人口迁出政策，引导超载人口向所在地县城、万州、黔江、都市功能拓展区和城市发展新区梯度转移，常住人口减少到900万人左右。应该说，这种规划符合国务院《意见》对特大城市的户口迁移政策定位，即“严格控制特大城市人口规模”。只要制度改革的方向是为了将符合条件的本地非城镇户籍常住人口转化为本地城镇户籍人口，那么重庆的城市人口就一定会增长，而必须做好的是控制增长的速度。如何控制城市人口增长的速度，这就是重庆面临的挑战。为此，应当认真梳理现行户籍制度改革涉及的户口迁移政策、户口登记制度、居住证制度和人口信息管理制度，明确有待对接和完善的相关事项，建立积分落户制度和居住证制度。

另一方面，必须针对户籍改革实践中存在的问题，调整有关政策，并加大执行力度。首先，要充分保障转户进城农民的切身利益，提高转户农民的积极性。进一步明确转户农民在农村的承包地、宅基地和承包林权益。进一步完善公共服务，切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益。其次，要消除农民转户进城的政策壁垒，构建城乡平等的计划生育政策，统一城乡合作医疗、城镇居民医保、城乡养老保险，使户籍只承载反映居民个人身份、家庭关系、住址等情况，为政府的公共服务提供人口数据的功能。其三，在就业、教育、医疗、住房、社会保障等领域实现居住证制度。有些进城人口不愿转户，主要原因在于配套改革力度不够，农民看不到进城落户的好处，他们存在后顾之忧。因此，改革要强调统筹配套，提供基本保障和基本公共服务，特别是在就业和衣食住行、医疗、教育等方面，要为群众提供更多的便利。要通过技能培训等手段，让他们逐渐从农业人口转变为有一技之长的城镇人口，使其“进得来”，而且“留得住”。

（二）面临的机遇

新户籍制度改革，关注的核心在于“半城市化”农民工的市民化，即市民工作生活消费模式、社会福利和公共服务均等化。这将有利于进一步盘活劳动、资本、技术、土地四大要素，促进要素的自由流动，加快城市化进程和部分人口流入地的城市人口扩张。同时，将给城市产业发展带来机会。（1）居民不断增加，总体需求量日益增长，这将促进服务业的发展特别是城市消费型服务业的发展，劳动力短缺问题也将在一定程度上会得到缓解。（2）房地产市场需求将日益扩大。都市功能核心区、都市功能拓展区特别是城市发展新区住宅需求还会增加，而渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区的房地产市场需求的增长将呈下降趋势。（3）基础设施和公共服务需求增加，特别是道路、地铁、学校、医院方面的投资机会增加，也会给重庆下一阶段经济增长带来动力和提供强有力的支撑。

［1］重庆统筹城乡户籍制度改革取得阶段性成果［N］.重庆日报，2012-02-14.

［2］2014年重庆稳步推进户籍制度改革［EB/OL］.（2015-01-14）. http：//www.cqagri.gov.cn/Details.aspx？ci=472&psi=6&topicId= 581786.

（编辑：米盛）

D631.42

A

1673-1999（2015）09-0013-03

张小平（1970-），男，中共武隆县委党校（重庆武隆408500）副校长，高级讲师，研究方向为政治学、管理学。

2015-07-16

2014年中共重庆市委党校校级重点课题“新户籍制度改革给重庆推进新型城镇化带来的机遇与挑战”（CQDX2014BZD-015）。