上海应对“9·13”暴雨和“菲特”台风工作的反思

章文晟

（兰州大学，甘肃兰州730107）

上海应对“9·13”暴雨和“菲特”台风工作的反思

章文晟

（兰州大学，甘肃兰州730107）

2013年9月13日下午和10月7日～8日因“菲特”台风引发的大暴雨在给上海城市安全运行带来严峻考验的同时，也考验着防汛部门组织各方迅速应对、及时处置的能力。针对应对过程中暴露出的问题，客观分析原因，提出对策建议。

9·13暴雨；“菲特”台风；防汛应对；上海市

0　引言

上海位于长江和太湖流域下游，东濒东海，南临杭州湾，北依长江口，西接江苏、浙江两省。特定的地理环境和气象条件，使上海在尽享渔耕舟楫之利的同时，也备受水患、台风灾害的侵扰。特别是20世纪90年代以来，因全球气候变暖、海平面上升，以及热岛效应、地面沉降等多种因素的交互影响，使风灾、水患呈现出更加复杂、多变、突发的态势。2013年的“9·13”暴雨和“菲特”台风在给上海的城市安全运行带来严峻考验的同时，也考验着防汛部门组织各方迅速应对、及时处置的能力，由此引发的问题值得高度关注。

1　基本情况

1.1“9·13”暴雨情况

2013年9月13日下午，上海中心城区突降暴雨，强度为上海近20年来最大的一次。至当晚20时，全市有21个测站雨量达到100mm大暴雨标准，74个测站达到50mm暴雨标准，雨量最大的浦东后滩达154.1mm。浦东、黄浦、长宁、杨浦、普陀等区有10个测站的小时降雨强度超过101mm百年一遇暴雨标准；其中浦东世纪公园最大1 h雨量达127.3mm，超过2012年“海葵”台风时的61.8mm和2008年“8·25”暴雨时的117.5mm。

1.2“菲特”台风情况

2013年10月7日至8日，2013年第23号强台风“菲特”影响上海。由于正值天文大潮汛，上海出现了台风、暴雨、天文大潮和上游洪水“四碰头”的严峻局面。从10月7日0时至8日12时，全市普降大暴雨到特大暴雨，在防汛信息系统已有的439个雨量测站中共有274个站累计雨量超200mm，24个站累计雨量超300mm，最大为松江工业区达372.8mm。“菲特”台风引起的累计降雨，要大于2005年“麦莎”台风、2012年“海葵”台风引起的降雨，48 h累计雨量为上海1999年梅雨以来最大的一次，24 h雨量是上海52年来最大的一次。

由于正值天文大潮，黄浦江沿线潮位全面超警，出现了内河水位抬升迅猛，普遍抬升1m以上，松江米市渡10月8日午潮实测潮位达4.61m，超警戒线1.11m，创出新纪录；松江、青浦、金山等11个站点的内河水位也同时创出历史新高，且居高不下。

1.3两场暴雨的特点

“9·13”暴雨具有集中雨量大、雨势强、来势汹、局地性强的特点。

“菲特”台风带来的暴雨具有累计雨量大、持续时间长、降雨范围广的特点。

2　暴露出的主要问题和原因分析

2.1主要问题

一是城镇积水严重。两次大暴雨过程中，都出现了较为严重的积水现象，特别是“菲特”台风时，中心城区有97条段道路积水，市郊道路（含乡村道路）积水1 080条段，下立交积水109处，居民小区积水900余处，居民和商铺进水10万余户，地下车库进水129处，主要集中在普陀、嘉定、松江、金山、青浦等区。

二是高空坠物和树木倒伏频发。两次大暴雨过程中，虽未发生因高空坠物和树木倒伏引起的人身伤亡事故，但是仍有4 000多株树木倒伏，近100处广告牌、店招店牌和交通信息指示牌损坏。其中崇明倒伏树木2 800余株，嘉定900余株，闵行、奉贤300余株；嘉定损坏广告牌等40余处。

三是部分水利设施水毁严重。“菲特”台风期间，河道堤防损坏337处22.5 km，堤防决口9处1.12 km，损坏水闸泵站30座。金山掘石港、斜塘、六里塘、惠高泾、秀州塘、胥浦塘等18条浦南西片泄洪通道基本全线漫堤；松江叶榭千步泾15m防汛墙垮塌，车墩北泖华沙堆场支河口和浦南片新浜地区多处河水漫溢；青浦油墩港、拓泽塘、西大盈港、淀浦河等发生漫溢；闵行、奉贤黄浦江防汛墙发生局部漫溢险情。

四是应急处置能力不足。“9·13”大暴雨过程中，浦东世纪大道、浦电路等区域积水严重，造成交通严重拥堵，一度瘫痪。轨道交通6号线部分路段因触网失电，造成运行故障，2号线因外部雨水倒灌，局部区间停运。

“菲特”台风期间，金山、青浦、松江、嘉定等郊区多处地下车库、下立交积水，抢排进展较慢。

五是气象预警略迟。“9·13”暴雨暴露出预警预报略迟，降雨集中时段出现在15：30～17：00，暴雨橙色预警发布时间是16时18分，16时44分更新为红色预警。

“菲特”台风防御过程中暴露出暴雨量级与实际不符，预测50～80mm，大部地区降雨200mm以上，局部地区达到300mm以上。暴雨红色预警内部会商不够，预警提示发布不规范，市气象局发布关于停课、停业等社会提示。

2.2主要原因分析

一是城镇排水和区域除涝能力不足。上海目前排水系统的排水能力一般为每小时36mm，中央商务区和机场等重要地区为50～56mm且尚有30%的排水系统尚未建成，青松大控制片面积758 km2，规划泵排能力305m3/s，现仅有2座泵闸，排涝能力仅为55m3/s。

二是防汛设施未按规范建设。比如积水深度超4m的普陀区祁连山路下立交，除了雨量大、超出泵排能力外，还与其处于真江东、定边、真光三个排水系统末梢，周边张华浜、俞淀浦水位长时间居高不下，及立交上方铁路客水量过大有直接关系。嘉定城市岸泊小区多个地下车库进水，主要原因是小区景观河道在未设置防汛墙的情况下直接与外河连通，车库入口未设置驼峰且标高低于小区和市政道路，未按规定配置挡板等防汛设施且值守抢险等责任不落实。

三是抗风能力不强。受地形条件和树种限制，上海树木的根基普遍较浅，部分未经审批的广告设施或店招店牌存在结构不合理、施工不规范等问题，抗风能力明显不足。

四是黄浦江及内河水位持续超警且居高不下。“菲特”影响期间，恰逢天文大潮期，黄浦江米市渡潮位创下4.61m的历史最高潮位；上游杭嘉湖及淀泖地区河道来水迅猛增加，致使金山、青浦、松江等地内河水位低潮抬升、高潮超高、持续超警，并超过当地堤防设防能力，造成漫溢、溃决等险情。

五是各部门、各单位应急联动不到位。“9·13”暴雨正逢周末晚高峰，地面公交拥堵、轨道交通故障，造成大量乘客滞留；量放水人员难以进岗到位，移动泵车等应急处置车辆没有快速通道，无法快速赶赴积水现场处置；区县未按照上海市防汛抢险物资储备定额配齐、配足物资器材，应急抢排时主要依靠市防汛办跨区域调度，延缓了退水时间。

六是预报预测能力有限。临近预报为世界难题，预报的提前率和准确率有很大提高空间；区域性的预警预报覆盖面不广、知晓率偏低，未规范区域性预报发布和预警提示制度，内部会商机制执行也不规范。

3　反思与建议

3.1几点反思

反思一：必须进一步加快防汛排水设施建设。上海市规划雨水排水系统366个，排水能力4 246m3/s，服务面积865 km2。目前已建成261个，排水能力3 068m3/s，服务面积595 km2，分别占规划数的71%、72%和70%。未建成的雨水排水系统主要集中在中环线以外；另外中心城区还有周家嘴等4个低标排水系统。必须采取有力措施，突破拆迁难、建设成本高两大瓶颈，加速推进排水设施建设。特别是部分城郊结合部和郊区新城建设中，要注重先地下后地上，不能忽视地下排水网管的建设，不能为今后的发展埋下隐患。近年来，市区两级政府一直不遗余力地对易积水点实施改造，并持续开展了排水管道养护大会战，充分挖掘现有排水设施的效益，对缓解部分地区的防汛压力效果明显。这一做法必须长期坚持。

反思二：必须进一步加强河道规划建设和管理。河道不仅具有景观、生态、资源等方面的作用，更重要的是具有调节暴雨洪水功能。上海的地势低洼，地处太湖流域下游，降雨量大，防汛任务较重，过去在城市化、工业化发展进程中，河道填堵情况比较严重。近10年来，上海填堵河道的现象得到有效控制，河道水面积率不断上升。今后必须进一步采取措施，加强河道管理和保护，坚决杜绝擅自填堵河道现象。

启示三：必须进一步加强防汛应急联动机制建设。防汛工作是系统工程，必须坚持协同防汛、科学防汛，要严格执行以行政首长负责制为核心的各级各类防汛工作责任制，各司其职、各负其责，相互支持，信息共享，协同联动，提高应急处置能力。同时，加强对社会的宣传引导，增强市民防范意识。

3.2几点建议

针对应对工作中暴露出的问题，上海市委、市政府高度重视，韩正书记、杨雄市长多次听取汇报，作出重要指示。蒋卓庆副市长多次主持召开专题会议，分析查找原因，部署落实完善措施。市防汛办及时分解落实任务，明确责任和时间节点。对于有条件的，即知即改；对暂不具备条件的，结合“十二五”规划调整实施。

建议一：加快水毁工程修复和防汛基础设施建设。针对受灾较为严重的金山、青浦、松江、奉贤、嘉定等5区上报的水毁工程项目，建议可参照国家特大防汛抗旱补助费管理办法，结合冬春水利建设，由市财政落实专项补助资金用于堤防局部溃缺、受损排涝设施设备等应急修复建设，保障灾后恢复生产需要。同时，建议持续推进防汛基础设施建设，按照建成一批、开工一批、储备一批的要求，不断巩固和提高千里海塘、千里江堤、城镇排水、区域除涝等“四道防线”整体防御能力。

建议二：不断细化防汛工作措施。针对应对工作中暴露出的问题，建议市防汛办会同有关部门和单位抓紧完善相关工作机制、制度。比如，针对道路积水抢排有交叉的现象，水务和绿化市容部门要编制《暴雨积水路中量放水操作手册》和《雨中路边进水口清理操作手册》，对全市32万只路中窨井和39万个路边进水口，分片划块，定人定岗，根据不同等级的预警信号，排水和环卫职工采取到岗待命、突击作业、信息反馈等响应行动，确保“积水少、退水快”。其他如气象、房管、民防、交港、申通、电力等部门也要根据各自职责，进一步细化了预案，加强了部门间的联动协调，形成了抗灾合力。

建议三：做好日常防汛督查指导。针对防汛工作的薄弱环节，按照《上海市防汛安全检查办法》，建议市防汛办汛前制定检查、督查方案，组织各区县防汛办和市防指主要成员单位开展各种形式的督导检查，重点检查在建工程、地下空间、道路下立交、堤防薄弱段、易积水路段、设施菜地、小区排水管道、轨交车站、重要泵闸、高空构筑物等十大重点部位，确保各项整改措施落实到位，为安全度汛打下扎实基础。同时，建议进一步完善防汛隐患及时发现、定期排查、实时监测、有效整改的动态监管机制，努力推进防汛安全检查制度化、规范化。

建议四：加快防汛条例的修订工作。针对《上海市防汛条例》实施过程中暴露出的“基层防汛机构能力建设、应急处置机制、地下空间防汛安全监管、防汛物资储备体系”等方面的局限和缺陷，建议市防汛指挥部、市水务局会同市政府法制办继续深化专题调研，及早完成《上海市防汛条例修正案（初稿）》和《关于＜上海市防汛条例＞修正草案的说明（初稿）》，力争2014年报请市人大审议通过。

建议五：完善修订防汛防台专项预案。认真总结2013年防汛工作的经验教训，组织修编2014年防汛防台专项应急预案，重点完善预警发布、内部会商、工作分工、险段防守、队伍调度、人员转移、物资调运等各环节的职责和任务，进一步细化青浦、金山、松江等低洼地区和居民小区、下立交、地下车库等易积水区域的专项防汛应急抢排方案，做到“一处一预案、一事一预案”。比如，针对下立交暴雨时易发生淹车伤人事故的现象，建议路政、公安、排水部门进一步细化工作预案，建立“一处一预案”，完善已由的“三合一”下立交积水应急处置机制，明确市路政局为全市下立交设施的行业主管部门，逐一对接，责任到人，并通过设置警示标志、积水标尺、积水“20cm限行，25cm封交”等管理措施，最大限度保障市民的人身安全。

建议六：继续加强防汛培训和宣传工作。针对防汛干部调动大、新手多、业务知识欠缺的实际，建议市防汛办联合市应急办、市公务员局分期对各区县、街道（乡镇）和市防汛指挥部成员单位防汛干部，开展防汛防台检查督查、预案编制、应急指挥、人员转移、灾情统计等为重点的业务知识技能专题培训，全面提高各级防汛干部业务能力。同时，建议市防汛办加大宣传力度，编制以防暴雨、防台风为主要内容的防汛安全公益宣传片，继续做强做实“上海防汛”政务微博，普及防汛知识，提升市民防灾减灾意识和避险自救能力，营造良好的社会舆论氛围。读，研究方向：资源环境与城乡规划管理专业。

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1009-7716（2015）01-0127-03

2014-04-08

章文晟（1993-），男，上海人，本科就读，研究方向：资源环境与城乡规划管理专业。