草业经济在国民经济中的地位、现状及其发展建议

高 雅，林慧龙

（草地农业生态系统国家重点实验室，兰州大学草地农业科技学院，甘肃兰州730020）

草业经济在国民经济中的地位、现状及其发展建议

高 雅，林慧龙*

（草地农业生态系统国家重点实验室，兰州大学草地农业科技学院，甘肃兰州730020）

草地资源是我国最重要的国土资源之一，充分合理的利用这种资源禀赋，直接关系着我国经济的发展与生态环境的可持续。草业经济的发展在国民经济中，具有维护生态安全，推动农业产业结构调整和增加农民收入的重要意义。本文在对我国草业经济发展现状进行简述的基础上，将草产业的运行按照产业链的产前、产中、产后环节进行划分，在每一环节中分别将国内外草业经济发展进行对比，结果表明，在产品生产环节、企业组织与产品加工环节和市场及配套环节中，我国草产业发展都还具有很大的提升空间。为了充分发挥我国草地资源的发展潜力，在坚持经济发展与环境相协调这一指导原则的基础上，需要尽快进行草业生产方式和经营形式的变革，由政府与企业相互配合，完善草产品市场的运作机制，尽快设立草业行业在国民经济中的行业代码，并学习发达国家的先进经验，完善草原立法，将草原立法的出发点由确定所有权转移到指导和规范草产业的运行上来。

草业经济；机制完善；制度变革

草地资源是我国国土资源中重要的组成部分，我国拥有草地资源3．92×108hm2，占国土面积的40%，占世界草地总面积13%，是仅次于澳大利亚的世界第二草原大国。在草地资源中，除林地以外的农业用地占75%，此外，牧区草原3×108hm2，农区草山草坡8．7×107hm2，滩涂草地1．33×107hm2。从地区来看，其主要分布在东北、西北和青藏高原等地区，且绝大部分为产量不稳定的草地。我国是世界草地类型和天然牧草品种最丰富的国家，包括18个大类、38个亚类和1000多个型。草地资源还是巨大的动物植物宝库，不仅保存了丰富的生物多样性资源还蕴藏着包括风能、太阳能、天然气能在内的能量资源和矿藏资源。草地资源不仅具有丰富的物质内涵，还秉承着一种文化的继承——游牧文化。游牧文化是人类文明发生的远点，草地资源是游牧文化形成和发展的载体，是现代文明发展不可忽视的重要来源。因而，无论为获取经济效益还是生态效益，富饶而独特的草地资源都为我国长期可持续发展提供了重要的资源禀赋，具有广阔的开发和发展潜力。

《中国草业可持续发展战略》［1］将草业（草地农业）定义为以草地资源为基础，从事资源保护、植物生产和动物生产及其产品加工经营，获取生态、经济和社会效益的基础性产业。从以上定义可以看出，草业本身被定义为国民经济的基础性产业，其不仅涉及草产品的单一生产过程，而且包含资源保护以及广大植物性和动物性产品的生产，加工与经营，具有非常广泛的内涵。最重要的是，草业的发展不仅可以带来经济效益，与其他产业存在明显优势的是，草业还具有丰富的生态效益，发展草业具有实现经济效益和环境效益双赢的可能。

草业的发展为进一步构建和完善草业经济格局提供了先决条件。简单地说，草业经济是草业中经济关系和经济活动的总称。主要由草业的生产、交换、分配和消费组成。与一般经济类型相类似，生产方式对草业经济组织形式起最终决定作用，不同的生产方式下的草业经济在生产、流通、分配和消费的环节中都表现出不同的组织状况，此外，草业经济结构还受到一般社会资源和资源条件的制约。草业经济的繁荣和发展与一般农业经济、林业经济相类似，需要市场、政府、企业与农户的协作配合，最终走向产业化集约化的发展道路。

草业与草业经济是不同的两个概念，彼此既相互区别又相互联系：草业更加关注产品生产经营环节，处于草业经济发展产业链的上游环节；草业经济的概念较之草业更加丰富，是产业链后向延伸的结果，增加了在国民经济中的分配环节和消费环节，不仅包含产品的生产经营，还包含分配制度和消费结构的内容。草业经济结构的逐步构建是初级草产业不断发展的必然结果，当生产力不断提高，产业内部无法完全消耗的时候，多余的生产力必然开始向其他产业分流，经过再分配过程，最终走向消费终端。这一过程既是草产业结构调整的过程也是实现经济效益大幅度提升的过程。

草业经济的内涵是非常丰富的，《中国草地可持续发展战略》全面系统的将草业经济的功能划分为五大类和十六小类，包含了现代农业、畜牧业、区域经济发展、旅游业和工业在内的各方面功能［1］，这一阐释，充分反映出草业经济丰富的内涵和广阔的发展空间（图1）。概而论之，草业经济形态表现为以市场需求为导向，集饲草生产，饲喂家畜，草业相关产品深加工业、草原畜牧业，草原景观建设及作为产业扩展的草坪业发展于一身的完整的产业链系统。高新技术的引入和市场化进程的加速，都正在使传统以获取饲草为主要目标的草业经济发生质的变化，其内涵得到极大地丰富，产业链的延伸和扩展，使草业经济突破传统束缚，逐步走上集约化市场化的发展道路。

1 发展草业经济的重要意义

在一些国家，草业经济已经成为国民经济中的支柱产业，不论生态效益还是经济效益都非常可观。草业经济可以依靠产业链的延伸，利用新技术和先进的经营管理理念，从根本上提高传统草产业的经济附加值，提升其市场竞争能力。随着畜牧业结构和农业结构的不断调整，生产力水平的不断提高，草业经济已经成为我国的新兴产业，具有广阔的发展前景。我国发展草业经济发展具有三点重要意义：1）维护生态安全，建设环境友好型社会；2）发展现代农业，推动农业结构调整；3）加快草原地区发展，增加农民收入。

1．1 草业经济发展有利维护生态安全，建设环境友好型社会

丰富的生态效益是草业经济最突出的特色，草业经济的生态效益来源于草地生态系统本身释放的生态系统功能服务价值。随着关于生态系统功能服务价值的研究成为学术研究的焦点，针对这一问题的研究成果也非常丰富。关于草地生态系统功能服务价值研究的主旨是利用先进的计算方法将草地生态系统的生态价值进行量化，从而揭示生态系统在人类社会发展进程中所作出的贡献。

生态系统服务功能的“Ecosystem Service”一词于1970年Study of Critical Environmental Problems（SCEP）在《Man’s Impact on the Global Environment》中首次使用［2］。目前，引用次数比较多的关于生态系统服务的定义是由Costanza［3］所提出的：生态系统服务就是由自然生态系统的生境、物种、生物学状态、性质和生态过程所产生的物质和维持良好的生活环境对人类提供的直接福利。此后，针对生态系统功能服务价值的研究受到国内外学者的重视。国外影响比较大的研究有1997年Costanza［3］对全球主要类型的生态系统服务的价值进行的评估，此研究方法及成果至今仍被广泛引用；规模最大的是联合国千年生态系统评估工作组开展的全球尺度和33个区域尺度的“生态系统与人类福利研究”［4］。这一研究涉及了生态系统服务价值研究的各个方面，主要回答了生态系统服务变化的速度和范围；生态系统变化对生态系统服务及人类福祉的影响；生态系统在今后50年可能的变化状况及生态系统改善对人类福祉的贡献及应采取的政策几个核心问题。同时提出了生态系统服务功能与人类福祉关系的研究框架，并首次在全球尺度上系统全面的揭示了各类生态系统的现状和变化趋势、未来变化情景和应采取的对策。

国内的研究相对国外研究要晚一些，所采用的方法也不尽相同，然而不论采用何种评估方法，所得的结果都表明，我国草地生态系统具有巨大的生态价值，其数值远远超过了作为产品的牧草的经济价值：刘起［5］在对中国草地资源生态经济价值进行评估时，得到每年我国草地生态系统的功能服务价值总量为4×1011元／年；谢高地等［6］得出的结果为1．49×1011美元／年；赵同谦等［7］对我国草地生态系统间接价值进行评估后认为，其价值为8× 1011元／年；王瑞杰和覃志豪［8］，姜立鹏等［9］用遥感技术对我国草地生态系统价值进行评估后得到的数值分别为3．11×106美元／年和1．7×1012元／年，虽然由于各种原因导致研究者的计算结果存在差异，但不可否认，我国草地资源的生态价值是巨大的。

草地生态系统所具有的生态价值是巨大而丰富的，虽然不同的分类方法所得到的分类体系有所区别，但从整体上看，包含：草原植物可以净化空气吸收噪音；减少水土流失和土地荒漠化；保持生物多样性功能；改良土壤提高地力；涵养水源，调节小气候；固碳释氧；生产草产品。

2013年我国首次研究生态系统生产总值核算指标——GEP（生态系统总产值），这一概念的提出填补了国内外自然生态资产核算指标的空白，将有效提升公众对草业资源生态价值的认识，对政策制定和社会经济资源的优化配置提供指导和参考。

1．2 草业经济有利于发展现代农业，推动农业结构调整

一直以来，种植业结构调整是一项重要的国家农业政策。1992年国务院做出发展高产、优质、高效农业的决定，在确保粮食稳步增长、积极发展多种经营的前提下，将传统的“粮食—经济作物”二元结构，逐步转向“粮食—经济作物—饲料作物”三元结构，不断提高农作物的综合利用率和转化率，适当调整现有粮食统计口径，促进种植业结构调整和饲料作物发展。1993年国务院第220次总理办公会议审议通过《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》，提出调整种植业生产结构，粮食和饲料的稳定增长，是食物结构改革和发展的重要基础，必须始终抓紧，保障其稳步发展。从大农业结构调整上说，发展草业能够有效实现由“粮—经”二元结构转变为“粮—经—饲”三元结构，是传统农业向现代农业转变的重要标志。草业还是畜牧业持续发展的基础，草产业的发展能够改变畜牧业高消耗、低产出，抵御自然风险能力差的缺陷，走高效、低耗的集约化畜牧业发展道路，从而进一步提高畜牧业在农业总产值中的比重，调整广义的农业结构［10］。面对越来越激烈的市场竞争，农产品要想摆脱自身的弱势地位，增强市场竞争力和抵御自然和社会风险的能力，农业结构调整是必由之路。

一般来说，草业经济对农业结构调整的影响可以从三方面理解。

1）种植业结构的调整。20世纪50年代，国家提出“以粮为纲”的政策，将谷物生产确立为国策，大力鼓励开垦土地，甚至是在牧区和林区也要求粮食生产自给，这种“一刀切”的做法，把单一的谷物生产推行到极致，国土资源遭受严重破坏，其经济效益和生态效益方面的弊端不断显露，农牧民的生产和生活水平长期不能提高，不能满足发展的需要。随着人口增长，土地单量大幅度提升已举步维艰，以草地农业取代传统耕作农业以满足市场需求，解决粮食安全问题受到越来越多的重视。草地农业是在发达国家已经实行并取得成功的农业发展模式，通过利用草田轮作等耕作新型制度和新型生物加工技术的引入，草地农业实现了以最小的草地资源占有贡献出最大产品产出的生产目标，具有非常高的生产效率。在农牧交错带和土地资源稀缺的地区，实行草地农业，将最大限度地提高土地利用效率，显著提升生产力水平。

相关研究表明，我国原有的1．07×108hm2耕地，若实行草地农业系统，则可再节约（或创造）相当6．4×107hm2的耕地资源，从而共有相当于1．71×108hm2耕地的生产能力，这不仅可以满足国内口粮与饲料用粮需求，还能够有余粮投入世界粮食贸易中，在调剂国内市场食物品种的同时，参与国际市场的竞争。此外，我国草地资源还有巨大的待开发潜力，以南方草原为例，如果南方草地开发达到新西兰生产水平的1／2加上与农区的耦合效益，就可增加相当于7×106hm2的耕地，可获600万个畜产品单位，以此解决我国目前存在的粮食缺口问题将绰绰有余［11］。

2）养殖业结构的调整。草业经济对养殖业结构调整主要体现在对家畜养殖结构的调整。在世界重要国家中，我国养殖耗粮型家畜的数量一直居世界顶峰，与美国比较，我国是贫粮国，猪肉产量却占世界近50%，耗粮型家畜的数量过多，是造成我国粮食供给出现缺口的重要原因［11］。相关研究表明，如果改变畜牧业结构，以草食型家畜取代耗粮型家畜，压缩养猪数量的1／3，就可节约6．7×107t粮食，相当于1．5×107hm2农田当量，我国粮食安全问题将大为缓解［12］。

此外，养殖结构尤其是家畜养殖结构的调整不仅可以有效改变我国粮食出现缺口的困境，还可以有效改变目前家畜养殖中存在的品种混存，肉牛、奶牛等经济型、优质高产型品种比重小而役畜比重大的局面，调整优化畜群结构，适应市场竞争的需要，提升整体养殖业的产品质量，增加养殖业的整体市场竞争优势。

3）畜牧业生产方式的调整。长期以来，整个农业体系的发展都因为产业链过短而造成产业的发展不完全，系统脆弱，难以抗击市场风险。发展草业，最大的产业功能是为大农业系统产业链增加新环节，从而使大农业系统产业链由短链变成长链。草业经济对畜牧业生产方式调整主要表现在整个产业链向前和向后的延伸过程中，使各亚系统之间的联系更加紧密，更加协调；更利于物质的重复、经济的利用和深度加工，更利于发展多重经营［13］。

草业经济的出现，是对传统畜牧业经济的一种链式扩展，畜牧业经济是草业经济产业链上的一个环节。在草业经济的带动下，可以有效增强草产业与传统畜牧业经济的前向联系，向前延伸畜牧业经济产业链。发展草食性畜牧业必须有草业的支持，国际上畜牧业中60%～100%的产值是由牧草转化来的，即使英美这样的粮食出口大国，该转化比值也达到73%。现阶段，我国对优质牧草的要求是：每年7000万t工业饲料需要优质牧草粉的添加；全国1．3亿头牛，特别是640万头奶牛需要优质牧草的支撑；1998年，我国从美国净进口农产品12亿美元，其中63．7%是饲料及其相关产品［14］。牧草业对于畜牧业的发展至关重要，然而长期以来，在对畜牧业发展进行扶持的过程中并没有给予牧草业足够的重视，导致高品质商品型牧草产量低，创造的价值极为有限。统计资料表明：美国2011年，苜蓿干草产值达1．064×1010亿美元，其他牧草干草总产值为71．1亿元；中国2011年，苜蓿产量均为2．4×107万t，但商品草仅为1．07×106万t，产值仅为21亿元人民币。现有牧草产业化水平较差，机械化程度低，为了满足高速发展的畜牧业需要，适应引进国外产品所带来的竞争压力，国内牧草业必须尽快强大和繁荣。草业经济的发展恰好为牧草业这个作为畜牧业经济发展最重要立足点的产业一个新的发展契机，并在壮大牧草产业的同时，为畜牧业发展提供更加有力的支持。

另一方面，草业经济对畜牧业生产方式的调整还表现在对其产业链后向联系的延伸。农业产业化经营兴起于20世纪90年代，通常被称为“产供销一体化，种养加一条龙”。草业产业化的兴起和农业基本一致。草业经济的发展，丰富了传统畜牧经济产业链的产出品种，在传统草畜环节中增加了草产品加工这一环节，这个环节与上游的草种业、饲草种植业与下游的草食家畜养殖业形成新的产业链，增加了传统养殖业的经济效益，保证了草产品的供应和营养成分，从而大大提高草食家畜的生产性能，提高畜牧业效益［15］。

1．3 有利于加快草原地区发展，增加农民收入

与传统种植业经济相比，草业经济在加快地区发展和增加农民收入方面有着先天的优势。首先，我国的草地资源大多分布在西部地区，占据全国草地面积的80%以上，全国2610万贫困人口有50%分布在西部地区，国家级贫困县592个，大部分分布在西部，2003年，西部地区农民人均纯收入仅为全国农民平均收入的71．55%。在这部分草业资源丰富而社会经济发展水平相对落后的地区，立足于草业经济的长远与可持续发展，将是当地谋求发展的立足点和依靠。此外，天然草原区还是我国少数民族的主要分布地区，草原经济的发展，还将进一步带动边疆社会经济的发展，维护边疆稳定和民族的团结。

草业经济的发展符合工业化发展的要求。随着经济的发展，工业产量和产值都在不断增加，也就是说，单纯依靠工业内部需求增长来缓解供求矛盾的压力越来越大，因此需要依靠农业市场消费需求的支持，适时调整农业产业结构，增加农民收入将有效扩大内需，促进国内市场的供求平衡。

草业经济可以有效增加就业机会。草业经济是对传统农业经济产业链的延伸，是典型的劳动密集型产业，产业链每增加一个环节都会相对增加可观数量的就业机会，据分析，即使我国的草业水平只达到美国70年代中期的水平就可以增加3200万个就业机会，可以使国民生产总值增加5%［16］。目前，从事草业经济的劳动力大约为5000万，其中绝大部分为农牧民，发展草业经济可以有效提高农村劳动生产率，是农村市场经济的重要组成部分。

草业经济最主要的经济效益来源于草业产业化过程，草业企业的蓬勃发展使传统牧草业开始逐渐走向集约化标准化和市场化发展。草业产业化运用政府、农户、企业的彼此组合与协作模式，形成了多重产业化结构以应对市场竞争压力。产业化带来规模效益，以龙头企业为基点，形成产业基地，在一片区域内产生辐射效应，带动整个片区的发展。此外，产业化还有利于新技术的引入，从而提升草产品质量和等级，以应对日渐提升的市场要求。

2 我国草业经济及配套法律发展现状

在分析草业经济发展现状时应看到，一方面由于农业产业结构的不断调整，市场需求增加以及国外新的运作模式的引入，草业经济已经取得了相当丰富的成果和经验，另一方面，由于大农业本身所具有的先天劣势，尤其是一些传统理念和管理模式依然占据着极大的地位，导致我国草业经济一直未能真正发挥其在带动地区发展方面的巨大潜力，然而从整体上看，草业经济是具有长远发展潜力的朝阳产业。根据草地农业产品属性可以将草地农业系统划分为4个生产层，分别包含不同的产业内容（图2）：前植物生产层，主要对应草业作为景观整体的产品输出（草坪业）；植物生产层，即人类直接从草地获取的有机物质，最直接的草产品输出过程（以草种业为代表）；动物生产层，主要指草地畜牧业，包含动物生产、加工与社会投入过程；后生物生产层，指草畜产品的加工、流通和分配。

2．1 草业经济取得丰硕成果

2．1．1 草坪业（前植物生产层） 草坪业在西方具有悠久的历史，在我国还属于一个新兴行业。我国草坪业是在最近30年才开始发展，主要是因为公众对于环境保护的意识在日益提高，政府对于居住环境改善投入的力度不断增长，从而导致城市草坪绿地面积在迅速增加，从事草坪及其相关行业的企业发展迅速。目前草坪业已经涉及到了城市绿化、运动场建设、水土保持工程等各个方面，从事相关领域的企业已经超过5000家。随着经济的不断发展和草坪栽培技术的不断进步，草坪业是一个具有强大发展潜力的行业。

2．1．2 草种业（植物生产层） 世界上畜牧业发达的国家往往都具有强大的牧草选种和育种体系，如：新西兰、美国、加拿大等国家。草种业的国际贸易市场一直处于繁荣的状态，据统计，每年大约有20万t的牧草种子在国际市场交易，交易额达到4．6亿美元。我国的草种系统化收集在新中国成立后开始，后建立了系统化的牧草种子收集和保护机构。从2001年至今，我国的牧草种田面积总体处于先增长后平稳趋势，以2004年为分界点，2004年以前，呈现逐渐增长趋势，2004年以后，基本保持平稳（图3）［17］；此外，每年全国专业的牧草种子生产田的草种产量大都保持在10万t的水平（图4）［17］；在种子的国际贸易上，经历了由净出口国，到净进口国的变化，近10年的平均进口量为1．8×104t，出口量仅为4．7×103t，贸易逆差在不断扩大，这也说明我国国内对高品质牧草种的需求逐渐增加，而国内供给不能满足这种需求［18］。

2．1．3 草原畜牧业（动物生产层） 在过去的十几年中，我国草食家畜以及牛奶的产量都得以迅速发展（图5），以2011年为例，依据统计资料，当年的牛肉产量为647．5万t，羊肉产量393．1万t，牛、羊肉产量分别比2001年增长了27．0%和44．6%。2011年奶产品总量为3810．7万t，是2001年的3．39倍。

2．1．4 牧草及其加工业（后生物生产层） 草产品加工业是一个融合了饲草生产，运输，加工和销售在内的综合产业链系统，其产出品包括草捆、草块、颗粒、饲草青贮和饲草叶蛋白等。目前国际牧草加工业发展迅速，尤其是近十年来，每年的交易量稳定在3×106t。我国草产品加工业历史悠久，在20世纪90年代，随着相关支持政策的出台，尤其是一批草产业龙头企业的出现，带动了我国牧草加工业的发展。

目前，几乎全国所有的地区都开展了草产品加工业，由于所处的地理环境及区位优势不同，呈现出不同的优势和特征［15］：以东部地区、华北平原发展势头最好，经济水平比较高，市场发展比较成熟，产业化综合程度高，质量好，市场占有率高；虽然经济环境不及东部地区，但自然环境的优势也是内蒙古和山西等地区牧草产业发展的天然禀赋，草业历史悠久，质量较好，发展潜力很大；而甘肃和宁夏等地区，在历史上就是牧草集中生长地区，气候条件非常适宜牧草的生长，品种丰富，质量好，但由于经济发展水平的限制，导致其市场建设方面呈现长期不完善；此外，新疆等地区，虽然气候和土壤也适宜牧草的生长，但是由于管理比较粗放，产业化和商品化的比例比较低，从而导致产业发展不足。

总体看我国草产业虽然起步晚，但已经形成了初步的规模，目前，全国大约有200多家企业从事牧草业，据2004年统计，年总产值为200多万t，除少数部分为出口，大部分为各地区自用。此外，我国牧草业机械化程度在逐步提高，尤其是一些重要机械开始由国内自主生产，自主知识产权初步建立，并正在逐渐走向完全机械国产化。

此外，近年来，以草原为基础发展起来的特色行业发展迅速，主要包括，珍稀药用植物加工业，草原特色食品加工行业等。这种类型行业的出现，使传统的大农业由第一产业功能转化为具有第三产业功能的服务业，也是未来草业经济发展具有高附加值的一个出发点。

2．2 草原立法及配套政策

研究草业经济发达国家的发展经验可以看到，草业经济的发展和规范，离不开逐渐完善的草业相关法律与政策的指导。我国的草原畜牧业历史悠久，与种植农业同时延续下来，早期的草原畜牧业主要依靠天然草地、水资源，通过长距离的游牧在适应自然环境周期变化的同时满足放牧需要。这一时期的畜牧业其生产力被限制在自然资源可承受范围内，在一定时期内保证了人与自然的和谐相处。进入封建社会以后，几乎历朝历代都将开垦作为满足人口增长带来的粮食压力的手段，虽然在明朝和清初的时候也曾经因为政治因素的考虑在一定时期内禁止开垦，在客观上降低了草原压力，然后从整体趋势上看，草原依然处于不断被开垦过程中。新中国成立之后至20世纪50年代，一方面，政府开始关注对草原资源的合理应用与保护，个别草地资源丰富的地区颁布了草地资源保护利用的管理条例；另一方面，由于“以粮为纲”的思想长期存在，草原盲目开垦之风依然没有得到遏制。

1982年我国的新宪法中明确提出草原在自然资源中的地位，1985年颁布第一部《中华人民共和国草原法》［20］，这是专门针对草地资源保护、管理、利用的法律。这部法律填补了多年来我国在自然资源保护方面的空白，明确提出草地资源保护的重要意义，规定了草原的使用权和经营权，在一定程度上提高了牧民生产的积极性。虽然由于时间背景限制导致后期很多研究者对第一部草原法提出了异议，认为其在资源保护方面过于原则化，缺少具体指导，在惩罚措施上存在着力度不够的问题等，然而这部草原法在我国草原立法建设方面依然有着里程碑式的意义。针对草原法的修订，从1992年持续至2002年，主要是因为日益恶化的生态环境已经开始阻碍地区经济社会的进一步发展，到了不治不行的地步，另一方面也是由于草产业作为新兴产业发展，需要有新的法律来进行指导其运作。修订后的《草原法》［21］首先进一步明确了草地资源在社会可持续发展中的重要作用，是不可或缺的生态系统组成部分，规定国务院和县级以上人民政府的草原管理部门对全国和本行政区内的草原具有监督管理责任；第二提出了草原保护和可持续利用的一些科学的具体措施；第三规定了违反草原法律法规的法律责任。

草原法律仅仅是草原法律体系的一个组成部分，除了《宪法》［22］和《中华人民共和国草原法》［21］以外，与草原利用和保护相关的法律法规都是草原法律体系不可缺少的组成，是草原法律的必要补充，在我国主要有《种子法》［23］、《国家土地管理法》［24］、《环境保护法》［25］、《野生动物保护条例》［26］等这些法律法规的出现，进一步完善了我国的草原法律体系，从更全面的角度深化了草原利用与保护的法律意义。

3 国内外草业经济发展现状比较

世界各国草地农业发展现状按照其所具有的自然禀赋和生产经营方式不同，大体可以分为3类：第1类主要以美国、澳大利亚、加拿大为代表，这些国家草地资源的禀赋比较丰富，面积广阔，一般是天然草场与人工草场相结合，采用轮牧的形式，粗放经营，农场规模比较大，生产力水平比较高。

以美国为例，美国具有发展畜牧业的先天优势，面积广阔，降水丰沛且均匀，美国的畜牧业占农业总产值的50%左右，是典型的资金和技术密集型产业，牛肉产量和人均产量都居世界首位。其整个草原畜牧业生产体系呈现明显的集约化和规模化特征，将小牧场逐渐合并为大牧场，应用新技术，提高生产力水平，其生产经营以市场为导向，自由化程度高，政府对生产经营起到引导和辅助的作用；且具有完善的疫病防治机构，行业协会在产业发展中起到承前启后的链接作用。此外，草原畜牧相关法律比较完善，尤其是针对产品质量和安全方面的法律，由专门的监督员来负责产品安全的检测。农牧业研究机构遍布各处，利用行业协会可以将最新的研究成果推广到生产实践中。

第2类是以西欧、北欧和新西兰为代表，这些地区和国家先天资源禀赋不够丰富，草原面积没有第1类广阔，主要以人工草场为主，其高水平的生产效率主要依靠高度的集约化经营以及新技术的应用。

以新西兰为例，新西兰的草原畜牧业在新西兰的经济中占有举足轻重的地位，其羊肉和奶制品的出口量居世界第1位，羊毛出口居世界第2位。新西兰山地丘陵面积占国土面积的75%，属温带海洋性气候，植物生长旺盛，天然牧场或农场占国土面积50%以上。新西兰的畜产品生产主要依靠提高单产，重视草地的改良和建设人工草场，全部牧区都实行划区轮牧，生产力水平很高，每平万米的羊毛产量居世界首位。新西兰非常重视草原的集约化经营，虽然草原规模不大，但生产力水平很高，尤其是生产机械化、电气化的应用，大大地节约了劳动力，其劳动生产率远远高于世界其他国家。在提高生产力的同时，新西兰也非常重视对草原的保护和建设，严格遵守“草畜平衡”的原则，在对国家的气候和草原生长状况进行详细分析的基础上，控制和调整家畜数量和结构，使家畜对牧草的消耗与牧草的生长时期相适应；此外，严格甄选牧草草种，选择蛋白质含量高，具有固氮特性的豆科牧草作为当家品种，在满足家畜营养需求的同时，尽量减少对环境的破坏。

第3类中亚、西南亚和非洲的一些国家，这部分地区的国家经营方式大部分都比较落后，依靠天然草地，草地改良及草地保护都比较滞后，虽然可以取得一定的经济效益，但是往往以牺牲生态效益作为代价，不能获取长期可持续的发展。

以中亚地区为例：一方面这些国家畜牧业历史悠久，国内产业以农牧业、石油开采业等第一产业为主，产业结构比较简单；虽光热资源丰富，但水资源短缺，农业劳动力所占劳动力比重比较大，中亚五国中农业人口占总人口的1／4；另一方面，这些国家的农业技术水平比较落后，农业机械化程度低，经营粗放，农业投入严重不足，几乎占不到全部GDP的1%；农牧业出口比例占世界市场的比例很小，且出口品种单一，主要以初级产品中的棉花、蚕丝等为主，产业化程度很低。

目前，我国草原畜牧业发展在发展程度和产业化水平上与第3类国家相类似。将我国草产业产前、产中、产后的产业链发展状况与发达国家相对比，有利于发现不足，为我国草产业未来发展提供新的思路。

我国草地资源禀赋具有先天优势，仅次于澳大利亚，是世界草原面积第二的国家，总面积有3．92亿hm2，资源丰富，发展潜力巨大。但是，一方面，我国草地资源分布非常不均衡，且近年来草地资源退化非常严重，另一方面，由于人口的过度膨胀，导致人均草地资源占有量低，仅有0．33 hm2，因此，在草地资源的利用上，集约型科技型的经营管理方式，利于我国走经济效益与生态效益相协调的资源开发道路。

目前，我国草业经济整体发展形势是在一定程度理论水平的发展超越了现实产业发展水平。任继周和南志标［27］对草业系统3个界面及4个生产层的研究是对草业系统内部发展过程的具体剖析，将草业这个自然资源禀赋与社会经济系统相嵌合，是对草产业链系统的一种新的解析。而针对系统耦合与系统相悖、草地健康评价等阐述都是草地资源领域中具有远见卓识的思想。然而，需要看到的是，虽然理论体系建立上目前已基本形成框架，但是理论上的进展并没有明显推动草产业实际生产和经营方式的变革，理论体系系统与生产实践系统之间并不匹配，生产实践系统落后于理论体系系统，存在两者在同一方向前进但不同步的状况。

依据草产业产业链的发展方向，可以将其划分为产前部分（草产业产品的生产环节，主要指草产品的生产方式及草地资源经营管理方式）、产中部分（企业组织及产品加工环节，主要指草产业企业的规模化经营与草业产业化）、产后部分（市场环节，主要指草业相关产品的质量保障与新市场开拓），如果将我国的草业经济发展与发达国家相比，可以发现在每一环节中，我国的草产业都还有很大的提升空间（图6）。

3．1 草产品生产环节

草产品生产环节是草产业产业链的第一个层面，主要涉及草产业产出品的生产方式及草地资源经营管理方式。

1）草地资源构成：在草业经济发达的国家，人工草地是重要的草地资源构成，人工草地可以有效弥补草地资源不足的状态，为家畜提供更加丰富的饲草资源，从而为畜牧业的持续发展提供保证。美国人工草地面积大约为总草地面积的29%、新西兰为61%、澳大利亚为56%左右。我国草地资源绝大部分为天然草地，其中人工草地面积大约占全部草地资源面积的3%左右，远远低于发达国家。人工草地占草地总面积比例的高低，是衡量一个国家畜牧经济发展的重要指标。研究表明，在世界范围内，人工草地面积增加1%，草地动物生产水平将增加4%，在一些发达国家，增加的数值还可能更大。

2）产品生产方式：草畜平衡是天然草地可持续利用和放牧家畜高效生产的前提，也是提高草地畜牧业可持续发展的基础［28］。畜牧业发达的国家，都非常重视对草原的保护，在保证生产力水平的同时，尽力减少对草地资源的破坏。例如：在新西兰，政府首先对全国的气候条件和牧草生长周期进行调查，再通过实时监测和遥感数据对全国草地利用状况进行检测和监督，一旦出现超载过牧现象，即刻进行调整，如果出现严重的草地退化，则立刻将草原收回国有［29］。实践表明不同放牧强度对生长季草地生物量会产生显著影响，轻度自由放牧不会改变植物的种间关系和群落之间的关系，而重度自由放牧不仅加剧了群落间的资源竞争，还会引起研究区群落发生逆向演替现象，因此合理管理和适度的放牧对草地生长状况至关重要［30］。

虽然“以草定畜”这一思想是我国传统放牧思想的一部分，然而由于片面追求经济效益，我国草地资源中超载过牧现象十分常见，目前，全国超过1／3的草地资源都处于退化、沙化的状态。全国天然草原平均超载牲畜为34%，其中西藏、新疆、青海、甘肃和四川的非工程区超载38%以上，266个牧区、半农半牧区县（旗）有204个存在不同程度的家畜超载情况。过度放牧对草地资源的破坏非常大，因为过度放牧对土壤和植被的破坏往往不可复原［31］，会直接影响土壤表层的理化性质［32］，遭受过度放牧的土壤，其土壤容重和渗透阻力都会增加，风蚀和水蚀带走的土壤量会大大增加，土壤空隙分布发生变化，最终导致土壤团聚体稳定性和渗透率降低［33-35］。

划区轮牧制度是许多发达国家重要的放牧制度，历史很悠久，所谓划区轮牧，是将放牧场分为多个季节牧场，再将每个季节牧场划分为若干小牧场，按照一定次序，逐区轮流放牧［36］。这种放牧制度在满足放牧需求的同时，给予牧草资源以休养生息和恢复发育的时间，既使家畜获得了营养丰富的饲草，同时又保证了放牧的可持续性。我国对于划区轮牧的实行经历了一种完全肯定到完全否定的阶段，存在着非常极端的态度。任继周和牟新待［37］肯定了划区轮牧本身是值得肯定的草地资源可持续利用的方法之一，而取得效果的关键在于应用的条件和程度。目前，我国实行划区轮牧、禁牧、休牧的总比例大约为总草地面积的20%左右，这一比例还是远远低于发达国家，然而，一些在小范围内进行的划区轮牧的实验已多次证明，划区轮牧对保持植被覆盖度，提高草地生产力是有显著效果的［38-40］。

3）草地改良与草原管理。以新西兰、日本等为代表的发达国家非常重视草地的改良，草地改良应用面积非常大且技术手段也比较多样化。以日本为例，目前北海道地区几乎所有的公共草地和放牧草地都是经过人工改良后的草地，常见的对天然牧草的改良技术有4种：深耕播种、圆盘耙补播、旋转犁浅耕翻播种和畜蹄补播，由于改良技术比较纯熟，从平地到距地面20°～30°的斜坡上和森林中都可以实行天然草地改良［41］。

我国草地改良主要开始于20世纪50年代，1978年以后开始进入草地改良的高速发展阶段，截止到1996年，总改良面积大约占全部草地资源的0．8%，较发达国家而言，一方面改良草场面积远小于发达国家，另一方面，改良技术比较简单，一些先进的草地改良技术局限于小范围内的实验，并没有在大范围内得到推广。

先进的草原管理技术是保证草原高水平生产力的重要手段。发达国家的草原管理技术一般都非常成熟，且涉及的方面极广，既有先进的机械化设备为支撑，又有各种生物技术为辅助。一般来说，生产力高的草原其草原内部基础设施都比较齐全，如：在草地中铺设水管供家畜饮水，对草地的含水量进行科学测算，按照计算结果进行灌溉；机械化的草地补播、科学化的施肥、土壤微量元素的计算等。这种成熟的草原管理技术使草原能够长期处于自然和良性的运行状态。

与此对应，我国的草原管理技术就相对简单和滞后。草原基础设施和配套设施建设简陋，草原管理措施比较单一，以围栏封育和退耕还草为主，科技支撑力度严重不足。此外，草原经营管理的政策制度制定相对比较滞后［42］，如：草原承包与畜群承包存在不同步性导致草原长期处于公有地状态、在理论研究和资金储备都充分的前提下盲目进行草原承包和划分等都导致我国草原管理进程举步维艰。

3．2 企业组织及产品加工环节

企业组织与产品加工环节主要涉及草产业规模化经营与发展草业产业化问题。

1）草业规模化经营：澳大利亚、新西兰等畜牧经济发达的国家，其草原的基本经营单位是畜牧场，并且在市场竞争中小畜牧场会逐渐被淘汰和取代，这些畜牧场都由私人所有，农场主有完全经营权，并由国家给予支持与补贴。虽然农场面积大，但其劳动生产率非常高，据统计，在新西兰1人劳动，家人辅助，则可经营2000只羊，35头牛；或300～400头牛，新西兰全国平均每一个牧业劳动者可以生产牛肉13．6 t，牛奶87．5 t，羊毛4．15 t，这一数值远远超过我国牧场的生产力水平［43］。

草地资源家庭承包是我国草地管理的根本性措施之一，是草地资源管理政策的核心内容。20世纪80年代初开始实行草原承包责任制以来，在一段时间内，调动了牧民利用草原的积极性，解决了草原管理的问题。然而，较之农田，草原具有更强的公共物品特性，在保护其排他使用权时面临更大的困难。尤其是那些没有围栏的草原，其使用权难以排他，因而经营收益权也无法得到保障［44］。此外，家庭经营由于拥有的资源禀赋有限，经营管理能力比较差，因此现行的草原承包制度不仅不能加强草地资源的管理与保护，还间接降低了生产效率、提高了生产成本，导致了草原经营的薄弱化，难以适应市场的竞争风险。

2）草业产业化发展：草业经济发达的国家几乎都具有非常成熟和完善的草产业产业化体系，产业化对于提高产品的市场竞争力降低劳动成本的效果是早已经得以证实了的。在发达国家，已经形成了以市场为导向，科技为支撑，效益为中心，产业化经营为突破口的产加销结合，贸工牧一体化的草业经济发展模式［45］。在这些国家，企业是农牧户与市场之间的中介，负责将农户组织起来，指导农户按照市场需要进行生产。在面对市场时，再由企业作为代言设立科研单位、行业协会、连锁销售机构等，负责寻找销路、开拓市场。此外，政府对产业化的发展贡献很大。首先，政府负责对产业发展提供及时的科技支撑，在对牧场经营者的资格进行严格管理的基础上，实行最贴近生产实际的科技推广工作，这些推广活动通常就在牧场中举办，以方便牧场主学习实践。另一方面，政府还对产业发展实行财政支持，主要表现在税收补贴、购买机械的补贴等。

我国的草产业产业化建设需要从两方面看：首先，自改革开放至今，我国草业产业化建设取得了一定的成绩，包括蒙牛、伊利等高水平的产业化企业得以建立和发展，创建了自主产业品牌，带动地区经济的发展；在一些地区利用“公司＋农户”的经营模式，在小规模内将农户与企业连接在一起，解决了家庭分散经营难以抵抗市场风险的问题，初步实现了产业化经营的雏形。另一方面，与成熟完善的草业产业化比较，我国草业产业化还存在很大不足。首先，在获取经济效益的同时对生态环境造成了伤害。以内蒙古为例，与20世纪80年代相比，草原面积减少了4．8%，草原退化沙化面积占总面积的62%，生产力降低了20%～30%［46］，且存在严重超载过牧现象。在产业化经营和运作上，存在龙头企业少，专业化、标准化程度低，企业与牧户脱节等问题，且成熟的草业经营中介组织还没有形成，政府投入力度严重不足。

3．3 市场及配套环节

草业经济是一个国家促进经济发展和出口创汇的重要手段。以外向型主导面向国际市场是发达国家发展草业经济一贯的思路。新西兰农牧产品出口量占其出口总量的50%，羊肉、奶制品和粗羊毛的出口量都居世界第一，1995－2002年，新西兰农牧业产品出口总额提高了63．1%。澳大利亚是世界最重要的畜产品生产国和出口国之一，羊毛产量的80%和牛肉、奶制品的50%～70%都用来出口，出口总值的45%都是由农牧产品出口所创造的。产品市场的开拓是草业经济产业链后向联系中不可或缺的重要组成部分。在市场建设上，发达国家有两点值得学习。

1）迎合市场需要，保证产品质量。高质量、标准化的产品是一国产品走向国际市场的第一步。发达国家一直以来对食品安全问题都非常重视。2002年，新西兰在国家农林部特别增加了“食品安全局”，主要任务是与其他国家协调本国农产品进口渠道，负责各类农产品进口标准的制定和执行，对企业出口资格进行认证，其整个管理机制都按照国家标准和进口国要求进行。此外，新西兰还制定各类非常严格的市场准入制度，直接与国际接轨，完全按照国际市场标准要求企业［47］；澳大利亚有更严格的质量体系标准，对于不合格的产品严禁流入市场，往往就地销毁。在这些国家都有专门的机构进行绿色、环保、安全产品的研发，保证产品的营养。正是这种严格的质量标准使这些国家的产品在国际市场上长期保持竞争优势，占据重要市场份额。

我国是世界最大的畜产品生产国和消费国，然而我国畜产品质量问题至今没有得到解决。产品质量问题是我国畜产品走入国际市场最大的非关税壁垒。在法律建设上，我国关于畜产品安全的法律法规体系已经初步形成，颁布了一系列与畜产品养殖、防疫及卫生相关的法律法规。然而在相关法律法规的执行和完善上还存在着不足，主要表现为缺乏有效的监督和管理机制，这也直接导致了近年来食品安全问题屡见不鲜，不仅造成了巨大的经济损失，也为我国畜产品走入国际市场设置了障碍。2002年以来，多次发生农牧产品贸易滑坡现象，在欧盟之后，日、韩等国也相继限制我国动物性产品的进口，在加入WTO之后，我国将面对更为严峻的贸易挑战。

2）积极打通产品的市场销路。草业经济发达国家都具有系统化完整化的市场购销体系以解除生产者产品销售的后顾之忧。行业协会和生产者合作组织在产品流通领域发挥着重要的中介作用。在澳大利亚，由生产者组织直接负责产品的收购、定价、运输和销售，协会内部成员实行“利益均沾、风险共担”的原则，生产者与生产者组织之间是委托人与受托人的关系，由生产者组织代表生产者在交易市场上进行产品交易，随行就市［48］。此外，由全国统一的行业协会负责组织实施开拓国际市场，负责产品的宣传、促销，并代表生产者与国际交易者进行税收标准和检测制度的协商。

由于没有成熟的行业协会及生产者组织发挥中介作用，我国草业经济产品销售主要以家庭零散式收购交易为主，定点交易市场是最主要的交易场所。与相对成熟的农产品交易体系相比较，畜产品交易手段单一，我国大部分地区畜产品交易都是以定点零散交易为主，这种定点零散交易场所通常呈集中分布模式，分布不均匀，旺季和淡季的交易量差别很大，交易对象都是生产者所有的初级产品，缺乏特色，品种单一，辐射面积小，往往局限于附近地区，少有销往外省和国外。

4 我国草业经济未来发展建议

4．1 坚持经济发展与环境保护相协调

如前文所述，草地资源是草业经济发展的源泉，纵观世界各国草业经济发展模式可以看出，无论是国土面积狭小草地资源匮乏的国家或是草地资源禀赋丰富的国家，都可以找到适合本地区发展的草业经济模式，不论集约型生产还是略粗放型生产，其核心都在于运用新技术不断提高草业经济的生产能力，其根本都在于保护和管理草地资源使其能够健康可持续发展。

我国具有草地资源的天然禀赋优势，面积广阔，品种丰富，坚持经济发展与环境保护相协调是《中国草业可持续发展战略》［1］提出的我国草业经济发展的基本战略措施。有效实现经济效益与环境效益相协调是保证我国草业经济未来持续发展的关键。

1）合理开发利用和保护草地资源，首先应该鼓励发展人工草地建设，增加人工草地所占的比例，《草原法》［21］中明确提出国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，稳定和提高草原生产能力。这样既为草业经济进一步发展提供可持续的资源基础，也是保护当前生态环境，获取草地生态系统生态服务价值的有效手段。

2）此外，还应该学习发达国家严谨科学的草原管理方式，丰富我国传统的草原管理办法，尤其是将新的农牧业科技手段应用其中，使草原管理更加量化和科学化。目前，我国的草原管理方式比较单一，一般以围栏管理模式为主，比较而言，发达国家的草原管理方式更加多样化，如，依据草种类和生长特点等严格制定割草期以及加强施肥管理、对施肥期和量进行测量计算，以保证土壤质量不会因为刈割而下降等。这些管理方式不仅局限在控制对草原的使用上，而且更加关注草地资源的质量优化，利用科技手段对草地资源健康状况进行实时监控，综合应用包括遥感技术、农业化学等学科的知识，实现在大尺度内草地资源状况的摸底和监测。

4．2 加快转变草业经济生产方式

草业经济生产方式的转变取决于两个因素，一个是生产技术的改良，另一个是经营方式的变革。生产技术的改良主要包含科学化的生产预测和管理以及先进的机械化的应用；经营方式的变革，主要是指草业经济发展中的产业化过程。草业经济发达的国家都具有各自的运行特征［49］，例如：美国是资金、技术密集型；澳大利亚是粗放型畜牧业；荷兰是精细型畜牧业等。然而无论采取何种生产运作模式，新技术应用和生产经营方式变革都是必不可少的。

4．2．1 生产方式的改良 多年来我国草业经济一直走的是掠夺粗放型的生产方式，家庭小规模分散式经营为主，长期以牺牲生态效益来获取经济效益。历史经验表明，这样的生产方式弊端明显，只能获取短期效益。发达国家在满足草地资源管理与保护这一先决条件的基础上，采用的适合草业经济发展的生产方式值得借鉴。

1）坚持不断推进轮作及补播制度的变革和新牧草品种的开发，促进草地农业的持续发展。在我国草田轮作技术有悠久的历史，实践表明，草田轮作可以有效增产、减少病虫害、改土肥田和保持水土，具有丰富的经济价值和生态意义［50］。研究发达国家草业发展历史可以看出，草业生产力的发展一直伴随着草田轮作技术的不断革新［51］，在我国发展草田轮作技术，既是获取经济效益，提高农牧民收入的需要，也是改善生态环境，保证国家粮食安全的重要措施。此外，草地补播是提高草地生产力，恢复和治理草地退化的有效手段，研究表明，草地补播对相对于不补播的草地，其地上总生物量可显著提高1．31～1．44倍，能够降低杂类草在草地中的比例，还能够使草地多样性得到显著增加［52］。目前，我国已经具备了一些草田轮作和补播技术的实践经验，但是一部分技术还处在实验阶段，没有在大尺度进行推广实践，因此，应该大力推行草田轮作和补播技术，尤其是促进科学实验成果与生产实际的相结合，切实提高农牧业生产力。

2）优良的草种是建设天然草地的先决条件。在我国长期以来占统治地位的农耕思想和国家对种粮的补贴都在一定程度上，遏制了草种业的发展，虽然市场需求巨大，但是产业一直处于发展不足状态。首先必须给予草种业充分的补贴、收储价格优惠等扶植政策，从经济上对草种业发展进行有效引导；此外，在培育新品种时，需由政府牵头建立由大学、研究所、草种培育基地等机构共同组建的草种培育体系，尤其是要建立针对不同地区自然环境特点的专门的培育机构；另一方面要学习发达国家农业推广的经验和手段，将试验站放入田间，指导农牧民亲自操作，从而促使新品种能够在最短的时间内被应用于生产实践。

3）加强草原的基础设施建设，尤其是新技术和机械化的应用。多年来，政府重视对农业基础设施的建设，对草原基础设施的建设还处于起步阶段，存在草原设施比较简陋，技术比较落后的问题。而实践证明，发达国家高生产率和其高额的资金投入与广泛的机械化耕作是分不开的，草原基础设施的建设是完成草原生产现代化建设必要举措，也是实现草原机械化生产的先决条件。因此一方面须增加草原建设中资金的投入，这部分投入主要用于人工草地、建筑物、草原道路的建设和机械化的购买；另一方面，要进一步加强现代科技对草原生产的支持，在传统草原生产技术的基础上，引入包括人工受精、胚胎移植、飞机播种等最新科学手段，变粗放型生产为资金技术密集型生产，综合提高草原生产力。

4．2．2 经营方式的变革 我国草业经济产业化建设目前呈现明显不足状态，绝大部分地区还没有形成“产供销一体化，种养加一条龙”的生产经营模式。与发达国家相比，我国草业产业化建设还处于不成熟状态，龙头企业少，企业与农户间相结合度比较低，运营机制不完善。因此，我国发展草业产业化，首先需要培养龙头企业，尤其需要在政策上，如：资金、税收、人才等方面进行倾斜和扶持；其次，加强企业与农户的联系，采用成功的产业化运作模式，对农户进行示范和指导，以企业带动农户，以一户带动多户，逐渐连成片，形成具有地方特色的产业基地。

此外，还必须扩大和规范草产品销售渠道。销售渠道建设是关系到草业产品终端消费从而获取经济收益的大问题，农牧民组织、政府及龙头企业都必须承担起责任。参考发达国家的经验，可以由行业协会行使中介的作用，负责将分散的生产者组织起来，实行统一收购统一存储，从生产的角度降低单个农牧民的生产经营风险；政府也在畜产品流通领域中负有重要责任，可以由政府出面，每年定期举办农展会，一方面，向农牧民介绍最新的生产科技，另一方面，可以通过农展会达到对产品进行推广的效果。在开拓市场上，需要政府和龙头企业的相互配合，政府要在政策上对龙头企业进行扶持，企业则需要依据市场需要，不断采用新技术，提高产品的附加值，尤其是提高产品的标准化水平。形成完善的产前，产中，产后的产业链系统，将有效增强我国草产业的市场竞争能力和抗风险能力。

4．3 草产品市场机制的完善

市场机制是指市场各个组成部分之间的有机联系，相互制约的体系以及市场内在运作方式。与一般市场相类似，草产品市场也有一系列影响其运作的运行机制，主要包含：价格机制、供求机制、竞争机制及风险机制等［15］。由于草业市场兴起时间比较短暂，目前为止还没有形成成熟的市场运行和控制机制。缺少产品定价指导，供求和竞争控制以及风险管理的经验。突出表现为草产品价格定价不合理，人为控制等非市场因素对草产品定价影响大，出现地方垄断势力，企业市场风险大且风险投机行为屡见不鲜。虽然草产品市场也属于一般农产品市场范畴之内，但其具有独特的一些特征。例如，虽然消费者众多，但消费用途差异比较大，既可用于饲料用途，又可以作为医药化工等原料，甚至被作为美化环境，提高生活质量的休闲活动场地。购买力呈现明显的地区性差异，经济发达的东部地区及沿海地区，对草产品中的草坪需求量增长迅速，而西部农村地区则增长缓慢；此外，其消费需求的变化，也与消费者收入水平，所处地区的环境质量及审美趣味和价值观有较大联系。因此，有必要针对草产业相关产品市场的特征，尽快制定草产品市场运行和管理政策办法，用以规范草产品市场的交易行为。

草产品市场运行机制的完善，不仅政府需要在宏观政策方面给予指导，企业也有必要逐渐建立能够满足市场需求的高效的企业管理机制。目前，我国草产品市场一个突出的表现就是虽然生产企业数量和产量都在与日俱增，但是产品需求缺口依然巨大。这不仅与产量不足有关，更与企业没有形成科学化市场化的管理和生产机制有很大关联。我国草产品国内市场消费者主要是饲料生产厂家和草食牲畜饲养企业。据统计，草产品在牛羊饲料中可占到60%，猪饲料占10%～15%，鸡饲料可占到3%～5%。目前我国用于配合饲料的草产品潜在市场约在1000万t，对草产品的需求量将以每年70万t的速度增加［53］。国际市场上，日本已经成为世界最大的牧草进口国，而美国则是日本最大的牧草供给国，草块草捆等的出口量几乎占据了日本总进口量的70%～80%。此外，韩国，台湾及东南亚一些国家对牧草及其产品的需求也非常大。由此可见，我国牧草业潜在市场，不论是国内市场还是国际市场都非常巨大。

面对如此富有潜力的市场，我国草产业之所以没有得到蓬勃的发展，主要是由于草产品生产企业在育种、新技术应用及管理等方面存在很大的缺陷，导致最终草产品质量不能满足市场的要求。以日本为例，日本有严格的法规来规范产品进口渠道，尤其是针对进口植物保护检疫方面，检测非常严格，经检验不合格，进口产品就直接被销毁和退回，退货成本十分昂贵。由此可见，要想在未来国内国际市场中占有一席之地，充分发挥我国牧草产业的潜在行业优势，草产品生产企业，必须建立高效科学先进的生产管理机制和成本控制模式，以保证产品质量和适应市场需求。

4．4 草产业配套法律制度的补充及其他

虽然我国草原开发利用的历史悠久，然而一直到1985年才正式出台《草原法》［20］，从法律的高度确认了草原的所有权，对草原开发和保护进行规范和指导。2002年《草原法》［21］进行了修订，以修订后的《草原法》为基础，以后的十年，我国草原立法进入了一个高速发展时期，而这一时间段也是草原相关事业发展最好速度最快的时期。

与发达国家相比较可以看出，一方面，我国多法源多层次的草原立法体系已经逐渐形成，并有效的指导着我国草产业的不断发展。另一方面，我国草原立法在立法和执法方面，都与发达国家存在着不小的差距。到目前为止，我国只有一部《草原法》是专门针对草原的立法，其他与草原管理保护相关的法律法规都是作为其他核心法律的一个分项而存在的。

草原立法最初目的在于以法律的形式来确定草地资源的所有权，这也是草原立法的第一步。随着草业及相关产业的发展，草原立法不能停滞不前，而需要不断依据发展需要进行完善。随着我国草业经济的发展，草原立法也必须由确定所有权延伸到对产业发展进行指导和规范的角度，尤其是面对越来越激烈的国内和国际市场竞争，完善而科学的草原立法会直接关系到我国草业经济未来的发展前途。这一阶段的草原立法，是以法律制度和经济制度的结合来指导行业的发展，需要与经济制度和市场制度的变迁相吻合，必将是一个不断发展和变化的动态过程。随着产业经济的发展而出现的一些新问题，也是当前草原立法需要考虑的，如：为了更有效地保护草地资源的可持续性，从经济角度和法律角度来解决草原补偿问题；又如入市后，如何吸取发达国家的经验，选择更恰当的符合WTO要求的政策，对我国草产业进行持续补贴扶持等。这些问题不是一部《草原法》可以解释的，需要不断出现的法律与制度的集合来共同完成，这也是我国草业经济立法未来发展的方向。

4．5 加速在国民经济行业分类中增添草业的项目和代码，确认草业经济的存在和重要性

国民经济行业代码中增加草业代码是肯定草产业在国民经济中的地位及推动草产业学科发展的重要组成环节。目前我国的国民经济分类代码共分为二十大类［54］，分别由字母A～T所代表，涉及包含农林牧副渔业、采矿业、建筑业、金融业等在内的各个行业，于1984年首次发布，并于2011年进行最新修订，此代码主要依据我国经济近年来的发展状况和趋势进行设立，在每个大类中再划分中类和小类，直接表现了国家宏观管理及部门管理中，对经济活动行业的确认与分类。

目前我国国民经济行业代码中并未将草业单独设立。在A代表的农林牧副渔业中，距离草业最近的分类是畜牧业，主要内容涉及各类家畜的饲养业，此外还包含各A代表类别中各行业的相关服务业，在其他A类行业中则不再涉及与草业相关的其他行业分类。

草业虽然在一定程度上包含了畜牧业养殖的内涵，但畜牧业仅是草业中草业4个生产层中的一个（动物生产层），草业的内涵要远远超越了畜牧业所包含的范畴。随着草业产业的不断完善和规范，草业经济在国民经济发展中越来越成熟，以畜牧业来代替草业在国民经济行业中的地位显然是不恰当的。国民经济行业代码的设立是产业发展获取认可的重要标志。草业的发展不是没有达到单独设立行业的发展水平，而是被作为传统农业产业重要部分的畜牧业所掩盖。草产业本身具有完整的产业链系统和特殊的终端产品和产品市场，尽早在国民经济行业代码中增加草产业项目，是对草产业在国民经济中地位的一种肯定，也是进一步推动行业规范化发展的重要步骤。

此外，完善行业代码也是推动草业学科发展的有益手段。国民经济行业代码是国家数据统计的主要依据。缺乏行业代码直接导致草产业发展数据库不健全，所需要的数据或者从其他行业中抽取，或者只能保持空白，即使是能够抽取到的数据也会面临着缺乏准确性和针对性的问题。数据源的缺乏一方面导致不能及时对产业发展状况进行监测，另一方面也是草业学科发展的阻碍。尽快建立草业行业国民经济分类代码将有效提高行业发展的及时性分析，发现问题，对行业发展趋势进行有效预测和指导，推动草产业学科研究的发展。

Reference：

［1］ Du Q L．Sustainable Development Strategy of China Grassland Industry［M］．Beijing：China Agriculture Press，2006．

［2］ Study of Critical Environmental Problems（SCEP）．Study of Critical Environmental Problems［M］．Berlin：Springer-Verlag，1970．

［3］ Costanza R．The value of the world’s ecosystem services and natural capital．Nature，1997，387：253-265．

［4］ Zhang Y M．Ecosystems and Human Well-being：Evaluation Framework［M］．Beijing：China Environmental Science Press，2007．

［5］ Liu Q．An inquiry into the ecological economic value of grassland resource in China．Journal of Sichuan Grassland，1999，（4）：1-4．

［6］ Xie G D，Zhang Y L，Lu C X．Study on valuation of rangeland ecosystem services of China．Journal of Natural Resources，2001，16（1）：47-53．

［7］ Zhao T Q，Ouyang Z Y，Jia L Q．Ecosystem services and their valuation of China grassland．Acta Ecologica Sinica，2004，24（6）：1101-1110．

［8］ Wang R J，Qin Z H．Valuation of Chinese grassland ecosystem services using MODIS data．Chinese Journal of Grassland，2007，9（1）：50-53．

［9］ Jiang L P，Tan Z H，Xie W．Estimation of grassland ecosystem services value of China using remote sensing data．Journal of Natural Resources，2007，22（2）：161-169．

［10］ Song D L，Liu D Z．Pratacultural economics－a benefits win-win sunrise industry between ecological and economic．Outlook Weekly News Magazine，2002，（43）：41-42．

［11］ Ren J Z，Nan Z B，Lin H L．Taking the grassland agro-system to insure food security．Acta Prataculturae Sinica，2005，14（3）：1-10．

［12］ Ren J Z．The great potential of the model of saving food grassland animal husbandry．Pratacultural Science，2005，22（7）：1-8．

［13］ Xiao Y F．The position and role of the grass industry in agricultural ecosystem．Journal of Sichuan Grassland，1987，（4）：6-11．

［14］ Chen L，Tang Y．Research report of prataculture development in China．Journal of Capital University of Economics and Business．2003，（2）：36-40．

［15］ Li X W．Pratacultural Economics and Management［M］．Beijing：Agriculture Press，2010．

［16］ Wang A G，Cao H．The preliminary analysis of significance of forage industrialization．Pratacultural Science，2001，（5）：56-57．

［17］ Fan S X，Wang X G，Han J G，et al．Investigation report on Chinese grass seed production condition and requirement．China Dairy Cattle，2011，（11）：27-30．

［18］ The General Administration of Customs of the People’s Republic of China．China Customs Statistics Yearbook［M］．Beijing：“Customs statistics”Editorial Board of the People’s Republic of China，1992-2010．

［19］ National Bureau of the People’s Republic of China．Chinese Statistical Yearbook［M］．Beijing：China Statistics Press，2002-2012．

［20］ General Office of the Standing Committee of the National People’s Congress．Grassland Law of the People’s Republic of China［M］．Beijing：China Legal Publishing House，1985．

［21］ General Office of the Standing Committee of the National People’s Congress．Grassland Law of the People’s Republic of China［M］．Beijing：China Legal Publishing House，2013．

［22］ The Constitution of the People’s Republic of China［M］．Beijing：People’s Public House，2004．

［23］ General Office of the Standing Committee of the National People’s Congress．Seed Law of the People’s Republic of China［M］．Beijing：Chinese Democratic Legal publishing，2013．

［24］ General Office of the Standing Committee of the National People’s Congress．Land Administration Law of the People’s Republic of China［M］．Beijing：China Legal Publishing House，2011．

［25］ General Office of the Standing Committee of the National People’s Congress．The Environment Protection Law of the People’s Republic of China［M］．Beijing：China Legal Publishing House，2014．

［26］ General Office of the Standing Committee of the National People’s Congress．The Wild Animal Protection Ordinance［M］．Beijing：Law Press Publishing House，2004．

［27］ Ren J Z，Nan Z B．The three major interfaces within pratacultural system．Acta Pratacultural Science，2000，9（1）：1-8．

［28］ Yang B，Wu J P，Gong X Y．Metabolic energy balance and counter measures study in the north grassland of China．Acta Pratacultural Science，2012，21（2）：187-195．

［29］ Ai Y H．Animal husbandry in New Zealand．China Animal Husbandry Bulletin，2006，（13）：64-67．

［30］ Fang K，Song N P，Wei L，et al．The effect of different grazing systems on aboveground biomass and interspecific relationships in desert steppe．Acta Pratacultural Science，2012，（5）：12-22．

［31］ Lusigi W J，Glaser G．Desertification and nomadism：a pilot approach in eastern Africa．Nature and Resources，1984，20（1）：21-31．

［32］ Chen J，Tan M Z，Chen J Z，et al．Soil degradation：a global problem of endangering sustainable development．Journal of Geographical Sciences，2002，（5）：720-728．

［33］ Raich J W，Schlesinger W H．The global carbon dioxide flux in soil respiration and its relationship to vegetation and climate．Tellus，1992，（44）：81-99．

［34］ Bardgett R D，Leemans D K．The short-term effects of cessation of fertilizer applications，liming and grazing on microbial biomass and activity in a reseeded upland grassland soil．Biology and Fertility of Soils，1995，（19）：148-154．

［35］ Connell J H，Slatyer P O．Mechanisms of succession in natural communities and their role incommunity stability and organization．American Naturalist，1977，（111）：1119-1144．

［36］ Liu H F．Introduction of grassland animal husbandry in Australia and New Zealand．Guangdong Dairy Industry，2005，（1）：35．

［37］ Ren J Z，Mu X D．Try to talk about blocks rotational grazing．Scientia Agricultura Sinica，1964，（1）：21-25．

［38］ Li Q F，Han G D，Ao T G，et al．Approch on restoration mechanism of rotational grazing system on desert steppe．Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering，2003，（3）：224-227．

［39］ Wei Z J，Han G D，Xin Q，et al．The comparison between rotational and continuous grazing systems．Journal of Inner Mongola Institute of Agriculture and Animal Husbandry，2000，（4）：46-49．

［40］ Fan S M，Yu X，An S Z，et al．Contrast analysis of the result between rotation grazing and uncontrolled grazing in Nalati mountain meadow．Xinjiang Agricultural Sciences，2006，（3）：200-204．

［41］ Li J L，Wei N H．The trends of prataculture development in Japan’s Hokkaido．Herbrvorous Animals，1996，（1）：7-12．

［42］ Fang Y Y．The use and management of China’s grassland resource．China Science and Technology Information，2010，（7）：254-256．

［43］ Cai L．The present situation and trend of grassland animal husbandry in New Zealand，the United States and Canada．Journal of Sichuan Grassland，1988，（3）：87-89．

［44］ Yang L．Perfecting the grassland resource management system．Journal of Inner Mongolia University，2008，（6）：33-35．

［45］ Hu G．The characteristics and revelations from planting grass and raising livestock in Australia and New Zealand．The Journal of the Committee Party School of Leshan Municipal Party，2001，（2）：40-41．

［46］ Gao W．The present situation and the development thought of inner mongolia prataculture industrialization management．Chinese Journal of Grassland，2008，（1）：102-106．

［47］ Wang Y Q，Liu Y S．The mode of agro-stockbreeding development in New Zealand and its revelation．Economic Survey，2006，（3）：25-27．

［48］ Zhang L Z，Xin G C．The experience of grassland animal husbandry development in Australia and New Zealand．World Agriculture，2008，（4）：22-24．

［49］ He X H，Ma Y H．To view China’s scale of animal husbandry via the development of aquaculture in United States，Australia and the Netherlands．China Animal Husbandry and Veterinary Medicine，2007，（4）：149-152．

［50］ Xing F，Zhou J Y，Jin Y J，et al．History，theory and practice of pasture-crop rotation in China：A review．Acta Prataculturae Sinica，2011，（3）：245-255．

［51］ Zhang J R．Present situ-ation and future prospects for grassland farming in Japan．Grassland of China，1987，（1）：75-79．

［52］ Zhang Y C，Niu D C，Han T，et al．Effect of reseeding on productivity and plant diversity on alpine meadows．Acta Prataculturae Sinica，2012，21（2）：305-309．

［53］ Zhang Z S，Wang X B，Yang F Y，et al．Introduction of forage processing industry in China．Chinese Journal of Grassland，2006，（3）：77-80．

［54］ National Bureau of Statistics．Classification Annotations of the National Economy Industry［M］．Beijing：China Statistics Press，2008．

［1］ 杜青林．中国草业可持续发展战略［M］．北京：中国农业出版社，2006．

［4］ 张永民．生态系统与人类福祉：评估框架［M］．北京：中国环境科学出版社，2007．

［5］ 刘起．中国草地资源生态经济价值的探讨．四川草原，1999，（4）：1-4．

［6］ 谢高地，张钇锂，鲁春霞．中国自然草地生态系统服务价值．自然资源学报，2001，16（1）：47-53．

［7］ 赵同谦，欧阳志云，贾良清．中国草地生态系统服务功能间接价值评价．生态学报，2004，24（6）：1101-1110．

［8］ 王瑞杰，覃志豪．基于MODIS数据的中国草地生态体系价值估算研究．中国草地学报，2007，9（1）：50-53．

［9］ 姜立鹏，覃志豪，谢雯．中国草地生态系统服务功能价值遥感估算研究．自然资源学报，2007，22（2）：161-169．

［10］ 宋冬林，刘大志．草业经济—生态与经济效益双赢的朝阳产业．瞭望新闻周刊，2002，（43）：41-42．

［11］ 任继周，南志标，林慧龙．以食物系统保证食物（含粮食）安全——实行草地农业，全面发展实物系统生产潜力．草业学报，2005，14（3）：1-10．

［12］ 任继周．节粮型草地畜牧业大有可为．草业科学，2005，22（7）：1-8．

［13］ 萧运锋．草业在大农业生态系统中的地位和作用．四川草原，1987，（4）：6-11．

［14］ 陈立，唐勇．中国草业发展研究报告．首都经济贸易大学学报，2003，（2）：36-40．

［15］ 李新文．草业经济管理［M］．北京：农业出版社，2010．

［16］ 王爱国，曹竑．草业产业化意义浅析．草业科学，2001，（5）：56-57．

［17］ 范少先，王显国，韩建国，等．中国牧草种子生产现状及需求分析调研报告．中国奶牛，2011，（11）：27-30．

［18］ 中华人民共和国海关总署．中国海关统计年鉴［M］．北京：中华人民共和国《海关统计》编辑部，1992-2010．

［19］ 中华人民共和国统计局．中国统计年鉴［M］．北京：中国统计出版社，2002-2012．

［20］ 全国人大常委会办公厅．中华人民共和国草原法［M］．北京：中国法制出版社，1985．

［21］ 全国人大常委会办公厅．中华人民共和国草原法［M］．北京：中国法制出版社，2013．

［22］ 中华人民共和国宪法［M］．北京：人民出版社，2004．

［23］ 全国人大常委会办公厅．中华人民共和国种子法［M］．北京：中国民主法治出版社，2013．

［24］ 全国人大常委会办公厅．中华人民共和国土地管理法［M］．北京：中国法制出版社，2011．

［25］ 全国人大常委会办公厅．中华人民共和国环境保护法［M］．北京：中国法制出版社，2014．

［26］ 全国人大常委会办公厅．野生动物保护条例［M］．北京：法律出版社，2004．

［27］ 任继周，南志标．草业系统中的界面论．草业学报，2000，9（1）：1-8．

［28］ 杨博，吴建平，宫旭胤．中国北方草原草畜代谢能平衡分析与对策研究．草业学报，2012，21（2）：187-195．

［29］ 艾云航．新西兰的畜牧业．中国牧业通信，2006，（13）：64-67．

［30］ 方楷，宋乃平，魏乐，等．生物量及种间关系的影响．草业学报，2012，（5）：12-22．

［36］ 刘辉放．澳大利亚新西兰草地畜牧业简介．广东奶业，2005，（1）：35．

［37］ 任继周，牟新待．试论划区轮牧．中国农业科学，1964，（1）：21-25．

［38］ 李勤奋，韩国栋，敖特根，等．划区轮牧制度在草地资源可持续利用中的作用研究．农业工程学报，2003，（3）：224-227．

［39］ 卫智军，韩国栋，邢旗，等．短花针茅草原划区轮牧与自由放牧比较研究．内蒙古农业大学学报，2000，（4）：46-49．

［40］ 范守民，余雄，安沙舟，等．那拉提山地草甸草地划区轮牧与自由放牧效果的对比分析．新疆农业科学，2006，（3）：200-204．

［41］ 李建龙，维纳汗．日本北海道的草业发展动态．草食家畜，1996，（1）：7-12．

［42］ 范英英．中国草场资源使用与管理．中国科技信息，2010，（7）：254-256．

［43］ 蔡立．新西兰、美国、加拿大草地畜牧业现状及趋势．四川草原，1988，（3）：87-89．

［44］ 杨理．完善草地资源管理制度探析．内蒙古大学学报，2008，（6）：33-35．

［45］ 胡光．澳大利亚、新西兰种草养畜的特点及启示．中共乐山市委党校学报，2001，（2）：40-41．

［46］ 高娃．内蒙古草业产业化经营现状和发展思路．中国草地学报，2008，（1）：102-106．

［47］ 王业侨，刘彦随．新西兰农牧业发展模式及其启示．经济经纬，2006，（3）：25-27．

［48］ 张立中，辛国昌．澳大利亚、新西兰草原畜牧业的发展经验．世界农业，2008，（4）：22-24．

［49］ 何晓红，马月辉．由美国、澳大利亚、荷兰养殖业发展看我国畜牧业规模化养殖．中国畜牧兽医，2007，（4）：149-152．

［50］ 邢福，周景英，金永君，等．我国草田轮作的历史、理论与实践概览．草业学报，2011，（3）：245-255．

［51］ 章景瑞．日本草地农业现状和将来发展战略．国外科技，1987，（1）：75-79．

［52］ 张永超，牛得草，韩潼，等．补播对高寒草甸生产力和植物多样性的影响．草业学报，2012，21（2）：305-309．

［53］ 张智山，王晓斌，杨富裕，等．中国草产品加工业发展概况．中国草地学报，2006，（3）：77-80．

［54］ 国家统计局．国民经济行业分类注释［M］．北京：中国统计出版社，2008．

The developmental status and potential of grass-based agriculture in the national economy

GAO Ya，LIN Huilong*
State Key Laboratory of Grassland Agro-ecosystems，College of Pastoral Agriculture Science and Technology，Lanzhou University，Lanzhou 730020，China

Grassland is one of China’s most significant land resources and as such it directly affects the country’s economic development and ecological sustainability．The appropriate development of grass-based industry is an important way to maintain environmental safety，promote the structural adjustment of agriculture and increase farmers’income．In this paper，grass-based industry is considered according to its developmental status，with the industry accordingly divided into a series of three linked parts：prenatal，production and postnatal．Grass-based industries have great potential to further develop the linkages between these three developmental stages．Based on the principle of the harmonious development of economic and environmental factors，grass production methods and management models must be changed as soon as possible to realize this potential．Government and enterprises should cooperate with each other to improve the markets for grass-based products．Learning from the experience of more developed countries，China should establish a grass-based industry code in the classification of national economic activities．Furthermore，improved legislation is needed to determine the ownership of grasslands and to regulate the industry they support．

pastoral economy；perfect the mechanisms；institutional change

10．11686／cyxb20150118 http：／／cyxb．lzu．edu．cn

高雅，林慧龙．草业经济在国民经济中的地位、现状及其发展建议．草业学报，2015，24（1）：141-157．

Gao Y，Lin H L．The developmental status and potential of grass-based agriculture in the national economy．Acta Prataculturae Sinica，2015，24（1）：141-157．

2013-04-22；改回日期：2013-06-17

长江学者和创新团队发展计划（IRT13019），教育部人文社会科学研究规划基金项目（10YJAZH047）和中国工程院重大咨询项目“中国草地的生态保障与食物安全”资助。

高雅（1988-），女，北京人，在读硕士。E-mail：gaoya061＠163．com

*通讯作者Corresponding author．E-mail：linhuilong＠lzu．edu．cn