依法治国者及其培育机制

程金华

依法治国者及其培育机制

程金华＊

依法治国的落实依赖于有质有量的依法治国者，也就是那些手中有权力治国，并且直接处理国家法律事务或者影响国家法律事务处理的人。在中国，依法治国者包括两类交叉但并不相同的党政干部，即从事立法、执法和司法工作的“法治工作队伍”和作为领导干部的“关键少数”。中共十八届三中和四中全会所推动的本轮法治中国建设，尽管对法治工作队伍的法治素养培育进行了系统的顶层设计，并提出了“正规化、专业化、职业化”的远景目标；但是对于关键少数领导干部还是因循传统的做法，即通过业余的“学法用法”活动来逐步改善他们的法治素养。然而，近二十年的事实表明，领导干部在业余的学法用法，只能对他们的法治素养进行量上的改善，并不能实现质上的突破，因此也在结果上导致关键少数领导干部和法治工作队伍之间存在巨大的法治素养落差，并造成“依法”治国不得不屈服于依法“治国”。并且，这个落差有扩大的趋势。若使依法治国得以如愿实现，执政党应当通过党建、统战等工作机制在源头上改变关键少数领导干部的人才构成，让法律专业型党员在基层治理、党务工作（尤其是政法和纪检工作）中扮演更重要的角色，用多层次、多渠道的人才培育机制让法治工作队伍、普通党政干部和体制外法律职业者能够实现畅通流动，最终在中国实现“依法”和“治国”并驾齐驱。

依法治国 依法治国者 法治工作队伍 关键少数 党建 统战

“我在党的十八届四中全会上讲过，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。这也就是我们党一直强调的，政治路线确定之后，干部就是决定因素。”

——习近平1语出习近平总书记于2015年2月2日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话，引自中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第118页。

近年来，尤其是中共十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）之后，之于法治中国建设，理论和实务界的主要思考是如何实现法治的问题。2这其中有三个维度的内容：法治建设的任务、实现法治的路径与落实依法治国的人。很显然，法治建设有哪些任务，一直是思考的重心，也最多被讨论——实践中，《决定》的内容已经被分解成多项需要落实的具体任务。而实现法治的方法与路径之前也被相对忽视，直到最近才慢慢有些讨论与思考——尤其是在司法改革领域的思考与探索。3比如，参见景汉朝：《中国司法改革策略》，中国检察出版社2002年版；最高人民法院课题组：《司法改革方法论的理论与实践》（第二版），法律出版社2014年版；程金华：《中国司法改革的利益相关者——理论、实证与政策分析》，载《北京大学法律评论》（第15卷·第2辑）2014年；熊秋红：《司法改革中的方法论问题》，载《法制与社会发展》2014年第6期。在三者之中，人的因素尽管被提到，但也是最少被认真讨论的。正如题记所显示的，中共中央总书记习近平最近明确提出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，也就是要解决人的因素。

那么，问题自然是，哪些是依法治国的人，这些人应当如何界定，又如何才能较好地培育他们的法治素养——尤其是其中的“关键少数”的法治素养，以实现依法治国的宏愿？在政治生活中，人的因素非常要，又往往被忽视。正如钱穆先生所言，“政治应该分为两个方面来讲：一是讲人事，一是讲制度。人事比较变动，制度由人创立亦由人改订，亦属人事而比较稳定，也可以规定人事，限制人事。……因为一国的政权，究竟应该交付与哪些人，这是第一义”。4钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2012年版，“前沿”。习近平总书记也曾在讲话中提道，“治国之要，首在用人”。5习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第411页。在本文中，笔者结合执政党在最近十多年推进法治中国建设的工作，从执政党在新时期改善自身执政能力的角度，并结合历史与现实，讨论如何通过培育依法治国的人来实现法治中国。在文章结构上，笔者首先界定在当前中国的政治生态中，哪些人是依法治国的人，然后再分析已有的培育这些人的工作思路与限制，再而提出本文的建议，最后是简单的结论。

一、依法治国者：“工作队伍”VS.“关键少数”

在最宽泛的意义上讲，只要直接行使公共权力或者受委托行使公共权力的人——在中国的语境中被称为“党政干部”的人，都算得上依法治国的人（或者“依法治国者”）。当然，这样一个依法治国者的定义过于宽泛，对于理论和政策分析不太方便。在这里，笔者对此稍作限定，把依法治国者定义为那些手中有权力“治国”，并且直接处理国家法律事务或者影响国家法律事务

2比如，参见凌斌：《法治的中国道路》，北京大学出版社2013年版；季卫东：《通往法治的道路：社会的多元化与权威体系》，法律出版社2014年版；王利明：《迈向法治——从法律体系到法治体系》，中国人民大学出版社2015年版。处理的人。此处的“国家法律事务”，指的是立法、执法和司法活动。如此，在当下中国，依法治国者在外延上既包括国家的立法者、执法者和司法者，也包括在领导岗位上行使公共权力并影响国家法律事务处理的党政干部（俗称“领导干部”）。前后两者是高度交叉，但并不相互包含的群体。一方面，尽管中国目前的立法者、执法者和司法者都算是党政干部，但未必都可以称得上是领导干部，也不能包含所有领导干部。反过来讲，尽管在立法、执法和司法系统之内有相当一部分领导干部，但是在这些系统之外还有很多对国家治理起着事实上更为重要作用的领导干部，也就是落实依法治国的人。

根据上述定义，本文对中国的依法治国者进行操作性的分类。分类有三个标准：

第一个标准是看行使公共权力的岗位所在系统的性质，分为“立法、执法或者司法部门”和“党务及（立法、执法与司法之外的）政务部门”。立法、执法和司法部门，相对比较清楚。这些部门里的主体工作人员（未必是绝大多数）处理法律事务，是依法治国者。而党务及上述系统之外的政务部门，就会更加复杂一些。党务部门包括各个层级的党委班子，还包括组织、宣传、政法、统战、纪检等党务系统——其中，同法治最为相关的是党委书记、主管政法的副书记、政法委和纪委。而立法、执法和司法部门之外的政务部门——如外交部门、教育部门、科技部门等，顾名思义，其主体工作人员不再是处理国家法律事务，但也有部分人员同法律事务相关——如其中的法律法规部门等；各个层级的政府领导班子的主要成员，多少也会直接或者间接影响本辖区的法律事务处理——如分管维稳、公安、法制的副省长、副市长、副县长等。值得说明的是，这样一个划分把在国企和事业单位等不行使公共权力的党政领导干部排除在外。

第二个标准是看行使公权力的岗位是否为实职，分为“实职”（如部长、省长、处长、县长等）和“虚职”（如巡视员、调研员等）。这个标准通常是比较清楚的，在此不予展开。

第三个标准是看行使公共权力的岗位级别或者是否为领导岗位，分为“领导干部”和“普通干部”。关于“领导干部”，不同的文献有不同的定义。一个通行的定义是国家人事部编写的《国家公务员制度全书》（吉林文史出版社1994年版）的解释：“党政领导干部是指在党务和国家政务系统工作中，具有一定领导职务，拥有一定权力并担当相应责任的党和国家公职人员。”不过，这个定义只涉及领导干部的内涵，但没有说明外延。中共中央组织部2014年修订施行的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，“本条例适用于选拔任用中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会工作部门或者机关内设机构领导成员，最高人民法院、最高人民检察院领导成员（不含正职）和内设机构领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构领导成员；上列工作部门内设机构领导成员。”通过这个规定，该条例对领导干部的范围作了初步界定，基本上界定为处级以上、部级以下的领导干部。不过，这个界定有明显的限制，把副国和国家级的核心领导人成员排除在外。在这里，笔者根据通常用法，把处级（包括副处和正处）或者以上级别的党政干部定义为领导干部。

如此，我们得到了如下表所示的依法治国者的分类，总共有八类。Ⅰ类表示党务及（立法、执法与司法之外的）政务部门的处级以上领导干部，其中Ⅰ-1和Ⅰ-2分别表示实职领导和虚职领导。Ⅱ类表示立法、执法与司法部门的处级以上领导干部，其中Ⅱ-1和Ⅱ-2分别表示实职领导和虚职领导。Ⅲ类表示党务及（立法、执法与司法之外的）政务部门的科级以下普通干部，Ⅳ类表示立法、执法与司法部门的科级以下普通干部。

中国依法治国的人员分类

上表的人员分类有何意义？本文的用意在于，对照执政党中央在最近若干年关于依法治国的要求，上表的分类可以帮助我们厘清执政党对不同类型的党政干部是如何定位的，以及存在怎样的潜在问题。

我们先从法治中国建设的“集大成者”十八届四中全会《决定》开始。鉴于依法治国者的重要性，《决定》第六部分以“加强法治工作队伍建设”对此作了专题规定，并明确全面推进依法治国必须“着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障”。同时，《决定》提道,“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设，抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”。从这些规定可以看出，执政党的十八届四中全会把落实依法治国的人主要定位为法治“工作队伍”，这个队伍也就是表一的第Ⅱ和第Ⅳ类党政干部。对于法治工作队伍的培养，《决定》也作了规定，就是要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化”，其抓手是法律职业准入制度和全国统一法律职业资格考试。由此可见，执政党对法治工作队伍提出了同现代西方法治国家较为接近的要求——至少理论上如此。目前，在司法改革中人员分类改革也是朝这个方向去的。

那么，对于没有纳入“法治工作队伍”的第Ⅰ和第Ⅲ类党政干部，执政党是作如何要求呢？在最近十多年，无论是中共中央的文件还是高层领导人的讲话，都在不同程度上强调党政干部必须认真对待法律。以最具权威性的党代会报告为例，1997年的中共十五大报告明确指出，“领导干部首先是高级干部要以身作则，模范地遵纪守法”。2002年的十六大报告指出，“党员和干部特别是领导干部要成为遵守宪法和法律的模范”。2007年的十七大报告指出，“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，改进领导班子思想作风，提高领导干部执政本领，改善领导方式和执政方式……深入开展党风党纪教育，积极进行批评和自我批评，使领导干部自觉遵守党纪国法，继承优良传统，弘扬新风正气，以优良的党风促政风带民风”。2012年的十八大报告指出，“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”，同时也指出，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。

根据上述党代会报告和其他相关文件，我们可以得出这么几点观察。其一，关于依法治国，随着时间的发展，执政党对所有党政干部（尤其是领导干部）提出了更高的要求，即大体上从要求被动地“遵纪守法”到主动地“应用法治思维和法治方式”进行工作。这是非常积极的信号。其二，同依法治国相关的人群的概念使用显得有点随意，外延并不清楚。除了上文提到的《决定》中的“法治工作队伍”及其下位概念中的“立法队伍”、“行政执法队伍”、“司法队伍”和“立法、执法、司法机关各级领导班子”等概念以外，该《决定》和执政党的党代会报告还出现过“党员”、“干部”、“领导干部”、“高级干部”等概念。尤其是在最近，中共中央总书记习近平强调“关键少数”。

那么问题来了：究竟谁是依法治国的“关键少数”？从习近平的原话看，关键少数是“领导干部”。比照上表，Ⅰ-1、Ⅰ-2、Ⅱ-1和Ⅱ-2都应该属于关键少数。但是，上表同样告诉我们，很显然，这四类人在依法治国中的“关键性”并不一样。在立法、执法和司法部门担任实质领导职务的人，其在依法治国中的关键性毋庸置疑，因为他们的影响往往不只是个案，同样可能会影响自己所管辖“条”或者“块”区域的整体法治状况。反过来，同样是领导干部，在这些部门中担任虚职的影响力就不一样，其影响往往限于个案——有时甚至连个案都影响不了。更为重要的是，Ⅰ-1类的党政领导干部，其对辖区法治的影响关键性不仅很强，甚至往往比同为“关键少数”的法治工作队伍成员更强。想象一下，一个地方党委书记、分管副书记、政法委书记、市长、分管副市长对辖区法治的影响，往往比同级的人大常委会主任、副主任、法院院长、副院长、检察长、副检察长的影响更强。

如此，我们有必要对“关键少数”作一个更加精准的定义。在笔者看来，在中国的现实政治语境中，存在广义的和狭义的“关键少数”。广义的关键少数是处级或者以上级别的党政领导干部，包括表一中的Ⅰ-1、Ⅰ-2、Ⅱ-1和Ⅱ-2类党政干部；而狭义的关键少数是其中担任实质岗位的领导干部，仅包括其中的Ⅰ-1和Ⅱ-1类党政干部。这样的话，我们不仅对依法治国者作了界定，也对其中的“工作队伍”和“关键少数”作了区分。上表也用灰色底色表示关键少数，其中颜色更深者为狭义的关键少数，或者“关键的关键少数”。

在这样区分之后，我们就可以相对清楚地发现其中的问题。问题的核心是，法治工作队伍和关键少数在法律体系运行影响力和法治素养高低这两个方面的错位。一方面，在依法“治国”中，真正拍板决策的是关键少数领导干部（尤其是其中的Ⅰ-1类领导干部），而法治工作队伍——顾名思义——大部分是执行决策的人（尤其是其中的Ⅱ-2和Ⅳ类党政干部），地位相对被动。比如，在立法层面，法律通常是执政党和政府意志的转化；在执法中，党委和政府领导的意志常常处于强势地位；在司法中，尽管大部分的常规工作已经由法治工作队伍来处置，但诸如司法改革、司法政策、大案要案等关键性法律事务还是由关键少数来决定。另一方面，因为法治工作队伍是经过职业化培训出来的，而关键少数的领导干部（通常是Ⅰ-1类党政干部，有时也表现为Ⅱ-1类党政干部）尽管参加过零星的法律培训但并不掌握系统的法律知识，结果是前者的法治素养整体上比后者更高。也就是说，在“依法”治国中，法律工作队伍的法治素养通常比关键少数领导干部更高。这样，依法“治国”与“依法”治国就可能不尽一致。

在实践中，当这两者发生不一致时，几乎没有例外，“依法”会听命于“治国”，后者压倒前者。日常发生的违法决策、违规执法、党政干预司法，往往不是在事前没有人想到决策、执法和司法的合法性与公正性，而是负责“依法”治国的法治工作队伍不得不听从于依法“治国”的关键少数领导干部。6目前一些地方虽然制定了重大行政决策程序规定，如《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》（2008）、《广西壮族自治区重大行政决策程序规定》（2013）、《广州市重大行政决策程序规定》（2011）、《苏州市重大行政决策程序规定》（2013）等，但是实施效果差强人意。事实上，与之相关的还有一个落差是，公民（尤其是市场上的商业主体）与广大党政干部之间，在落实法治中的影响力与法治素养高低方面的落差——在部分事件与案件中，当事人公民在事前更强的权利意识或者事后动态学习而来的权利意识，往往比行使公权力的党政干部的法治素养更高，结果导致大量的“依法维权”或者“以法维权”发生。这是目前很多群体性事件发生、膨胀的根源之一。7于建嵘：《当前农民维权活动的一个解释框架》，载《社会学研究》2004年第2期，第49—55页；KevinJ.O’Brien&LianjiangLi,RightfulResistanceinRuralChina,CambridgeUniversityPress,2006。

所以，如果要推进依法治国，首先要解决公民和广大党政干部的法治素养之间的落差。这一点自中共十五大提出依法治国以来，一直在强调，直到十八届四中全会《决定》对法治工作队伍作了系统要求。尽管这方面的工作还有很多要推进，但毕竟在正确的道路上前进。而目前改革者和理论界较少意识到，但同样重要的工作是，要解决广大党政干部内部关键少数领导干部同法治工作队伍之间的法治素养落差问题，尤其是Ⅰ-1类关键少数领导干部同所有法治工作队伍之间的法治素养落差。如果不能重视这个问题，不能解决这个问题，即便法治工作者队伍已经合格，依法治国的实效也是大打折扣的。

二、领导干部“学法用法”的源流及其局限

那么，应当如何解决关键少数领导干部（尤其是Ⅰ-1类领导干部）同法治工作队伍之间的法治素养落差？很显然，这两个群体都需要提升自己的法律素养。只不过，现行政策是分而治之的。对于法治工作队伍，诚如上文所言，执政党采用的是整体性的思路，也就是最终实现正规化、专业化和职业化。而对于非法治工作队伍的关键少数，执政党的目前思路是以业余参加法治培训为基本要求，以政绩考核为杠杆来实现。这种思路大体上是改革开放以来领导干部“学法用法”工作的延续。在这个部分，笔者梳理这项工作的源流，并指出其中的现实局限。

对于法治工作队伍以外领导干部的法治素养培育，十八届四中全会《决定》的相关规定出现了两处：一处是第五部分“增强全民法治观念、推进法治社会建设”中要求“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。另一处体现在第七部分的“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”中，专门提到“提高党员干部法治思维和依法办事能力”，并要求“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。从中我们可以看到，十八届四中全会对于提升领导干部法治素养的工作机制是两项：参加法治培训和利用政绩考核，其中法治培训是基本面，政绩考核是杠杆和抓手。8在十八届四中全会之后，中组部常务副部长陈希对相关内容作了解读，并提出提高党员干部法治思维和依法办事能力的思路和办法，包括：（一）重视法治思维养成，在学习和实践中提高依法办事的能力；（二）把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，形成良好法治环境；（三）坚持奖惩并举，真正使法治思维和依法办事能力成为一种硬标准、应要求、硬约束。陈希：《提高党员干部法治思维和依法办事能力》，载本书编写组：《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第273—280页。

但是，这两项工作并不是在十八届四中全会才提出来的。事实上，中共要求领导干部学法用法的历史源远流长，这也是同改革开放以来的“普法”工作高度相关的。自1985年中共中央和国务院转发《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》（俗称“一五普法规划”）开始到2011年《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011—2015年）》（俗称“六五普法规划”），中国执政党面向全国“一切有接受教育能力的公民”的普法活动到今年刚好是30个年头。尽管对象是全体公民，但是执政党普法的重点之一是领导干部：“一五普法规划”明确“普及法律常识的重点对象：第一是各级干部，尤其是各级领导干部”；“二五普法规划”明确“重点对象是：县、团级以上各级领导干部，特别是党、政、军高级干部”；“三五普法规划”明确“其中重点对象是：县、处级以上领导干部”；“四五普法规划”明确“各级领导干部、司法和行政执法人员……是法制宣传教育的重点对象”；“五五普法规划”明确“要重点加强对领导干部、公务员……法制宣传教育”；“六五普法规划”明确“重点加强对领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民的法制宣传教育，把领导干部和青少年作为重中之重。”由此可见，针对领导干部的法治宣传教育一直是重点，这个立场至今没有改变。事实上，在普法活动的开始，有关方面就非常明确指出了这个立场。比如，早在1986年，时任司法部副部长蔡诚就撰文主张“领导干部应当成为学法、守法、用法的模范”。9蔡诚：《领导干部应当成为学法、守法、用法的模范》，载《理论月刊》1986年第5期，第9—14页。并且，当时就涌现了高级领导干部学法用法的宣传典范，如1949年以后第一位取得律师资格的女省委书记万绍芬。10郁忠民：《领导干部带头学法的楷模——访江西省委书记万绍芬》，载《法学》1985年第9期，第6—10页。

如果说领导干部在普法活动中学习法律知识、提高法治素养具有被动性，那么在1990年代中后期之后，领导干部主动地“学法用法”成为一道新的政治风尚，并逐步在中央和地方层面制度化。在中央层面，这道政治风尚最靓丽的地方是“中央政治局法制讲座”，最开始也是同全国普法工作相关。1986年的“一五普法”开局之年，时任司法部部长邹瑜想到全民普法需要领导带头，提出了为中央领导干部举办法律知识讲座的设想，向中央政法委汇报并得到时任政法委书记乔石首肯，由时任中共中央总书记胡耀邦亲自批准法学学者进中南海办讲座。只不过，在20世纪80年代，由于政治大环境和人事安排等原因，法律知识讲座在中南海仅仅举办过四次。11参见王丽娜：《中央领导学法“寻路”》，载《财经》2013年第24期（总第366期）。而对这个活动进一步推动起关键性作用的是后来的中共中央总书记江泽民。在1994年12月9日，中共中央根据司法部党组的建议，重启在中南海举办“中央政治局法制讲座”。在讲座之后的讲话中，时任总书记江泽民提道，“各级领导干部一定要增强学习法律知识的自觉性，并且要形成制度，除了每年集中听一两次法制课以外，还要充分发挥各级党校、干校在传授法律知识中的作用”，12黄海、庄会宁：《总书记和中南海的法制课》，载《瞭望新闻周刊》1998年6月15日第24期，第7页。并曾专门撰文要求“各级领导干部要努力学习法律知识”。13江泽民：《各级领导干部要努力学习法律知识》，载任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，“序言”。后来的事实表明也的确如此。

与中央领导人带头主动学习法律知识相关的是——正如总书记江泽民所要求的——领导干部学法用法的“规范化、制度化”。对这项工作进行规范化、制度化的官方文件有两类——殊途同归的两类：一类是国务院为落实执政党中央的依法治国方略而对政府内部公务员（包括领导干部）所作的要求，另一类则是执政党的中央部门为落实党中央的政策而联合政府部门所作的要求。在中央层面，前者包括国务院在1999年发布的《关于全面推进依法行政的决定》，2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》，2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》。后者则包括中央组织部、宣传部、司法部在1996年发布的《关于组织广大干部学习社会主义法律知识的通知》；中宣部、人事部、司法部在2000年发布的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》；中组部、中宣部和司法部在2002年发布的《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》；中组部、中宣部、司法部和全国普法办在2012年发布的《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》。这类文件对领导干部学法用法的指导思想、基本目标、学习内容、学习方法、考试考核、保障措施等作了原则性的规定。相应地，各个地方的党政部门根据中央的精神也纷纷出台了本地的类似意见与办法。14参见《领导干部学法用法逐步制度化》，载《光明日报》2000年8月1日第C03版。在近期，对领导干部学法用法作了非常系统要求的地方性政策是，广东省政府在2013年3月27日发布的《广东省依法行政考评办法》和《广东省法治政府建设指标体系（试行）》，其中对领导干部的学法用法进行了非常量化的规定。当然，其他地方性的制度不胜枚举——尽管大部分地方的规定只是中央政府的“话筒”。

应该说，自从执政党中央以身作则开始参加法制讲座以来，领导干部学法用法工作的影响面是很大的。一个数据显示，自“五五普法”在2006年下半年开始组织实施到2009年9月，全国参加法制讲座学习的省部级干部达2万多人次，市县级领导达300多万人次，29个省（区、市）和绝大多数市（地）出台了领导干部学法用法规范性文件，建立和完善了学习培训、考试考核、学法档案等多项制度。15《领导干部学法用法经验交流电视电话会议要求用制度保障领导干部学法用法》，载《光明日报》2009年9月3日第009版。在十八届四中全会之后，这项工作的力度有增无减。16比如，参见梁洪杰：《着力加强领导干部学法用法机制建设》，载《中国司法》2015年第2期，第30—31页。部分学者和专家对此类活动也作了非常积极正面的评价。17比如，莫于川教授表示：“近些年来，我曾到一些部委和地方讲授法制课，还到一些地方调研推进依法行政、依法治理、公正司法的做法和经验，深感广大干部特别是各级领导干部对于法律知识的重视程、学习热情、知晓程度和运用能力，已发生较大变化。”莫于川：《“普法”的重点是帮助各级领导干部树立现代法治观念》，载《探索》2006年第1期，第152页。当然，也有个别研究与评论对这项工作的实效表示担忧。18人民论坛《千人问卷》调查组：《调查显示：当前干部学习动力堪忧——72.9%领导干部表示学习形式主义严重》，载《人民论坛》2008年第13期，第42—45页；曹秀伟：《领导干部法治思维能力现状的实证分析——基于对聊城市领导干部的问卷调查》，载《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》2014年第6期，第84—88页。

那么，如此声势浩大的领导干部学法用法运动，究竟达到了什么样的效果——对前文提到的解决法治工作队伍和关键少数领导干部之间的法治素养落差又有什么样的启示？很遗憾的是，这方面的第一手实证研究是缺失。笔者在此只能根据新闻报道、他人研究和自己的经历谈几点看法。首先，毫无疑问，“普法”和领导干部“学法用法”运动的开展，对于中国人（包括领导干部）法律素养的普遍提升是有帮助的，不能抹杀这一点。其次，此类活动针对不同人群的影响是不一样的。那些对学法用法有切身利害关系的群体，通常对法律的掌握和应用比其他群体更多、更快。反过来讲，那些对此没有切身利害关系的群体，参加法律学习，往往是“得法制之形，而失法治之神”——他们学习之后在口头上多了一些法律的词汇，但是行动中还是老的一套做法。正如有学者所言：“从普法与守法的关系看，普法能够做到的，是让公民了解法律知识，而公民是否遵守法律，并非完全取决于他对法律规范的了解认知程度。”19张明新：《对当代中国普法活动的反思》，载《法学》2009年第10期，第33页。

对于大部分领导干部而言，依赖“学法用法”运动来实现对自身在法治素养方面的根本性改造的可能性不高。在参加过学法用法培训的领导干部中，一些人仍然出现违法乱纪、贪污腐败的问题就是例证，说明了上述自改革开放以来对领导干部要求学法用法，甚至进行考核的做法具有局限性。在笔者看来，局限性的原因有如下几个方面：其一，很多领导干部学法用法存在走过场，被要求的下级机关和领导干部个人没有认真对待。其二，许多领导干部在接受法治培训之前，已经养成、固化了权力行使的行为方式（很多是劣习），并不能够通过零碎的业余法治培训来改变他们的行为习惯。其三，目前针对领导干部进行法治培育的课程体系设置不合理，零敲碎打的专题讨论远远多于体系化、整体性的学习。这个原因看起来是个技术问题，但却是非常根本的。因为一方面法治工作是非常职业化的工作，是需要系统学习的；而另一方面，针对领导干部的法治培训也只能是业余、零碎的，因为绝大多数的领导干部不可能有时间和精力开始从头系统学习法律。其四，尽管很多政策的文本上提到对干部学法用法的考核，但是在实践中基本上既无抓手，也无落实的机制。其五，像参加其他类型的学习一样，领导干部在参加法治培训时，形式主义非常严重。20人民论坛《千人问卷》调查组：《调查显示：当前干部学习动力堪忧——72.9%领导干部表示学习形式主义严重》，载《人民论坛》2008年第13期，第42—45页。这些因素和其他原因一起，使领导干部学法用法工作更多是在形式上、量上改变对法治的认识，而难以实现通过量变带来质变。

简言之，尽管执政党中央早就意识到了关键少数领导干部在落实法治中的重要性，并着手对其进行法治素养培育，但是目前零敲碎打的方式，并不能有效解决法治工作队伍和关键少数领导干部在法治素养方面的“剪刀差”。所以，如果要从人的角度推动依法治国的落实，还要改善领导干部法治素养的新思路。

三、依法治国者培育的多元机制：“党建”与“统战”新思维

那么，既然目前注重对领导干部进行学法用法的工作机制更多的是解决“量”的问题，难以实现“质”的突破，应该采用怎样的新机制来实现关键少数领导干部在法治素养方面的质变，以最终消除法治工作队伍和他们之间的落差？笔者在这里先谈论整体的思路，然后就相关的机制设计提出建议。

从思路上讲，首先，必须要强调的是，既然业余培训的方式不能解决实质性问题，那么还是应当尽可能从源头上抓——不仅要建设正规化、职业化和专业化的法治工作队伍，还要以类似的标准要求那些不在立法、执法和司法系统工作，但事实上对“依法”治国的影响不亚于专业队伍的关键少数。其次，最好在依法治国背景下对领导干部的要求同现有政权的“本土资源”以及执政党的“革命传统”相配合，以避免意识形态上的障碍，并能够与现有的工作平台对接。据此思路，笔者提出，可以结合执政党的“党的建设”和“统一战线”来重新建构对依法治国者的培育机制。事实上，党建和统战也是中共在革命年代取得胜利的两大“法宝”。

首先，在党建工作中，应当把优秀青年法律人才的入党及其培养工作放在特别重要的位置，不仅要把他们输送到法治工作队伍中去，还要有意识地放在党务和政务岗位上进行综合训练，以拓宽依法治国者的人才源头，不仅要保证法治工作队伍中领导干部的专业化，而且也要保证其他关键少数的专业化——也就是让更多接受过系统专业法律训练的人才来担任。

目前，上述通过党建路径来选拔法律人才的工作部分已经实现了。这主要体现在两个方面：其一是法科学生的入党比例相对较高，其二是法治工作队伍里面中共党员比例特别高。21笔者在2014年针对全国十三家中、基层检察院的调查问卷显示，在所有这些单位回答了自己政治身份的1669名检察人员中，中共党员有1493人，约占89.45%。参见程金华：“司法人员的改革立场及共识凝聚——以检察人员分类改革为例的实证研究”，未刊稿，2015年。但是，在笔者看来，这方面还有很大的可为空间。尤其是，应当有计划地选拔法律院校系毕业的优秀党员承担重要的基层治理工作——比如说“村官”，甚至直接择优成为街道党工委或者乡镇党委的成员，以及让更多的法科毕业生在政法委、纪委等同法律事务直接相关的党务部门工作。

通过这样的操作方式，可以多层次、多渠道盘活依法治国中的关键少数领导干部的人才来源，并解决当前领导干部选拔所面临的一个尴尬，即体制内既对法律事务具有专业化能力又具有较强综合协调能力的干部人才不多。这个尴尬产生的原因是，现有党建和干部培养工作是把法治工作队伍和其他党政领导干部分别对待的，结果导致一直在法律条线工作的人虽然具有较强的专业能力，但综合协调能力较差，所以从事法律工作的干部（尤其是法院和检察院的干部）很少有机会成为综合党政部门的领导。反过来讲，一直在综合党政部门历练的干部很少具有法律专业背景和能力（尽管他们时不时参加“学法用法”活动），较少胜任领导法律领域的工作，也因此，当个别担任过普通党政部门领导干部的官员被调换到法院、检察院担任领导干部时，基本没有例外会受到舆论和学术界的批评。执政党中央虽然意识到这个问题，并在2014年十八届四中全会《决定》明确“畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。”但是这个规定主要是为法治工作队伍的普通干部（上表中的IV类干部）提供在综合党政部门历练的机会，并为其今后回到立法、执法和司法部门担任领导（上表中的II类领导）做准备，而不是解决非法治工作队伍的领导干部（上表中的I类领导）的法治素养问题，所以只是单方面的工作。22中组部常务副部长陈希在解读十八届四中全会的决定中提道：“要按照《决定》的部署，畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间与其他部门具备条件干部和人才交流渠道，特别是要推动立法、执法、司法机关优秀年轻干部到地方、基层一线和艰苦岗位培养锻炼，帮助他们加深对国情社情民意的了解，增强党的观念和执政意识，提高解决复杂问题能力和水平，进而不断增强整个干部队伍的法治意识和法治能力。”陈希：《提高党员干部法治思维和依法办事能力》，载本书编写组：《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2014年版，第280页。理想的情况是双向互动的。

值得强调的是，通过党建来解决法治工作队伍和关键少数领导干部之间的法治素养落差，既是落实依法治国的一项重要工作，也更是解决国家治理现代化语境下的执政党自我转型升级的必由途径。1939年10月，毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》中指出，统一战线、武装斗争和党的建设是中国共产党在革命中战胜敌人的三个法宝。23《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第606页。执政党的自我建设不但没有过时，事实上也贯穿着整个中共的革命与执政历史。尤其是执政党的领导干部培养贯穿着中共的全部历史。24参见高新民、张希贤主编：《中国共产党建设史》，中共中央党校出版社2009年版；陈凤楼：《中国共产党干部工作史纲（1921—2011）》，党建读物出版社2012年版。在经历“文化大革命”的挫折以后，执政党充分意识到了在执政时期对干部队伍建设的重要性。在改革初期，邓小平提出了干部队伍建设的“四化”方针——即革命化、年轻化、专业化和知识化。25《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第361页。在新世纪之交，随着中国市场转型和社会发展的不断变化，中国共产党系统地提出了从革命党向执政党转变的组织建设新策略。江泽民代表执政党中央提出了“三个代表”的执政理念，并要求用该理念去选拔和培养执政党干部队伍。26江泽民在《始终做到“三个代表”是我们党的立党之本，执政之基、力量之源》中指出：“要坚持把‘三个代表’要求落实到建设一支高素质的干部队伍中去。我们党要做到‘三个代表’，关键在于建设一支能够适应新形势新任务要求的高素质领导干部队伍，特别是要培养选拔好跨世纪担当重任的一批接班人。这件事实在是太重要了。”《江泽民文选》（第三卷），人民出版社2006年版，第27页。中共中央办公厅在2000年6月23日发布了《深化干部人事制度改革纲要》，并陆续出台了相关的配套制度。与此同时，中共在组织入口上调整了策略，最大的变化是允许“红色资本家”入党。27BruceJ.Dickson,RedCapitalistsinChina:TheParty,PrivateEntrepreneurs,andProspectsforPoliticalChange,CambridgeUniversityPress,2003.此后，中共中央分别在2004年的十六届四中全会发布了《关于加强党的执政能力建设的决定》，在2009年的十七届四中全会发布了《关于加强和改进新形势下党的建设的若干重大问题的决定》。之后，中共中央办公厅又在2009年12月3日发布了《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。随后，作为这项伟大事业的一部分，十八届四中全会《依法治国重大决定》中“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”这一章中，明确了加强党内法律制度建设和提高党员干部法治思维和依法办事能力的重要性和举措。总之，这些文件表达了中共对自身建设（尤其是党员领导干部培养）的重视和不断努力。28参见邢贲思：《加强党的执政能力建设》，人民日报出版社2004年版。由此观之，在中共致力于国家治理现代化和根据新形势不断加强自我建设、自我学习的大背景之下，在法治工作队伍之外加大对具有法律专业背景党员的选拔和培养，应当成为新时期党建和干部工作的核心部分。也只有如此，中共才能更好地实现组织内部的规范化、制度化建设，更好地在当前的形势下依法执政。29张恒山：《依法执政——中共共产党执政方式研究》，法律出版社2012年版。

在具体的操作上，通过党建思路的来强化依法治国者培育的工作可以探索如下的一些相互配套的举措：（1）前提是，中共党员选拔继续保持宽口径、多元化，以保证执政党的全民代表性（正如“三个代表”所主张的）；（2）与此同时，加大对具有法学教育/法律职业背景公民的入党工作，并且除了继续向立法、执法和司法部门输送这些法律专业型党员以外，还要适当为他们提供更多在党务和综合政务部门锻炼的机会；（3）把基层治理工作同依法治国工作高度相结合，加大基层党务和政务领导干部中法律专业型党员的比例，实现党内法律专业型干部人才培养与基层治理规范化良好结合；（4）适当提高从事政法、纪检这两种党务工作的法律专业型党员的比例；（5）适当调整政法委的功能，除了继续承当执政党对国家法律事务的领导与协调工作以外，还要把大量的精力放在党内规章与制度建设上，并承当党内决策的合规性审查工作，在条件成熟时对政法委领导的岗位——同法治工作队伍一样——要求正规化、专业化、职业化。

同时，对于已经开展了二十多年的领导干部学法用法工作进行全面升级改造。在“学法”方面，应当改造党校的课程体系，加大法律类课程（尤其是实务型课程）的比例，聘请更多具有一线法律实务经验的立法者、执法者、司法者、律师等法律专业人士为党校的学员授课，提供领导干部在治理中遇到实践问题能够到党校中从法治视角进行“回炉式”训练的机会。在“用法”方面，由党的组织部门明确工作机制，真正落实《决定》中提到的“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，有限提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。

总之，执政党应当把法律专业型党员的选拔和培养作为党的自我建设（尤其是组织和干部体系建设）的系统工程来严抓落实。

其次，除了把法律人才纳入自己的干部体系，执政党还可以同时在组织外面联合更多的法律人朋友，这也是统战的思维。统战一直是中国共产党革命与执政工作的法宝之一，也是“党建国家”的重要政治手段。30林尚立主编：《统一战线与国家建设》，上海人民出版社2008年版。执政党的统战工作不仅在其革命年代发挥了重要的帮衬作用，在中华人民共和国成立之后，也一直受到重视。在极具国家建制意义的文本《论十大关系》中，毛泽东把“党和非党的关系”列为第七大关系，并指出，“希望你们抓一下统一战线工作，使他们和我们的关系得到改善，尽可能把他们的积极性调动起来为社会主义服务。”在改革开放年代，中共也曾数次以中央文件的方式重申统战和政治协商的重要性，包括1989年以“中央14号文件”形式发布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2000年以“中央19号文件”发布的《中共中央关于加强统一战线工作的决定》和2012年以“中央4号文件”形式发布的《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》。这些也说明了执政党对于统战工作的持续关注和努力。

同党建一样，在统战领域中探索法律型干部人才选拔工作，具有双重意义：既是解决依法治国中法治工作队伍和关键少数领导干部之间法治素养落差的重要工作机制，也是执政党在国家治理现代化的语境中拓展政治盟友的必由途径。事实上，在新世纪之交，中共就提出了“新社会阶层”的统战问题。“新社会阶层”是江泽民在2001年的“七一讲话”中提出来的，指的是“民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层”。31《江泽民文选》（第三卷），人民出版社2006年版，第286页。

此后，2004年全国人大通过的宪法修正案和全国政协通过的政协修正案分别把新社会阶层人士纳入了“社会主义事业的建设者”的范畴。在2006年召开的第二十次全国统战工作会议中，时任中共中央总书记胡锦涛的讲话以及在本次会议讨论修改的《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》中也明确指出“切实做好新的社会阶层人士统战工作”。时隔9年之后，执政党的最近一次（第21次）全国统战工作于2015年5月在北京召开。本次会议通过了中共的首部关于统战工作的党内规范性文件《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，其中也明确了新社会阶层人士的重要地位。此外，在本次会议的讲话中，中共中央总书记习近平指出三类人群将成为重点团结对象，即“留学人员”、“新媒体中的代表性人士”和“非公有制经济人士特别是年轻一代”。32《习近平在中央统战工作会议上强调 巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持》，载《人民日报》2015年5月21日第01版。

很显然，中国的律师（包括具有律师资格的企业法务工作者）是新社会阶层的重要组成部分，很多既是“非公有制经济人士”，也是“留学人员”。同其他体制内法律职业者（法官、检察官和法学教研工作者）相比，律师之中的中共党员比例相对较低。33据统计，2008—2009年间，在中国全部15万名左右律师中党员所占比例大约为30.7%左右。参见王中华：《当代中国律师政治参与研究》，南京大学出版社2012年版，表4.15，第188页。在所有新社会阶层成员中，中国律师个体参政议政的积极性是非常高的。34参见王中华：《当代中国律师政治参与研究》（第四章），南京大学出版社2012年版。根据当代国家的普遍经验，律师在国家治理现代化中可以扮演非常重要的角色。所以，结合统战工作，可以吸纳优秀的律师等体制外的法律专业人士直接成为依法治国者（包括其中的关键少数）。目前，这方面的工作也在开展。比较值得指出的是，尽管执政党愿意吸纳体制外的法律专业人才成为领导干部，但是这些人进入领导岗位以后，更多是在上表的Ⅰ-2或者Ⅱ-2类虚职领导岗位上，而不是成为“关键的关键少数”（Ⅰ-1和Ⅱ-1类领导干部）。所以，在统战工作中，体制外法律专业人才进入体制担任领导干部的人数可以不多，但是质量一定要高，否则于事无补。

如果执政党能够在现有领导干部选拔基础上同时做好上述党建和统战工作，就可能实现一个多层次、多渠道的依法治国者的培育机制。多元培育机制意味着：（1）法科毕业生在毕业生可以比较“任性地”选择体制外的法律职业，或者到体制内成为党务/普通政务干部（Ⅲ类党政干部）或者加入法治工作队伍（Ⅳ类党政干部）；（2）有法律专业背景的Ⅲ类党政干部可以退出体制成为体制外法律职业者，或者同级平调成为Ⅳ类法治工作队伍成员，或者升迁到Ⅰ或者Ⅱ类领导干部；（3）同理，Ⅳ类普通法治工作者可以退出体制成为体制外法律职业者，或者转换成Ⅲ类党政干部，或者升迁为Ⅰ或者Ⅱ类领导干部；（4）Ⅰ和Ⅱ类领导干部可以互换；（5）无论是一开始便进入体制外还是后来到体制外工作的法律职业者，都有机会成为适当类别的体制内依法治国者。

果真如此的话，即便前文提到的法治工作队伍和关键少数领导干部（尤其是Ⅰ-1类领导干部）之间的法治素养还存在落差的话，也不会太大，并且随着体制内外人才流动的更加频繁和自由化，这种落差也必定会慢慢减少，并最终减缓甚至消灭体制内广大党政领导干部同普通公民（尤其是市场上的商业主体）之间的法治素养落差。也只有如此，习近平总书记所谓的领导干部这个关键少数在依法治国中才可能被牢牢抓住。

四、结语

本文的研究兴趣在于，从人的角度去看法治中国建设还有哪些有待落实的工作，尤其是如何才能为中国的依法治国培育合乎质和量的党政干部。这项工作很重要，原因有两个方面：一方面，正如习近平总书记讲到的，“治国之要，首在用人”。如果落实依法治国的人并没有得到很好界定，没有配套的培育机制，那么法治中国建设这个伟大的事业，必定会打折扣。另一方面，反过来讲，诚如国学大师钱穆所言：“人才无可表现，于是有大乱。”35钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2012年版，第180页。如果中国法律人的聪明才智不能被有效用到依法治国这样的宏伟事业上，他们就可能另辟蹊径，与现行体制发生各种不愉快，相互之间磕磕碰碰，难免发生一些意想不到的政治事故。在十八大之后，执政党明显加快了这方面的工作议程。这个方向是正确的。

但是，从依法治国者的培育思路与机制看，目前只重视了一半的工作，即对法治工作队伍的培育，而另一半工作即对于关键少数领导干部的法治素养提升，事实上还是传统的零敲碎打的方式。这种方式的潜在问题是，尽管依法治国者的整体专业水准会得到提升，但负责“依法”治国的法治工作队伍和负责依法“治国”的关键少数领导干部之间的法治素养落差反而扩大，并最终妨碍依法治国的落实。在这样的考虑之下，笔者建议执政党应该更加与时俱进地应用党的建设、统一战线这些传统工作平台，多层次、多渠道地融通各种法律专业人才进出体制、落实依法治国的渠道。唯有如此，执政党与法律人才才得其乐融融，国家才可长治久安。