依法行政获胜诉 坚定信念强管理——对大丰局查处饲料添加剂氯化钠一案诉讼过程的剖析研究

邱怀川 段泽琪 龚桂祥

（1. 盐城市盐务管理局，江苏 盐城 224000；2. 大丰市盐务管理局，江苏 盐城 224000）

依法行政获胜诉 坚定信念强管理
——对大丰局查处饲料添加剂氯化钠一案诉讼过程的剖析研究

邱怀川1段泽琪1龚桂祥2

（1. 盐城市盐务管理局，江苏 盐城 224000；2. 大丰市盐务管理局，江苏 盐城 224000）

文章通过对大丰市盐务管理局查处大丰市金鹿渔业专业合作社购买“饲料添加剂氯化钠”一案诉讼过程的剖析研究，阐述加强饲料添加剂氯化钠等涉盐产品监管工作的重要性和必要性，指出盐业行政机关和盐政执法人员要不辱使命，坚定信念，守土尽责，确保盐业市场秩序的稳定和人民群众的食盐安全。

强化盐业市场管理；保障人民群众食盐安全

2015年6月24日是盐城市盐政执法人员为之振奋和欢欣鼓舞的一天。大丰市金鹿渔业专业合作社诉大丰市盐务管理局查处的“饲料添加剂氯化钠”一案，经过长达一年时间的行政复议、一审、二审诉讼，经江苏省盐城市中级人民法院开庭审理，认定“金鹿渔业专业合作社从未取得批发许可证的厚德公司购买畜牧用盐，违反了《食盐专营条例》和《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》的相关规定，被上诉人大丰盐务局依据国务院《食盐专营办法》第二十二条、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四十二条的规定对其进行处罚，适用法律正确”，依法作出：“驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大丰市金鹿渔业专业合作社负担。本判决为终审判决。”的判决。该起案件的判决不仅为盐城市乃至省内外盐业行政机关对查处饲料添加剂氯化钠提供了一个很好的范例，更为盐政执法人员查处饲料添加剂氯化钠提供了有力的锐器。

1 大丰市盐务管理局查处大丰市金鹿渔业专业合作社购买“饲料添加剂氯化钠”一案始末

2014年6月5日，大丰市盐务管理局盐政执法人员在日常检查时发现大丰市金鹿渔业专业合作社有海盐调味品有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌“饲料添加剂氯化钠”，遂对金鹿渔业专业合作社法人代表刘亚斌进行询问，对库存的饲料添加剂氯化钠进行了先行登记保存。6月6日，大丰市盐务管理局对此案进行了立案，通过调查取证，金鹿渔业专业合作社提供的江苏省兽药饲料质量检验所检验报告显示饲料添加剂氯化钠的含量为98.4%，所购饲料添加剂氯化钠已用去6.86吨，还剩余23.14吨。大丰市盐务管理局认为金鹿渔业专业合作社所购饲料添加剂氯化钠含量已超过60%，依据《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第三条关于“本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐”的规定，以及《食盐专营办法》第二十八条关于“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，认定金鹿渔业专业合作社所购饲料添加剂氯化钠属于盐政部门管理的盐产品范围，遂于6月12日向金鹿渔业专业合作社送达《盐业违法案件一般程序行政处罚听证告知书》。6月13日，金鹿渔业专业合作社提出听证申请。6月17日，大丰市盐务管理局通知金鹿渔业专业合作社听证的时间、地点及相关听证事宜。6月24日，大丰市盐务管理局举行听证，金鹿渔业专业合作社进行了陈述和申辩并提供相关材料。7月1日，大丰市盐务管理局依据《食盐专营办法》第二十二条、《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四十二条的规定，作出了（盐大丰）盐政一般[2014]第22号盐业违法案件一般程序行政处罚决定书，决定对大丰市金鹿渔业专业合作社处以：责令改正、没收盐产品23.14吨、罚款79200元的处罚，并于当日向金鹿渔业专业合作社送达。

2 该案争议焦点

金鹿渔业专业合作社对大丰市盐务管理局作出的处理决定不服，依法申请复议。大丰市人民政府于2014年10月30日作出了大政行复[2014]第8号《行政复议决定书》，维持大丰市盐务管理局作出的处罚决定。金鹿渔业专业合作社不服，遂向大丰市人民法院提起行政诉讼。

金鹿渔业专业合作社上诉称：⑴饲料添加剂氯化钠不是食盐，也不是畜牧、渔业用盐，一审法院认定其为渔业用盐没有法律依据；⑵《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》对盐业法规规定的专营产品以外的盐产品规定购销许可、设定处罚，违反了行政许可法、行政处罚法的规定；⑶根据《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定，只对饲料添加剂的生产设定许可，购销没有许可的限制，饲料添加剂管理权属于农业行政部门，而不属于盐务行政部门。

大丰市盐务管理局答辩称：⑴上诉人大丰市金鹿渔业专业合作社购买“不一样”牌添加剂氯化钠生产鱼饲料，其氯化钠含量达60%以上，属渔业用盐；⑵上诉人从未取得食盐批发许可证的企业购买饲料添加剂氯化钠，其行为违反了国务院《食盐专营办法》和《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》的规定；⑶虽然国家准备对盐业管理体制进行改革，要打破行业垄断，但在国家和地方政府对盐业管理法规未进行修改或废止的情况下，盐务管理局有权对饲料添加剂氯化钠购销进行监管。

3 一审、二审法院审定结论

一审法院认为，国务院《食盐专营办法》第四条规定“……县级以上人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第四条规定：“各市、县人民政府盐业行政主管部门，主管本行政区域内的盐业工作”，第六条规定：“市、县盐业行政主管部门的职责：……（四）查处本行政区域内私产、私运、私销、侵销、倒买倒卖盐产品的盐业违法案件会同有关部门对盐业市场进行管理”。据此，大丰市盐务管理局作为大丰市人民政府的盐业行政主管部门，具有对盐业违法行为实施行政管理的行政职权，依法具有本案的执法主体资格。

关于大丰市盐务管理局对大丰市金鹿渔业专业合作社所购饲料添加剂氯化钠无管理职权的问题。《食盐专营办法》第二条规定：“本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”，第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法”；《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第三条规定：“本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐”。原告大丰市金鹿渔业专业合作社所购饲料添加剂氯化钠主要成分氯化钠的含量为98.4%，用于其加工水产品的食用饲料，依据上述规定，应属于渔业用盐，属于盐产品。因此，原告提出的其所购“饲料添加剂氯化钠”不是盐产品的观点，无事实和法律依据，不予支持。

关于大丰市盐务管理局适用法律是否正确的问题，金鹿渔业专业合作社认为饲料添加剂氯化钠系国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》管理的范围，《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》是下位法，与上位法《饲料和饲料添加剂管理条例》冲突时不应适用。一审法院认为，“饲料添加剂氯化钠”属饲料添加剂，应当受《饲料和饲料添加剂管理条例》规范和约束，但其同时属于盐产品，在江苏省内对盐产品的购买、使用和管理均应遵守《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》的有关规定，二者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需选择适用的问题。因此，原告提出的被告大丰市盐务管理局适用法律错误的观点，亦不予支持。原告的行为违反了《食盐专营办法》第十四条、二十八条的规定，同时违反《江苏省〈盐业管理条例〉实施办法》第二十六条、第三十二条的规定，其行为已构成盐业违法行为。大丰市盐务管理局对原告所购饲料添加剂氯化钠的管理职权，认定原告违法事实清楚，适用法律正确，且经立案、调查取证、处罚事先告知、听取陈述和申辩，作出涉案行政处罚决定，程序符合法律规定，处罚幅度在法定范围内，处罚并无不当。原告要求撤销被告大丰市盐务管理局作出的处罚、返还其23.14吨饲料添加剂氯化钠并赔偿其损失的请求无法律和事实依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告金鹿渔业专业合作社的诉讼请求，案件受理费50元，由原告金鹿渔业专业合作社负担。

二审法院认为，大丰市盐务管理局作出的行政处罚决定书，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用范围法律正确，判决恰当。上诉人金鹿渔业专业合作社上诉理由依据不足，本院不予采信。

4 几点启迪

近年来，发生在河南、辽宁、山东、广西、江苏等地的饲料用盐案例，引发了国内各类媒体和广大群众的广泛关注，再加上盐业专营体制即将放开的不利因素、称之为专营垄断下的利益共同体和所谓饲料添加剂氯化钠属于全新概念等言论，让盐业行政部门处于十分被动的位置。大丰市盐务管理局赢得对大丰市金鹿渔业合作社购进饲料添加剂氯化钠行政处罚的胜诉，给了大家一个响亮和圆满的答案，我们要坚定信念，守土有责，全力以赴抓好盐业市场的监管工作。

4.1 依法履行饲料添加剂氯化钠市场监管职责，盐政部门责无旁贷

尽管行政法规之间有时缺乏有效衔接，在相关问题的规定上不够具体明确，导致《食盐专营办法》、《饲料和饲料添加剂管理条例》在饲料添加剂氯化钠监管问题上有所争议，有时社会舆论也倒向非盐业部门。但《食盐专营办法》等相关行政法规和规章明确了盐政部门市场监管的职责，规定渔业、畜牧用盐适用食盐专营管理，盐业行政管理部门具有饲料添加剂氯化钠执法主体资格，那么盐业行政管理部门应当理直气壮行使行政执法权，维护食盐市场秩序的稳定和安全。否则盐业行政管理部门就是有法不依，就是不作为，就是渎职行为。

4.2 加强饲料添加剂氯化钠市场安全隐患整治，盐政部门义不容辞

盐业市场似乎总没有消停过，虽然整顿和规范食盐市场秩序专项整治行动定期开展，依法打击盐业违法犯罪的力度不断加大，但一些不法分子受利益上的驱动，也没有能够从根本上遏制制售假冒食盐行为的发生，近年来几百吨、甚至上万吨工业盐包装成食盐小包装销售的大案要案，便是最有力的佐证。同样，饲料添加剂氯化钠市场不容乐观，饲料添加剂氯化钠市场监管之争，给了一些图谋不轨的人可乘之机。加之饲料添加剂氯化钠市场需求的不断扩大，鱼塘消毒用量的倍增，促使饲料添加剂氯化钠市场秩序处于比较混乱的状态，增加了食盐市场的不安定因素。饲料添加剂氯化钠直接或间接流入百姓餐桌，已成为常态和不争的事实，逐步危害到食盐安全和食盐加碘防止碘缺乏病工作大局。加大饲料添加剂氯化钠市场监管力度，应已成为盐业部门的广泛共识和工作重点之一，我们要适应形势发展变化的要求，不断创新监管方式方法，做到重心下沉、关口前移、堵塞漏洞，把牢盐政管理的主动权，确保盐业市场安全稳定。

4.3 切实规范饲料添加剂氯化钠市场秩序，需要盐政部门依法行政

现行盐业管理模式相当严格，实行食盐、畜牧用盐的生产、运输、销售许可证制度后，有利于保证食盐市场的稳定，可充分保证人民群众的身体健康和食盐安全。为此，盐政执法人员干好本职工作的前提是学好法、把好法，打造一支过硬的执法队伍。严格执法、用法、守法，自觉执行执法人员行为规范，按法定程序行使执法权，收集相关证据要充分确凿，形成证据链，作出的行政处罚决定要程序合法，适用法律正确，消除执法人为失误，有效避免听证、行政复议、行政诉讼一审和二审过程中的不利因素，这样才能赢得行政复议、行政诉讼的主动权。

The Management of Victory in Accordance with Law Firm Belief and Strong Management——Study on Analysis of Dafeng Bureau and Feed Additives and Sodium Chloride Case Proceedings

QIU Huaichuan1DUAN Zeqi1GONG Guixiang2
(1. Yancheng City Salt Administration, Yancheng 224000, China;2. Dafeng City Salt Administration Bureau, Yancheng 224000, China)

The of Dafeng City, salt administration investigate Dafeng deer fisheries cooperatives to buy feed additives sodium chloride case litigation process analysis and study, elaborates the importance and necessity of strengthening feed additives such as sodium chloride involving salt products supervision.It is pointed out that the salt administrative organs and salt law enforcement personnel to the mission,firm faith, to defend their duties to ensure stability of salt market order and people's safety of salt.

Strengthen market management of salt industry; Protect people's salt security

邱怀川,盐城市盐务管理局盐政法制处处长；段泽琪,盐城市盐务管理局稽查局书记；龚桂祥,大丰市盐务管理局。