一宗路边现杀现卖羊肉案件执法主体的思考

欧阳志良，万志伟，黄润标，王肇基

（广东省东莞市厚街镇农业技术服务中心，广东东莞 523960）

一宗路边现杀现卖羊肉案件执法主体的思考

欧阳志良，万志伟，黄润标，王肇基

（广东省东莞市厚街镇农业技术服务中心，广东东莞 523960）

根据《国务院机构改革和职能转变方案》《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》（国办发[2013] 106号）要求，农业（畜牧兽医）主管部门承担畜禽屠宰行业管理和畜禽屠宰环节质量安全监管职责，推动屠宰行业健康发展，保障畜禽产品质量安全，当前，随着多年来对生猪“定点屠宰，集中检疫”的方针实行，严厉地打击注水猪肉、未经检疫肉等问题肉品的违法行为，取得了良好的监管效果。随着人民生活水平的提高，人们对羊肉的需求也越来越大，对羊肉的质量安全要求也越来越高，但是，国内很多地方的羊只还没有实施定点屠宰、集中检疫，一些违法分子在利益的驱使下在路边违规圈养屠宰羊只售卖羊肉，给老百姓食肉安全带来了严重危害。

笔者通过整治一宗路边违规圈养屠宰羊只售卖羊肉案件的执法活动，就整治当前路边违规圈养屠宰羊只售卖羊肉问题进行了梳理和探讨，以期对加强羊肉监管有所帮助。

1 案例介绍

2014年12月19日，东莞某镇动物卫生监督执法人员在工作中发现，有数名少数民族人员在该镇一工业区大道旁的空地违规圈养羊只，羊只均佩带有耳标，并附有《动物检疫合格证明》。当事人在路边售卖羊只羊肉，并现场在路边杀羊剥皮，场面血腥，时有行人围观，现场非常脏乱。该镇人民政府要求整治并取缔这一宗违法案件，由于该案件涉及乱摆卖、私宰、少数民族利益等多方面问题，为避免产生冲突，激发社会矛盾，该镇力求平稳解决问题，有关部门均采取协调和劝导的做法，在利于民族团结的前提下，首先做好当事人的思想教育工作。后经农业、动监、城管、公安等职能部门多次联合执法劝离未果。

2 案例分析

由于该案涉及农业、动监、城管、公安甚至食品药品监督、环保等多个职能部门，操作过程中难免会出现相互推诿的情形。按照“法无授权不可为”的原则，每个职能部门既要防止不作为的“失位”，又要避免乱作为的“越位”。那么此案应该以哪个部门来作为执法主体比较合适？罗列相关部门适合法律法规如下：

2.1 农业（畜牧兽医）主管部门

根据《国务院机构改革和职能转变方案》要求，农业（畜牧兽医）主管部门依法履行畜禽屠宰行业管理和屠宰环节畜禽产品质量安全监管职能，推动屠宰行业健康发展，保障畜禽产品质量安全，但目前只有《生猪屠宰管理条例》和《生猪屠宰管理条例实施办法》以及各省级《生猪屠宰管理规定》等相关法规，但由于《生猪屠宰管理条例》和《生猪屠宰管理条例实施办法》只是对生猪屠宰活动作出明确规定，对其他畜禽屠宰管理规定尚不明确。只是《生猪屠宰管理条例》第三十二条提及“省、自治区、直辖市人民政府确定实行定点屠宰的其他动物的屠宰管理办法，由省、自治区、直辖市根据本地区的实际情况，参照本条例制定”。同时《广东省生猪屠宰管理规定》第二十三条提及“牛、羊实行集中定点屠宰，屠宰管理参照本规定执行”。但目前还没有相关羊屠宰管理具体规定出台，对于羊屠宰活动的处罚依据和处罚标准也不够明确。再者，目前还没有对羊屠宰活动实行定点屠宰的相关法律法规，大部分镇街都没有对羊只实行定点屠宰，路边宰杀羊只活动是不是私宰行为还有待进一步去论证。

由此可见，农业法律法规不适用于监管路边乱摆乱卖羊只活动，即便是屠杀个别羊只属于私宰，但相关于一群羊只的乱摆乱卖也是次要的，农业部门不应作为本次整治行动的执法主体，否则，容易导致因处罚依据不足而乱作为的情形。

2.2 动物卫生监督部门

目前，《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》等农业相关法律法规的相关条文对来源合法并持有《动物检疫合格证明》的羊只圈养行为，没有规定相关罚则；只是对未附《动物检疫合格证明》的羊只及依法应当检疫而未经检疫的羊肉产品的经营行为规定罚款的处罚，但由于该案涉及售卖的羊肉只有15～20kg，动物卫生监督部门只能采取补检措施，没收无证羊肉并作罚款处罚。另外，至于本案可能涉及的暂时养殖场所和屠宰场所没有办理《动物防疫条件合格证》，动物卫生监督部门也只能作罚款处罚，并不能取缔这一宗违法活动。因此，动物卫生监督部门不应作为本次整治行动的执法主体。

2.3 城市管理部门

查阅城市管理部门的相关法规，发现有充足的法律依据。具体法律法规罗列如下：

2.3.1 东莞市城市综合管理局管理规定——《东莞市市容环境卫生管理规定》第十九条任何单位和个人不得违法占用道路、街巷、人行道从事经营活动。

第二十五条任何单位和个人禁止实施下列影响环境卫生的行为：

（五）擅自饲养鸡、鸭、兔、羊、猪、食用鸽等家禽家畜；

第四十九条违反本规定的，按照市容环境卫生管理有关法律、法规和规章的规定进行处理。

又根据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十条：未经批准擅自饲养家禽家畜影响市容和环境卫生的，由主管部门责令其限期处理或者予以没收；并可按禽类每只处以50元以上100元以下罚款，畜类每只处以200元以上500元以下罚款。

2.3.2 东莞市城市综合管理局管理规定——《东莞市城市管理综合执法暂行规定》（广东省东莞市人民政府第99号）第六条市城市管理综合执法机关行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的监督检查、行政处罚、行政强制职能，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；依据城市市容和环境卫生管理方面的法律、法规、规章的规定，对违反城市市容和环境卫生管理的下列行为行使行政处罚权：

（十一）未经批准擅自饲养家畜家禽影响市容和环境卫生的。

根据城市管理部门的相关法律规定，当事人占道经营羊只羊肉活动和擅自饲羊只活动违反了城市市容和环境卫生管理，综合执法部门处罚依据和处罚标准充足，可以作限期处理或者予以没收处理，达到该镇人民政府的工作目标。鉴此，本宗违法案件由综合执法部门作为执法主体有充分的法律依据支持，是合情合理的。

3 当前羊只屠宰售卖监管存在的问题

3.1 羊只屠宰监管配套法规不完善，私宰认定存在争议

羊的屠宰管理一直以来参照《生猪屠宰管理条例》进行，国家当前还没有一部专门针对羊的屠宰管理的法律法规，当前，广东省《广东省生猪屠宰管理规定》第二十三条提及“牛、羊实行集中定点屠宰，屠宰管理参照本规定执行”。虽然以前商务部也下发了不少加强羊只屠宰管理工作的文件（已经移交农业部门），同时，在2014年5月5日，农业部关于征求《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》的通知里的起草说明中也指出：应当通过立法形式，尽快将牛羊禽的屠宰纳入定点制度统一管理，更好保障肉食品质量安全，但文件和《畜禽屠宰管理条例（草案）（征求意见稿）》不是法律，不具有法律约束力。由于缺乏相应法律依据，加之羊肉消费较少，消费具有一定的季节性，造成许多镇街还没有设立羊只定点屠宰场，因此，羊的私屠乱宰认定缺乏标准和依据。

3.2 相关部门配合不力，市场监管力度不够

当前，我国的羊只羊肉屠宰监管，分别由农业、食品药品监督、工商、质检等多个部门进行规范和管理。各部门没有完善的协调组织，配合不力，遇到棘手问题相互推诿扯皮，往往出现“九龙治水，无龙管水”的现象。另外，相当一部分镇街的农贸市场对羊肉索证进场要求也没有猪肉产品严格，从而铸就一些羊肉经营户随意屠宰和销售。由于监管力度不够，一些违法分子为谋取利益甚至销售注水羊肉、病害羊肉，将问题羊肉非法出售到农贸市场、饮食餐厅、工厂饭堂等场所，严重人民群众危害肉食安全。

4 监管建议

4.1 及早出台畜禽屠宰管理的配套法规，规范羊只屠宰管理

制定一部专门针对羊的屠宰管理的全国性法律法规，完善羊只屠宰、检疫、监管等方面相关的法律法规，否则就会出现像本宗案件造成农业部门想作为又无法可依的尴尬场面。

4.2 加强舆论宣传，形成群众参与监督氛围

做好舆论宣传，提高经营者、消费者对羊肉产品质量安全的认识。规范羊肉经营行为，要求所有羊肉要亮证经营。只有提高消费者的安全意识，才能让路边“走鬼”没有市场，拒绝购买问题羊肉，形成社会、群众监督的良好氛围。

4.3 建立定点羊只屠宰场，取缔非法屠宰点

整合全市屠宰资源，根据实际情况，在部分镇街建设专业羊只屠宰场，为定性和取缔羊只私屠乱宰提供依据。专业羊只屠宰场同时理想的储藏和配送设备，及时专业配送羊肉至各镇街。坚决取缔非法羊只屠宰点，教育引导个别羊只屠宰户转变观念，转型为羊肉销售经营个体户。

4.4 加强部门配合，强化羊肉监管

建议由市食品安全委员会牵头，制定羊肉监管工作方案，统一指导和协调全市羊只屠宰、加工、销售所有环节出现问题的监督管理，指定具体部门作为整治监管执法主体，避免部门间相互推诿扯皮。农业、城管、食品药品监督、工商、卫生、质检、公安等部门协调合作，对出现涉及多部门管理的问题可由镇级政府组织联合执法，加强羊只屠宰售卖的监管工作。同时，加大对城乡结合部、工厂饭堂、餐厅、羊庄等非农贸市场销售肉品的监督检查力度，教育引导羊肉消费单位和个人采购检疫合格的羊肉产品，取缔非法销售点，杜绝私宰羊肉、注水羊肉、病害羊肉等问题羊肉的销售，将羊肉监管做细做实，使违法分子无利可图、无空可钻。

要做好羊肉监管，就应该制定一部专门针对羊的屠宰管理的全国性法律法规，建设专业羊只屠宰场，做到羊肉监管有法可依。也应该加强舆论宣传，全力提高全社会的羊肉消费安全意识，形成全社会参与监督的良好社会氛围，使违法分子无利可图。同时，各监管职能部门也应该协调配合、勇于担当，完善和落实羊肉监督管理机制和措施，组成一张密实的监督网，杜绝无证羊肉、病害羊肉、注水羊肉流入消费市场。只有立法完善、部门协作和社会监督，才能真正确保人民群众吃上放心羊肉。

[1]盛祖勋，等.牛羊定点屠宰中存在一些问题的探讨[J].上海畜牧兽医通讯.2008（5）:87-87.

[2]李娜.当前牛羊定点屠宰管理工作中存在的问题及解决措施[J].畜牧与饲料科学.2014（4）:35.

10．3969/J.ISSN．1671-6027．2015．05.008