近代中国慈善公益事业的运营机制及其形成原因探析

周秋光，王艳君

(1.湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙410081;2.湖南师范大学公共管理学院，湖南长沙410081)

自20世纪80年代以来，学术界对慈善事业的关注与探讨一直持续，研究成果日益丰厚。大量学者在这块领域耕耘，尤其是老一辈学者如邓拓、全汉昇、高迈、金中枢等。梁其姿、周秋光、王卫平、池子华、张建俅、朱浒、日本的夫马进、高桥孝助等人在慈善理论范畴、中国慈善研究的功能和方法等方面也提出了不少有益的见解，为中国慈善史理论框架的构筑奉献了力量。通过众学者的努力，史学分支已有了相当可观的研究成果，就近代慈善事业的运行问题而言，主要集中在晚清义赈、慈善团体的结构及其与政府关系、慈善法制、慈善组织的筹资模式及内部管理等方面。其中较有代表性的有:朱浒［1］以晚清义赈为主线，围绕传统与现代、内发性动力与外部冲突、国家与社会、地方性与普遍性等层次和角度展开阐述，揭示了中国救荒事业的复杂过程，深化并拓展了义赈史的研究;蔡勤禹［2］阐述了民国慈善团体结构特征，提出民国时期慈善团体实行董事制，内部职责明确，经费来源多样，慈善团体与政府互动上存在多种结果得出国家与社会之间尚未建立起真正良性互动的有效机制的结论。慈善法制方面的研究不得不提到的是曾桂林，他对民国时期的慈善法制的历史基础、立法实践、法律结构、功能机制、立法过程、法制运行等进行了详细的考察，并认为近代慈善法制的建设不仅推动近代慈善事业的法制化，还推动中国实现近代化转型［3］。靳环宇［4］从义赈组织的组建方式、筹赈宣传机制、奖励机制展开论述，指出晚清义赈组织通过筹赈和放赈环节分离，创制了其分治的筹赈系统和放赈系统，能够最大限度的发挥各环节、各系统的工作效能。周秋光，王猛［5］则从慈善组织的内部运作机制进行研究，并从管理体制、宣传发动、经费筹集、监督管理等方面对近代慈善组织的内部运行进行了详尽的阐述。综上，学术界对近代慈善运营机制的研究还不是很充分，主要采用史学的视角和方法进行剖析，多是对某个历史阶段或具体的慈善组织的运作情况进行研究，鲜有涉及近代慈善事业的整体运营情况，笔者拟承接此问题进行一些探讨，不足之处敬请方家指正。

一、近代慈善公益事业的构成

中国在鸦片战争以后面临着“三千年未有之变局”。在灾荒频发、政治变动而政府不力、人口大量流动，西方慈善文化渗入的情况下，民间慈善组织承担起了大量的救济工作。同时，中国的慈善组织自身也进行了新的探索和发展，并向转型迈出了艰难的步履［6］。传统以政府为主导的官方运行模式开始发生变化，形成了以民间慈善为主的运行模式。晚清时期中国传统的以政府为主体的慈善还在发挥应有的作用，但已开始向民间求助，慈善救助的主体已经开始由政府转向社会。政治资源、社会资源、文化资源逐步由政府向民间社会让渡，为民间慈善的兴起奠定了基础。以“丁戊奇荒”为直接导火索，逐渐涌现出有别于传统善会善堂的新型慈善组织—— “民办民捐”的义赈组织。这些新慈善组织在发起群体、机构设置、募捐机制与管理运作等方面都已显露出近代的气息，成为近代中国民间慈善事业的主流。同时，随着西方教会的传入，教会在华的慈善事业也发挥了一定的作用。因此，近代中国的慈善是由传统的政府慈善、民间慈善、宗教慈善 (佛教慈善、道教慈善、教会慈善)共同组成，其中发挥主力军作用的当属民间慈善。

二、近代慈善公益事业的运营机制

(一)组织架构:现代化

从组织功能上看，清末民初的慈善事业出现了募捐机构、实施机构与协调机构并存的新格局。在形式上，近代慈善组织以独立民间慈善团体为主，间有附着于其他社会机构的慈善组织，官方色彩日渐淡化。虽说中国近代慈善组织较国外成立稍显迟缓，但通过自身建设及借助国外力量，一些慈善组织还是建立起科学、合理的现代化组织架构体系。首先，组织架构比较完备。这主要表现为慈善组织建立起垂直的组织体系以及平行的管理机构。垂直组织体系可以确保政令上下畅通，而平行管理机构则可以使得部门职责清楚规范。如“复员时期”中国红十字会也建成了总会、分会、支会三个层次的网络系统，这有利于救灾资源下移，更好地服务于苦难民众。北平香山慈幼院也建立了总分院制，总分院体制下的总院组织又分四股，即总务股教育股、会计股、检查股，履行各自职责［5］21。其次，内部机构职责清晰。近代慈善组织充分借助西方科学管理模式，对组织内的部门职责进行了界定。例如，华洋义赈会采用会员制，总会和分会有着相对明确的分工合作，总会内设执行委员会、委办会以及总干事等内部机构。由会员组成的会员代表大会是最高权力机构，其职权包括“制定并修改本会章程及办事大纲之权。对于派有代表之各分会或其他团体，或个人所捐助之赈款有自由处置之权”，只是“会章之修改必须要有各分会代表全体三分之二之赞同方可有效”［7］。执行委员会是总会常设性事务机构，是会员代表大会闭会期间惟一的协商与执行机构，其权力来自总会的赋予。华洋义赈救灾总会内部的组织设置，带有明显资本主义性质的执行和决策分开并且执行机构向决策机构负责的模式。在执行机构内部又实行比较典型的现代科层制，首长负总责，下属职员有明确的职权界定且工作中向首长负责［8］。可见，近代慈善组织注重科学管理，在组织架构上运用了较为科学的组织方式，职责划分及功能界定上更为科学，具有近代化气息。

(二)管理体制:规范化

晚清时期的善堂善会，内部管理规程传统色彩浓厚。自近代尤其是民国时期以来各慈善机构根据自身职责、作用范围及对象拟定了不同规章制度，其共同点就是吸纳了近代资本主义文明成果，体现了科学管理风格，管理体制朝着规范化方向发展。董事制或委员制、会议制、分权制、选举制等近代文明产物都或多或少、或早或晚地应用到了慈善组织之中。上海万国红十字会成立时采用的是董事会制。1912年7月，万国董事会解散，9月底召开的会员大会选举产生了常议会，实行会议制［9］。从此红十字会的运行机制与国际接轨，发生了根本性变化。全国性的民间社团通过近代新型的内部结构治理，增强了组织运作的生机与活力，在更大的区域内调动与协调各方面的资源，以尽可能的物力、财力去救济最需要的受助者。

(三)筹资机制:多元化

慈善活动的开展离不开经费的支持，多渠道的募捐活动成为近代慈善事业经费的重要支撑。“凡事进行，非财莫举”， “筹赈之难，莫难于筹捐”［10］。作为民间组织的慈善团体，其经费主要靠社会各界的志愿捐赠、自有资产的经营性所得和政府的少量补助。如红卍字会的经费按照来源的不同，可分为自筹、社会劝募、辅助费三大类。自筹的方式主要包括会员捐献、宗教事务收入、会产收入;社会劝募按照劝募主体的不同分为本会会员自行劝募者、各团体代为劝募、各机关代为劝募，红卍字会向社会各界募集经费的方式主要有发行彩票和报刊募捐两类。“凡国家补助款项及社会补助款项”［11］都是红卍字会的辅助费。晚清时期红十字会的经费来源主要有社会捐赠、会员会费、政府拨款以及创立者垫款，其中以社会捐赠最多［9］57。此外，义演义卖也是筹集慈善经费的途径，由于义演者多为伶界名角，德艺双馨，口碑甚好，因而捐资者乐于解囊倾筪。有些新设立的慈善机构为保证恒定收入，除采取存款生息的办法外，还购买公司的股票，参与其利润分成，这是一种具有近代特征的筹资方式［12］。值得一提的是，国外捐助也成为一种十分有效的资金筹集方式。正是多种多样的筹资方式使得近代的慈善事业获得了较大的发展，同时这也是中国慈善事业近代化进程中最为显著的特征。

(四)宣传与动员机制:社会化

与传统慈善活动相比，近代慈善团体在办理运作手段上体现出近代化的特征。考究近代慈善组织，它们无论是从筹备设立到经费筹集，再到会员征集、后续管理都充分借助了宣传媒介的力量，整合社会资源，具有社会化的特征。如华洋义赈会为推广农村合作事业，就创办了《合作讯》进行宣传，其宗旨是“传达合作信息，普及合作思想，提倡合作事业，改善农村经济”［13］。在经费筹措方面，华洋义赈会不仅在知名报纸上连续刊登劝募广告，还经常在城市电车、公共汽车等载体上刊登劝募广告［5］20。红卍字会也利用各种自办刊物和大众报刊来进行宣传。《道德杂志》《道德月刊》《哲报》 《卍字日日新闻》 《灵光报》 《胞与月刊》等［14］自办刊物侧重教义宣扬，以及院会组织、人事、章则的介绍，大众刊物主要是利用《申报》刊登相关信息，用于报道红卍字会社会救助活动，募集社会救助资源，《申报》客观上成为红卍字会社会救助事业的宣传者和公益形象的塑造者。较之古代慈善事业，近代慈善在宣传与动员机制上具有明显的社会化特征。

(五)查赈与运输机制:标准化

查赈与运输机制的规范和标准化是放赈取得良好效果的重要保障机制。查赈是施赈的前提，施赈的效果很大程度上取决于查赈的情况。查赈可分为勘灾和查户两部分，勘灾是灾难发生后第一时间赶赴灾区了解灾情，查户是确定受灾人数，确定救助对象。查赈完成后根据查赈了解的实际情况输送物资救助灾民。运输的责任重大，不但要运送灾民、伤病人员、赈品，辅助救护、治疗等各项工作，而且要传达前后方的消息。在运输与查赈机制上较为典型的是红卍字会。李天真在《世界红卍自会查赈须知》中提出:“查赈员对于灾民必须具有谦和容忍的态度，不得颟顸草率从事，尤须抱不惮烦劳之毅力，以期救人救彻”［15］。选出查赈员后进入灾区勘灾， “必须先赴被灾最重之乡村，合查一二次，以资历验而分为查之标准”［15］。勘灾力求全面， “无论路途远近崎岖，必须周巡，以防遗漏”［15］116－117。防止冒领是红卍字会查户工作的难点所在。查赈员每到一地，必须将灾民户口册带上，先到村长家中说明情况，如不符合则标注暗记，然后到各村民家中考察实际情况，查毕后，查赈员需造表报告办事处［14］94－95。运输机制可分为战时运输和平时运输，近代慈善物资的运输可向交通局申请免费、免税或半价使用轮船、火车，借助便利的交通工具大大提高了施赈的效果。其他慈善团体如红十字会、华洋义赈会等也建立了一套施赈放赈机制，在运作过程中远比传统的慈善组织要规范、科学、标准，具有一定的进步性。

(六)征信机制:透明化

征信机制是指慈善团体根据制度设置，采取有效手段，获得社会认同的过程或方式。以红卍字会为例，红卍字会征信机制包括四个方面:其一，制定章程，如1922年制定的《世界红卍字会中华总会实施细目》对收捐程序做出相应的规定;其二，编定、公布征信录，征信录将红卍字会的所作所为，特别是收支账目公之于众，便于社会人士的监督，分为事务性和年度性征信录两大类;其三，刊登鸣谢启，鸣谢启将捐款人姓名、机构名称、捐款数额与捐款品名一并列出，肯定了捐献者的善举;其四，加强标志、徽章等的管理，通过对标志、证件等的管理，红卍字会可以有效避免因他人冒用而给红卍字会造成的诸多负面影响［14］86－90。此外，为合理利用善源筹办善款，上海《申报》馆遂即成立协赈所，广登告示，劝心慈性善之人“慷慨解囊以襄善举，或节游观之费，或省宴会之资”［16］。赈款筹集后由协赈所每年分批汇解灾区，同时《申报》协赈所将历年所募收及解清善款数俱登报章，以资征信［13］107。可见，近代慈善事业注重公信力的建设，主动公开慈善的相关信息，取得了民众的认可，对我们现今的慈善事业有一定的启发作用。

三、近代慈善公益事业运营机制形成的原因

(一)慈善理念革新:促成传统善举向慈善事业演变

剧烈的社会变迁，促成了由“善举”到“慈善事业”的演变，促成了传统善人善士个体到近代慈善家群体的形成。从慈善理念看，近代慈善活动将慈爱融入公益中，尤其在戊戌变法期间，慈善事业出现了新的变化和气象，酝酿和萌生了具有近代色彩的慈善理念。相对传统慈善理念而言，近代慈善引入了公益的新概念，认为不一定弱势、贫困才需要救助，把慈善和公益联系在一起，在这样的理念下，具有公益性质的慈善事业得到发展。一些传统的善会善堂广泛的开展了一系列慈善公益活动，涌现出众多慈善公益团体，旧式的善堂善会转变为新型的慈善团体。近代慈善公益思想将慈善范围扩展到了文化教育、医疗卫生、工商经济等领域，将慈善融入公益的大理念中。相对于古代传统的慈善理念，近代的慈善公益理念要丰富的多。

(二)联合体的专业化管理:提高慈善组织运营效率

从慈善机构来看，近代慈善活动以联合体专业化管理为主要特征，促进近代慈善公益的科学管理和运营。民国特有的国情使得不同阶层的仁人志士联合起来，他们或是乡绅、士绅或是思想家、实业家，为拯救水深火热之中的民众走向联合，纷纷组成不同的慈善机构。同时，许多小的慈善机构在近代慈善思想的指导下，自动走向联合，加强联络，声气相通，从而出现了慈善家群体和慈善团体按照不同管理职能开展工作。这些慈善组织已经从传统的依靠政府的组织发展成为独立的民间慈善组织，协助政府开展慈善活动，共同组成近代慈善事业发展的基本力量。此外，近代专门的募捐机构、实施机构、协调机构出现了，募与赈的分离，有益于进一步扩大慈善救济的范围，同时避免了慈善管理过程中的贪污挪用等现象。这些专业化的慈善机构的出现实现了慈善管理的专业化，促使慈善公益组织形成更大的联合体，推动中国慈善公益事业的近代化转型。

(三)应用新型技术和工具:便于筹资、宣传、征信及运输工作的开展

近代电信及交通工具的兴起与发展，一定程度上促进了慈善事业的发展，近代慈善活动将这些先进的技术运用其中，促使相对落后的传统慈善办赈模式发生了改变，提高了慈善活动的效率，直接促进了近代慈善宣传、筹资、征信及运输与查赈机制的完善。电报、电话及其他新闻媒体等传播、宣传媒介被广泛运用。电报的使用极大地提高了慈善活动的效率，电话及新闻报刊媒体对赈灾活动的及时报道，能够迅速动员社会力量的参与，也方便慈善机构公开发布筹款与款物信息，提高慈善机构的公信力。19世纪70－90年代，中国开始出现轮船、火车等新型交通工具，大大提高赈济的效率［17］。近代慈善在查赈运输方面充分运用了轮船、火车等新型交通工具，节约了大量的运输时间，使灾民及时收到物资，得到帮助，提高了救灾的效果。可见，新型技术的发明与使用改善了近代慈善公益的运行手段，提高了慈善的效率，降低赈济成本，增强了救助能力，使得慈善活动进入规模化和现代化发展轨道。

(四)慈善法制化:规范慈善监督、管理活动

近代慈善公益机制的发展及规范很大程度上与近代慈善法制化有着不可分割的联系，尤其是民国慈善事业的法制化对促进民国乃至近代的慈善事业都有十分重要的意义。民国政府比较重视运用法律手段来调整和解决慈善事业发展、管理过程中发生的各种利益关系［18］，针对慈善组织及其管理运作、善款募集与捐赠都出台了一系列法律、条例，并制订有具体的施行规则，规范和指导慈善公益机制的内部管理和监督机制。尤其是南京国民政府成立后，慈善行政纳入到国家社会行政事务的体系之中，对慈善团体的监督与控制也渐趋严密，1928年起相继颁布了《各地方救济院规则》《管理各地方慈善机关规则》《监督慈善团体法》《各地方慈善团体立案办法》《捐资兴学褒奖条例》《中华民国红十字会管理条例》［19］等在内的一批慈善法律法规，以及行政院和各地方性法规。这也说明了民国时期建立起比较完整、系统的近代慈善法律制度。从纵向看，宪法——慈善基本法——慈善组织单行法——慈善行政法规和章程——地方性慈善法规，五个层次上下衔接;从横向看，慈善行政、慈善组织、慈善税收、慈善捐赠及褒奖四大板块相互配合;不同的层次，不同的结构对慈善事业进行了相应的规定［20］，促进了近代慈善事业的监督和管理机制的完善，同时也迈出了慈善法制化的重要一步。民国慈善法制是中国法律事业近代化的一个组成部分，对于规范和调整发生在慈善领域的各种社会关系发挥了积极作用，有力地推动了近代慈善事业走向法制化发展道路，同时也加快了了慈善事业由传统向近代的转型。

四、近代慈善公益事业机制的启示

近代慈善公益事业从晚清开始转型，至民国转型完成。对今后慈善机制的发展完善也有一定的启发作用。

(一)公益慈善思想推动中国慈善事业近代化转型

近代慈善思想推动慈善活动向更广阔的社会层面展开，有力地推动了慈善事业的近代化转型。晚清以降，西方先进的慈善理念随着“欧风美雨”传入中国，传统的慈善理念开始向近代嬗变，表现为慈善观念演进为国家责任观念，重养轻教的消极观念演变为教养并重的积极观念，道德色彩的贫困救济转变为全面救济［21］，慈善公益理念的转变为中国慈善事业的近代化发展提供了理论支撑。康有为的“公教”“公养”的“大同社会”，孙中山的“三民主义”与西方的“主权在民” “天赋人权”等西方福利思想相结合，批判传统的将慈善救济视为爱民、怜民的仁政思想，确立人民有难、国家有责的责任意识。“人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对人民的应尽责任［22］”。可见，西方的民权思想已在民国产生重要影响，成为近代慈善公益思想的渊源。同时，近代慈善扩展到了慈善教育、医疗，兴办新式学堂，改变社会风气。阅报社、阅书会、不缠足会、戒烟会、医学善会等公益组织的诞生，显示出中国近代慈善由重养轻教向教养并重发展，变消极救济为积极救济，由贫困救济向全面救济转变，这也表明近代慈善思想已经超越传统，发展到新的阶段，促进近代慈善事业的转型。

(二)民间力量推动慈善机制创新

晚清时期，社会经济结构发生巨大变化，以“丁戊奇荒”为契机出现了大量的民办民捐的民间义赈组织。义赈组织由民间自行组织劝赈，自行募集经费，跨地域自行向灾民直接散发物资，形成了一套独特的运行机制，避免了官赈的一些弊病，得到了迅速的发展。民间慈善组织采取了现代化的新型技术，运用电话、电报、轮船、火车等工具，在宣传动员及救助的时效性上有了极大地提高。资金的募集方式，不但有传统的社会募捐，还创新了募捐方式，有义演义卖、发行彩票等，筹资能力大大提高，广泛地调动了人们的积极性，使得各阶层人民成为慈善事业的支撑主体。近代民间慈善组织无论是数量以及规模还是募捐的额度和救助的范围都远远超过了官办慈善，民间力量发挥着主力军的作用，推动慈善事业的近代化转型。因此，无论是近代还是当代慈善事业的发展都要重视民间的力量，充分发挥民间力量。

(三)注重慈善机构的公信力建设

公信力是慈善组织的生命线。从近代慈善组织的发展历程来看，近代慈善机构十分重视公信力的建设，主动、及时公布赈济物资的使用情况，制定专门的《征信录》，并主动向社会披露慈善机构的财务信息，保障民众的知情权，最大限度的赢取民众的信任;同时成立上海协赈公所，实现募与赈的分离，使得整个过程分为募款、司账、转运、查赈［18］107，各个环节的分离一定程度上抑制了贪腐事件的发展。此外，近代慈善机构的负责人社会责任感极强，一些名望较高慈善家群体 (如经元善、谢家福、李金庸、盛宣怀、熊希龄等)热衷慈善公益，淡薄名利，积极投身慈善事业，传播先进的慈善理念，开展慈善活动。多方面的努力，使得近代慈善事业中贪污腐败、侵吞挪用善款物资的现象极少发生，极大地提高了慈善组织的公信力，赢得了民众的尊重和信任。慈善组织的公信力是慈善事业的活的灵魂，对慈善事业的发展起到决定性的作用，这对于当代慈善事业的发展具有极大的借鉴意义，尤其是处于转型时期的当代慈善事业。

(四)探索标本兼治的慈善救济模式

传统的慈善救济模式属于治标型的救助机构，主要依附于官方的荒政体系，具有临时性和临事性，采取的是收养老弱病残等弱势群体为救助方式，以施养为手段达到道德教化和维持统治的目的［23］。近代以来受西方慈善思想的影响，慈善救济模式推行慈善教育，宣传教养兼施，推行以工代赈，提倡以传授知识和生存技能的长远性救助模式，将传统的款物救济延展到生存能力的培养上，救济模式从施养变为教养。传统的治标型慈善救济模式转变为标本兼治型的救助模式。在“救贫于亡然，不如防贫于未然”“养而不教无异于制造莠民”“教养兼施”等慈善理念的影响下，近代慈善团体纷纷通过文化教育来实现对民众的根本救济，兴办了大量的慈善学校，注重职业教育和实际训练［21］130。概观清末民初各慈善团体将所募之款，除进行急赈、冬赈、春赈外，亦多用于筑河堤、浚湖垸的工赈。当然，也尚有其他名目，譬如设贫民工厂和筑路等。此外，各地还创办工艺局、习艺所，实际上也是变革以往栖流所对流民施食收养的消极慈善救济，让其习得一艺，能赡其身。总之，近代慈善组织在恤贫济困、赈灾救荒过程中逐渐重视工赈，采取积极的治本的慈善举措，收效良好［21］69－72。从传统的治标型的慈善救助模式向标本兼治的慈善救助模式转变，对于解决社会问题，提高人民的生存技能具有重要意义，这是一种以人为本、持续发展的慈善救济模式，对当代慈善救助也具有一定的借鉴意义。

五、结语

近代慈善运营机制是与当时的社会环境相适应的，甚至就当时的经济发展水平而言是先进的。尽管近代慈善还存在一些瑕疵，如放赈的时效性难以保证，没有建立信息共享机制，出现重复救灾等问题，但总体而言，瑕不掩瑜，近代慈善事业发挥出极大的调控社会资源、保障弱势群体的效用。这无不与科学高效的慈善运营机制有关，也给当代慈善的运营机制在运作监管、信息公开、法制建设等方面提供一些借鉴。

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