新疆草原执法工作现状和措施研究

黎阳

（新疆自治区草原总站，新疆 乌鲁木齐 830049）

新疆草原执法工作现状和措施研究

黎阳

（新疆自治区草原总站，新疆 乌鲁木齐 830049）

多年来，受到人口和牲畜数量的急剧增长，以及不合理草原利用方式等多方面因素影响，新疆的天然草原存在较为严重的超载过牧现象，并造成了大量的天然草地沙化、退化及盐碱化，严重影响了新疆草原生态环境的安全和牧区草原畜牧业的可持续健康发展。探索新形势下草原执法和草原保护建设工作的适应性对策，已经成为改善草地生态环境、发展草原畜牧业生产的重要内容。本文从新疆草原执法现状调查入手，对草原执法队伍建设、草原管理体制、草原执法环境、牧区经济社会发展的概况、草畜矛盾等作了分析，从中发现新疆草原监理工作面临巨大挑战，结合相关法律法规、地方性政策及专业知识，针对新疆草原执法问题和面临的挑战提出了适应性对策。

草原执法；挑战；对策

新疆全区天然草原面积5 726万hm2，占全疆国土总面积约35%。草原作为新疆占地面积最大的生态系统，具有无可替代的生态地位和经济地位[1，2]。新疆干旱的气候需要草原生态系统来调节，相对匮乏的水资源需要草原来涵养[3]；牧区基础产业的发展和牧民生活水平的提高也要依靠草地资源作保障。因此，进一步加强草原监理工作的全面开展十分必要。

1 草原执法工作的现状

1.1 草原执法队伍相继建立

近几年来我区在 《草原法》、《国务院加强草原保护与建设的若干意见》、《基本草原保护条例》、《草畜平衡管理办法》、《禁牧和休牧管理办法》等相关法律法规和管理条例的推动下，从地州到区县相继建立了负责草原法律、法规的宣传，协调和处理草原所有权、使用权争议，协调、监督草原防灾减灾等工作的草原监理专门队伍，基本上改变了以往草原监理机构不健全、草原监理人员严重缺乏的局面。

1.2 草原管理体制逐步完善

近年来，各级草原监理机构共同推进草原监理体系建设，在深化落实《草原法》及相关法律法规的过程中，不断理清草原管理脉络，理顺草原监理管理体制。各类草原违法案件的查处力度也在不断被加大[4]，对在草原上建窑、建房、修路、挖沙、采石、采矿、取土、剥草皮、采集野生植物、非法买卖和流转草原等违法行为出重拳，此类违法犯罪行为得到纠正和遏制，违法犯罪行为个人和企业受到严肃惩处。《草原执法监查制度》《草原监理人员行为准则》、《草原监理站办事流程》、《信访接待制度》、《草原监理行政执法公示制度》等逐步建立，初步形成了违法必查、查实必究的执法机制。

1.3 草原执法基础逐渐坚实

为适应日益复杂的草原执法现状，在《草原法》和《国务院加强草原保护与建设的若干意见》这两个重要法律法规基础上，结合自治区实际情况出台了《新疆维吾尔自治区草原管理暂行条例》、《新疆维吾尔自治区草畜平衡管理规定》和《新疆维吾尔自治区实施＜中华人民共和国草原法＞办法》等，还针对草原的各种专项保护工作，制定和颁布了《自治区实施＜中华人民共和国野生植物保护条例＞办法》和《关于征用使用草原审核审批管理有关问题的通知》等管理办法，为新疆草原保护提供了具体的指导原则和重要依据。

1.4 草原执法环境日渐改善

随着草原保护各项法律法规、制度的完善，草原执法工作与电视台、电台、报社、网络媒体等的联系不断加强，草原法制宣传面在不断扩大。随着草畜平衡制度、禁牧休牧轮牧制度、草原生态保护补助奖励机制及基本草原保护制度的推进力度不断加大，草地资源动态监测、草原防火、草原生物灾害监测与治理、草业技术推广等工作的快速发展，草原畜牧业基础设施建设投入逐渐加大[5]，草原执法环境日渐改善，草原执法的支撑和保障也日渐稳固。

2 草原执法工作面临的挑战

随着新疆经济社会的不断发展，人口、资源、环境的矛盾将日益尖锐，草原监理工作将面临很多新的困难和新的挑战。

2.1 追求经济发展与草原执法的矛盾加剧

牧区较农区和城市等其他地区贫困，加快经济发展、尽快摆脱贫困已经成为从政府到农牧民最迫切的诉求。但是由于牧区可利用资源单一，发展经济的产业只能依赖于草原。在片面追求牧区经济快速增长的同时，就会不自觉地将一些低技术、低附加值和高污染的行业带到牧区。不难看出，矿藏开采和工程建设无疑成为目前带动牧区发展的“快捷键”。为了发展经济而临时或长期征占用草原造成的生态破坏必须引起我们足够的重视。为追求经济发展对草原经济价值的索取，已经对草原保护构成越来越大的压力[6-8]。

2.2 草畜矛盾加大草原监理工作的压力

就目前新疆草原畜牧业的发展现状来看，牧区的综合发展在很大程度是以草原生态环境的恶化为代价，大多数农牧民还保持着传统游牧“靠天吃饭”的思想，对草原过度索取而保护不利，过度追求牲畜数量和养殖规模，而忽视了合理进行草畜配套的重要性，导致草畜不平衡的矛盾日益突出。新疆每年人口自然增长率约为10‰～11‰，一方面要满足人们对畜产品日益增加的需求，另一方面要提高牧区农牧民的生活水平，相应地增加牲畜数量已经成为解决这一问题的“有效方法”[9]。然而，天然草原是不可再生资源，天然草地在多种因素的影响下，草地生产力和质量日趋下降，面积也在逐年萎缩，人们不断增长的物质需求与草地资源短缺的矛盾将更加突出，保护草原刻不容缓[10]。

3 新形势下的应对措施

新疆经济社会在快速发展，草原畜牧业也随之成为关系到民计民生的重要产业，新的发展形势下草原保护工作还需结合实际，不断探索出更加切实、有效的方法来应对。

3.1 完善政策和立法

巩固和完善各项政策是草原保护的基本保证。首先要加快建立草原生态补偿机制，尽快建立重大草原保护建设工程补偿制度、草畜平衡补贴制度及牧草良种补贴制度等[11]；其次要充分发挥国家在宏观调控中的导向作用，不断加大在草原保护建设和发展草原经济等方面的政策力度。依法治草是草原保护的根本要求。要加大草原执法监督力度，严厉打击非法征占用、滥采滥挖、肆意开垦等破坏草原的违法行为；要不断完善草原法规，依照《草原法》尽快制定并完善基本草原保护、草原征占用补偿及草原植被恢复补偿等地方配套法规。

3.2 健全体系和队伍

草原保护工作离不开健全的机构和素质精良的队伍。以乌鲁木齐市为例，乌鲁木齐现有天然草原108.8万hm2,草原监理机构5个，监理人员62人，如果按全员参与一线草原执法工作中计算，平均每人管理草原面积为1.75万hm2，然而，实际情况并非如此，执法人员少且综合素质普遍不高、执法任务繁重已经成为适应新形势下草原保护工作亟待解决的问题。新疆草原面积大、草原生态环境脆弱，这需要从自治区到地州、县市，甚至乡镇尽快设立草原监督管理机构，强化监理队伍，提高执法人员素质，加强事前监督检查力度，从防范草原违法行为的发生入手，切实提高草原执法工作实效。

3.3 创造良好执法环境

草原保护工作不仅要靠草原管理机构的工作人员，还要靠广大的群众参与其中，让群众意识到保护草原的重要性和自身的义务所在。这就需要我们加大草原保护的宣传力度，争取更多扶持草原畜牧业发展的政策并尽快实施，积极培养龙头企业带动草产业快速发展以减轻天然草原的放牧压力，强化社会服务体系建设，尤其是围绕牧草生产，在牧区加大发展多种经营形势的合作经营组织，提高牧民生产组织化程度[12]，为天然草原的保护工作创造良好的执法环境。

[1]许鹏.新疆草地资源及其利用[M].乌鲁木齐新疆科技卫生出版社，1993.

[2]赵万羽，李建龙，齐家国，等.新疆草地生态安全问题、现状与对策分析[J].干旱区研究，2005,22（1）：45-50.

[3]成湘，员玫霞，郭刚，等.新疆草地资源现状及其主要功能探讨[J].草食家畜，2012，（04）：23-25.

[4]施文正.草原法与草原业的法制建设研究[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，1996.

[5]李娜.对新疆阿勒泰地区草原执法的调研报告[D].兰州：兰州大学，2005.

[6]刘振虎，郑玉铜，李捷，等.浅析草原生态补偿机制[J].草食家畜，2014，（05）：72-75.

[7]卢欣石.中国草情[M].北京：开明出版社，2002.

[8]齐景发等.农业可持续发展战略研究[M].北京：农业出版社，2001.

[9]谢双红.北方牧区草畜平衡与草原管理研究[D].北京，中国农业科学院,2005.

[10]赛西雅拉.内蒙古天然草原草畜平衡管理政策实证研究[D].呼和浩特：内蒙古大学，2009.

[11]从英利，党乐，王惠，等.新疆草地农业生态系统四个生产层次理论对畜牧业可持续发展的指导作用及建议[J].草食家畜，2013，（02）：26-30.

[12]国家牧草产业技术体系编.中国牧草主产区产业发展报告[M].北京：中国农业大学出版社，2013.

The Current Status and Countermeasures of Grassland Supervision in Xinjiang

LI Yang
（Xinjiang Uygur Autonomous Region Prairie Station,Urumqi 830049 China）

Over the years,overgrazing of natural grassland in Xinjiang phenomenon is more serious along with the rapid growth of population and the number of livestock and grassland unreasonable use patterns,etc.caused a large number of natural grassland desertification,degradation and Stalinization，seriously affected safety of the grassland ecological environment,and the sustainable and healthy development of pastoral grassland animal husbandry in Xinjiang.Explore adaptive strategies of grassland protection and construction supervision have become an important part of improving the grassland ecological environment,the development of livestock production in the new situation.Starting from Investigation of Xinjiang grassland enforcement.This paper analyzed Prairie enforcement team building，Grassland management system,Prairie enforcement environment,the economic situation in pastoral areas and livestock imbalance contradictions,which was found in Xinjiang grassland supervision work is facing enormous challenges.With related laws and regulations,local policy and expertise,for Prairie enforcement and challenges proposed adaptive strategies.

grassland supervision;challenges;measures

S812

：A

1003-6377（2015）01-0054-03

黎阳（1975-），高级畜牧师，研究方向为草业技术推广、草原管理及应用等。 E-mial：1034020160@163.com，

Tel：13565996257

2014-11-26，

2014-12-01