我国问责官员复出程序机制探析

姜莉

云南师范大学 云南昆明 650500

我国问责官员复出程序机制探析

姜莉①

云南师范大学 云南昆明 650500

官员复出是我国官员问责制的一个重要环节，它不仅体现了问责制度的完整性，更在很大程度上影响着问责制的权威性、严肃性，同时还关系到政府的公信力。对官员复出持审慎态度显得尤为重要。严格规范官员复出的程序有利于防止问责制的异化，纯洁干部队伍及构建阳光政府。我国官员复出程序机制的构建要以法律为基础，充分发挥公众参与的作用。

官员复出；程序机制；公众参与

一、规范问责官员复出的意义

维护官员问责制尊严。官员复出程序规范性的提高能够保障复出机制的完善和问责制的严肃性。若复出程序模糊会使问责官员复出参差不齐，易使一些官员未经处罚和考察而直接复出，问责机制成为摆设问责机构形同虚设。然而，问责制并非可有可无，尤其是非典事件以来，我国问责制作用变大，并日益受到人们关注，成为官员权力与责任相对应的重要体现。规范官员复出程序能保证官员问责制的完整性和威慑力。

避免徇私枉法。官员复出程序的规范性是防止官员复出机制外溢效应的重要保障，主要表现在问责制形同摆设；责任转移；将复出视为必然；犯错警惕性降低等，权力的滥用难以控制，公共权力将异化。而规范官员复出的程序可提升官员复出光亮度，避免暗箱操作发生，减少权责交易、责任转嫁事后补偿的可能性。

留住有才之士。首先是节约人事成本。以规范的程序保住曾因失误而被问责的官员，给他们将功补过的机会，还降低培养新干部的成本。若一律不允许官员复出而重新培养机会成本巨大。其次是能降低用人不当风险。规范复出程序能降低了某些官员鱼目混珠侥幸心理的生成和滋长。再次是保障行政效率。规范官员复出程序使各部门能根据既定时间和规范做好工作安排，而复出官员能很快上手，避免交接，提高行政效率。

二、我国官员复出程序存在的问题

第一，复出时间杂乱无章。复出时间相当于对问责官员的考察期，学者对我国30名问责复出官员的研究表明：问责官员复出时间“1-6个月”的占43.4%，复出时间“1-12个月”的占86.8%，复出时间为1年以上的仅占6.6%。②可见，问责官员的复出时间集中在一年以内。此外，官员复出的时间未能完全与被问责原因及所应承担的责任来做区分，缺乏统一的指导规范，容易让某些有关系的问责官员钻空子，缩短自身问责考察的时间。

第二，复出官员职位安排考虑欠妥。[1]（p123）问责官员正常通过考察期后，其复出职位应是降级或与原岗位平级（包括官复原职），我国却出现了升级（多表现为异地升职）的怪象，科学性欠妥。问责官员复出升职使问责制的严肃性、公信度大打折扣，还给公务员队伍提供不良的示范效应，助长官员为所欲为、不负责任之政治作风的蔓延和对国家干部的侵蚀。

第三，民众参与被人为忽略。在一个法治化的国家，公民参与在问责官员复出程序中是一个必经阶段，这有利于保证政府权力在阳光下运行，充分保护和体现公民的知情权、参与权。然而，很多问责官员的复出却省略这一阶段，可见，官员复出信息的排他性在一定程度上表明部分官员复出的“见不得光”。

第四，监督程度松弛无度。对问责官员的监督是官员复出程序的重要组成部分，要做好监督工作，需要对监督的每一个环节都严加把关，如有松弛将缺乏说服力。就目前而言，首先，我国对问责官员的监督力度无论是事前、事中还是时候都较为薄弱，事后监督表现几乎可以说是无人问津。与标准的监督强度相对比显得尤为逊色（图1）。其次，从监督主体看，内部监督程度很难考证，但对问责官员复出的外部监督却着实不足。部分官员复出悄无声息，不敢接受社会舆论的检验，而公民的投票表决就更是稀有了，甚至连象征性的听证会也没有。从公众角度看，多是事发时充满热情围观，未进行深入思考，慢慢便没了兴致，且对问责官员复出情况关注的公民也较少。一方面是由于政府对官员复出的信息垄断，处于某种利益的考虑而未完全公之于众，公民跟踪监督难度大，另一方面则表明我国公民的参与意识不够高，政治敏锐性低，政治参与热情韧度不够，容易冷却。

图1

图2 [3](p9)

三、问责官员复出程序模型探究

官员复出在一定程度上具有其科学性和现实性，复出程序的规范有利于整顿官僚队伍，提高行政水平。基于问责官员复出程序的重要性及当前存在的诸多缺陷，建立规范的官员复出程序乃我国政治发展及行政管理应然之需，本文据此拟设计此模型（图2）。

1.关于问责考察期的说明。我国《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定: 引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可按有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条：引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可根据工作需要及本人一贯表现特长等，由党委（党组）政府按干部管理权限酌情安排岗位或相应工作任务。因此，被问责官员的问责考察期须在一年以上。此外，在问责考察期被问责官员只能从事非领导职务，责任划分明确，绩效易于量化考察，待遇与其间所从事的工作相匹配。

2.复出启动释义。复出启动是指问责官员复出的提议，复出启动的主体只应当是问责官员本身，因为由公民提议是不现实的，对于复出官员在考察期的表现，公众很难做到全面的了解，除非是有特别重大的贡献的，否则公民一般不会对官员复出做积极的提议。

3.组织评估。复出官员提出的复出申请需要由专门的部门进行评估，而这个部门应当是临时性生成的，这样既可保证评估的客观性，也可节约因重建部门而需的花销。评估人员应包括对待复出官员进行问责的机构成员、待复出官员在问责考察期所处部门成员以及党委、纪委、人事部门及监察委员会成员组成，以保证问责官员复出的严肃性。[3]（p9）若评估未通过，则允许问责官员在半年后再次申请复出，申请累计不得超过十次（即五年），十次申请后皆不能通过者，即可清退出政治舞台。评估通过者即可进入听证环节。

4.听证会议。通过评估部门评估的问责官员需进入听证议程，在听证会上，相关人员应向与会者详细介绍问责官员的情况，包括问责原因、曾任职务、现任职务、考察期间表现及复出原因等，通过听证会议并经公示无异议后问责官员方可进入复出试用期。而未通过者则可在半年后提出进入复出试用期的申请，直接进入听证会阶段，连续十次未通过者，强行终结其政治生命。

5.复出试用期。问责官员的试用期为期两年，本文认为两年的时间

已可以充分考验问责官员的表现了。试用期间任职岗位应根据问责官员被问责的原因、责任大小、问责结果（如引咎辞职与免职的要有明确的区分和规定）及实际需要而定，级别一般与原级别相一致（包括原岗位）或是降级任职，严禁升级或变相升级的情况发生。试用期期间所享受工资待遇应与正式复出期工资待遇有所不同，这样可以很好地加以区分，并在物质上激励问责官员的正向行为。此外，在试用期间需要接受上下级的监督，媒体及公众也可参与监督。

6.正式复出阶段。问责官员在复出试用期满后可向相关部门提出申请直接召开听证会，听证会通过并经公示无异议后即可复出。若未通过听证会者，可在一年后继续提出申请召开听证会，试用期满5年后仍未正式复出的官员将终止复出，并返回问责考察期所在职务。

四、问责官员复出程序运行之重难点

（一）评估标准的规范性

组织评估是问责官员复出的必经阶段，评估标准不仅要有权威性、唯一性、科学性、可行性，还要能够量化处理。其间包括的内容应能够反映被评估者的政治道德、政治责任感以及政治绩效等等，必要的时候还可以加入一些心理测量来作参考条件。评估标准的权威性是指标准要经官方认可，且评估过程和内容须严格按照标准进行。评估标准的科学性指标准应有较高效度和信度。评估标准的可行性即可操作性，是指标准的操作难度不宜过大，使人们易于接受。而评估结果的量化处理比较复杂，若能达到则将大大降低评估工作的难度，且易于得出令人信服的结果。

（二）社会监督的持续性

官员复出整个程序中的每一阶段都需要有社会监督的参与，这才更加能够体现民主政治的发展，使得官员复出具有透明性。然而，社会监督要有持续性，必须要有开放的环境和渠道，还要求公民要有较高的政治参与觉悟，否者，官员复出的后半阶段会因社会监督的缺失而逊色。官员正式复出后，社会监督应做一些必要的后续报道，做到首尾呼应，有头有尾。

（三）听证会议的真实性

听证会不仅要充分体现公平性，使问责官员方能够有答辩的机会，还要具有开放性，允许公众及新闻媒体参与，力争能够代表大多数人的利益诉求，使官员复出的问题得到解决。但由于受传统官本位政治思想及某些利益相关性的制约容易出现官官相护，加上人们群众对官员复出态度漠然，我国很多听证会议的召开出现“走过场”的现状，眼看是符合了相关程序，可实然与应然却相差甚远。因此,普及听证知识，培养和提高参与意识十分迫切。

（四）复出岗位安排的合理性

问责官员复出后的岗位安排尚无易于操作的标准，难得出统一定论，这使官员在复出试用期及正式复出后的岗位安排混乱。《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条：对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。这一规定使人为性拥有空间，很难体现出公平公正的理念。

介于此，已有学者提出根据责任大小、问责原因等对问责官员进行分类管理。[4]（p13）本文也认为有必要依次划分来决定官员复出后的级别及在复出过程中的严格程度，如引咎辞职者可以省略两年的复出试用期而直接进入正式复出阶段。但是，具体该如何实施，还有待进一步的探索。

[1]梁栋,郑曙村.当前我国官员问责复出机制的失范与完善[J].当代世界与社会主义(双月刊),2010(1).

[2]周燕军,束顺民.问责官员复出机制的设计原则及模型构建[J].领导科学,2010(5).

[3]刘美萍.论问责官员复出机制的构建——兼谈《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》[J].成都行政学院学报,2010(2).

[4]胡春艳，李贵.30个官员问责与复出典型事例分析.行政管理与改革，2012(5)，第38页.

①姜莉（1990-），女，昆明，云南师范大学历史与行政学院行政管理硕士研究生。