领导干部干预司法活动责任追究制度设计

李月红

(太原工业学院 思政部与法学系，山西 太原 030008)

领导干部干预司法活动责任追究制度设计

李月红

(太原工业学院 思政部与法学系，山西 太原 030008)

十八届四中全会首次明确以立法形式确立了要对领导干部干预司法活动的责任进行追究。在司法实践中，领导干部插手具体案件、干预司法活动的现象屡见不鲜，严重干扰了我国的司法公正。以领导干部干预司法活动责任追究制度为研究对象，对司法独立的基本理论进行探讨的基础上，分析我国领导干部干预司法活动责任追究制度存在的问题。结合我国的立法现状,在依法治国的基本精神下，对我国领导干部干预司法活动进行了责任追究制度的设计。

干预司法； 司法公正； 制度设计

0 引 言

自古以来，我国的司法活动便作为维护国家统治的工具，长期受到行政机关的领导。在建设法治中国的今天，领导干部干预司法活动，插手具体案件，导致司法系统充满了行政化色彩，依然是阻碍我国司法公正的一道重要障碍。十八届四中全会，将领导干部干预司法活动的责任追究明确写入了法律，为我国树立司法权威，实现司法公正提供了制度保证。现实生活中，领导干部常常通过多种方式干预司法活动，在法治逐步发展的今天，“直接明示”干预司法的现象显然已不多见，但大部分领导干部却通过“间接暗示”的方法，不留痕迹地进行司法干预，这就使得法律规制极其困难。

其实，我国对于领导干部干预司法的责任追究并不是完全没有规定，最高法院曾出台了许多法规对此进行规定。可是现实中这些法规却并没有发挥其应有的作用，被放置在理论的高阶上，难以触碰，特别是在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台之后，如何有效约束领导干部，如何能使相关法律法规真正落实，这是本文要解决的关键问题。笔者借助理论联系实际的分析方法、对比分析法，针对只停留在司法独立这一宏观层面的干部干预做了探讨。

1 领导干部干预司法活动概述

1.1 领导干部干预司法活动概念

对于领导干部干预司法活动的含义，法律上并没有明确界定，[1]49许多地方法院都对领导干部干预司法活动作出了自己的解释。综合分析之后，笔者对领导干部干预司法活动的定义做如下的概括：领导干部干预司法活动是指非案件承办人(行政机关、法院内部的其他与案件无关的人)违反法律法规的规定，通过批条子、打电话、出台相关文件、调任相关人员等手段，或者向案件承办单位的领导、合议庭成员下达指示，向案件具体承办人(审判人员或检察人员)施压或给予好处，打听、过问、干预他人正在办理的司法案件，试图影响司法案件进程及案件审判结果的违法行为。

1.2 领导干部干预司法活动的具体表现形式

领导干部干预司法活动的手段多种多样，具体有以下几种表现形式：

(1)政府发布行政公函干预司法活动。例如湖南省双峰县政府发布“红头文件”替犯罪嫌疑人求情；兰州市政府向省高院、市中院发函为被告人求情。

(2)通过电话、短信等形式打招呼、批条子、递材料、下指令强令法院作出判决。“打招呼”的情形大致有以下几种：一是从个人情感或个人利益的角度出发的各种关系案、人情案、金钱案等，譬如为自己的亲戚、朋友、同学、同事等说情、递话；二是由于司法地方行政化色彩严重，某些地方党委、政府为维护地方的稳定和全局，亲自出面给司法机关打招呼，在明知证据不足的情况下定罪量刑或者不追究责任；三是在有重要影响、有疑问而没有得到解决的以及敏感的案件中，政法委亲自出面，了解并干预案件审理；四是上下级司法机关之间互相通气，沆瀣一气。

(3)人大代表不当行使监督权，以“服从党的领导”为由压制基层办案人员，干预司法审判。

(4)直接对相关办案人员进行人事调动和任免。如果办案人员坚持依法办事不按照领导干部的意见办事，就会被扣上“以法抗党”、“反对党的领导”的帽子受到打击报复，轻者被调离岗位，重者甚者会锒铛入狱。

领导干部以权压法、以言代法、徇私枉法，引发了许多的冤假错案，严重损害了人民群众的利益，严重损害了司法公信力，造成了司法不公，肆意践踏宪法和法律的尊严和权威。因裁判不公而引起的群体性暴动，不利于社会的稳定，阻碍了社会的和谐与发展。

2 我国领导干部干预司法的法律规定存在问题

2.1 宪法及相关规定及存在的问题

我国领导干部干预司法活动的现象古已有之。在中国长达几千年的奴隶制与封建制社会里,虽然司法权一直为行政权所服务，但领导干部干预司法活动仍然被明令禁止。[2]早在唐朝法律中就已对领导干部干预司法活动的责任做出了较明确的制度规定。《唐律》中曾有规定，“有所请求者，笞五十”。

直到现在，领导干部干预司法活动仍然是影响我国司法公正和司法独立，不利于社会稳定的一颗毒瘤。我国现行《宪法》第 126 条就已经有了关于司法机关独立行使司法权的规定，但是在我国制定的法律中，却依然找不到有关具体的规定领导干部干预司法的内容。我国刑法中规定了许多干预司法的罪名，但却很难找出针对性的罪名以追究领导干部干预司法活动的法律责任。而在现实生活中，官员因干预司法活动而被定罪或被问责的事情也十分少见。

2.2 十八大的最新规定及存在的问题

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。《决定》中规定领导干部不能要求司法机关违反法律作出决定，妨碍司法公正。《决定》第五条规定：当出现领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况时，司法人员应该全面如实地记录，并保留证据，做到全程留痕，有据可查。

虽然我国现行《宪法》和十八届四中全会均制定了许多相应的规定，虽然对领导干部干预司法活动的责任作出了明确的规定，但是仔细分析，不难发现其中还是有很多不足之处。[3]

(1)对于领导干部的范围限定不够明确，即干预主体限定不明。结合中共中央《党政领导干部选拔任用工作条例》中的规定可知，领导干部是指各级党和政府部门的领导干部，机关部门、司法机关、党政机关及事业单位的具有国家工作人员身份的领导干部。问题是除了这些明确列举的人员以外，是不是其他的主体就不是领导干部呢？因此关键在于领导干部的身份应该依据什么标准来界定，法律责任的追究首先必须明确的就是主体。因此这个问题是重中之重，必须明确，但相关规定却含糊不清。

(2)干预行为界定不明确，含义比较模糊。对于干预司法活动、插手具体案件这些干预行为如何界定，也即何为干预司法活动，插手具体案例？相关规定并未明确界定。另外何种程度可以视为造成严重后果，在相关内容中也找不到明确的规定。这两个方面的内容都应该做出具体明确的解释和规定，这样才能使惩治领导干部干预司法活动的这根高压线真正放出高电压。

(3)记录主体的激励和保障制度不完善。当领导干部干预司法活动时，如何确保司法工作人员自愿、光明正大、放心地去记录是一大难点。《决定》中的记录通报制度，其关键就在于记录。但是如果司法工作人员受到威胁，或者是受利益驱使而不愿记录，或者是在纪录之后遭到打击报复，该使用何种手段来保护记录人，怎样才能解决记录人的后顾之忧？这是在制造出惩治利器之后，使利器能够发挥其作用的关键之点。

3 领导干部干预司法活动责任追究制度设计

3.1 明确责任主体，列举相关行为

在《决定》之外，结合《中国共产党纪律处分条例》颁布细则，必须明确领导干部的身份依照什么标准界定，这样才能明确其责任主体。采用列举加概括的方式，以明确哪些行为是干预司法活动的行为，最后用概括方式将其他变异的干预司法活动行为囊括其中，从而真正做到规定明确。

3.2 完善相关法律，建立严格的惩戒机制

3.2.1 完善刑事法、诉讼法的相关内容

(1)修订刑法，设置独立的罪名或者作出司法解释，扩大“妨害司法罪”的外延。在我国《刑法》“妨害司法罪”一章中，虽然有许多干预司法的罪名，但却很难找出用何罪名来追究领导干部干预司法活动的法律责任。所以，全国人大应当修订刑法，设置独立的罪名来规定领导干部干预司法活动所应当承担的刑事责任，或者对妨害司法罪作出司法解释，扩大妨害司法罪的外延，将领导干部干预司法活动纳入到妨害司法罪的犯罪行为中来。

(2)将非法干预明确作为上诉理由之一。对于法院来说，最强有力的武器就是运用审判权，对非法干预行为进行排除和制裁。在大量的上访案件中，由于领导过问而导致审判不公是主要的申诉理由。但是现有的上诉和申请再审理由中，却并没有把领导干部干预司法活动作为上诉理由之一，进而导致了许多二审和再审案件“案结事不了”。老百姓运用法律武器无法维护自身合法权益，无奈之下只能选择上访，“信访不信诉”的社会风气就此形成了。所以，要想靠司法本身来解决“干预司法”，只有把非法干预作为上诉理由写入法律，这样才能真正让法院审判，从而排除干预行为。

(3)设立审讯犯罪嫌疑人的律师在场制度。许多刑讯逼供、冤假错案的发生，正是由于在抓捕和审问犯罪嫌疑人时没有律师在场，而此时的犯罪嫌疑人在与国家机关对抗的过程中，当然处于绝对弱势，因此给领导干部插手案件留下了可乘之机。所以，要想尽量避免刑讯逼供、冤假错案的发生，维护犯罪嫌疑人的合法权利，必须建立律师在场制度。

3.2.2 建立领导干部责任终身制和错案责任倒查制

(1)建立领导干部责任终身追究制。过去，我国许多领导干部干预司法活动后，如果在退休之前未被发现，那他所应当承担的责任也会随退休而不存在；或者当这个领导干部逃到国外，便可以逃避责任。领导干部责任终身制即对领导干部的行为终身定位，使其行为所应当承担的责任不因时间、空间的变化而改变。[4]领导干部要对自己负责的工作事项和所做的行为终身负责。领导干部责任终身制能够有效遏制一些领导干部的不负责任、以权谋私、公权私用等不诚信行为。这就使得领导干部的行为不再具有“保质期”，而要经受实践、时间和历史的检验。只有这样才能加强领导干部自身的责任意识，不随意干预司法，打造一支作风过硬的领导班子。

(2)建立错案责任倒查制。不论当时干预案件的领导是升迁或者是变动了工作岗位、退休，一旦发现其曾经干预司法案件，导致案件审判不公的行为，那就需要追究其责任，从而保证案件可以“追根溯源”。这个制度可以促使领导干部保持严谨、端正的工作态度，压制领导干部干预司法活动的欲望，使其带头遵守法律，维护司法公正。

3.2.3 借鉴西方优秀制度，建立“法庭之友”

法庭之友源于古罗马，后来被引入美国等普通法国家。[5]法庭之友可以是由没有直接利害关系的第三方向法庭提出对于案件客观法律运用方面的意见和看法，从而激励每个人都能积极参与案件的处理，使案件的结果能够真正建立在事实和法律的基础上，真正做到公开、公平、公正。因此，我国也可以借鉴国外的“法庭之友”的做法。在党政机关、人民团体或者个人对某个案件有看法和意见时，就可以有理有据地向法庭提出自己的意见，并可以通过法院如实记录下来。

3.3 改革司法体制，加强对法官和检察官的保护机制

(1)改革司法体制，建立巡回法院，排除司法行政化和地方化。建立巡回法院，是实现司法独立最行之有效的方式方法。[6]71由于我国司法机关的受案区域与地方政府的管理范围常常互相包含，司法权难以真正脱离地方政府的控制，只能作为行政机关的傀儡被长期操控。究其根本，司法的傀儡化还是源于其自身难以独立。不论是在人员的任免、资金的收支、办公用品的采购，还是在受案的地域范围，司法机关都必须向地方党政机关申请报告，从而完全丧失了自我意志的独立性。在如此任由摆布的大局下，又何以谈司法活动的独立和公平、公正。

因此，要真正解决司法权地方化，最行之有效的方法是建立巡回法院。由一个法院处理几个区域的案件，能够有效避免地方政府的干预和控制，只有这样才能真正破解行政干预难题。

(2)改变法院现有的管理体制，确保法院的独立性。虽《决定》提出了相关措施以保持法院的独立性，但文件却忽略了一点，那就是排除省级政法的干预，如果只排除省以下政府的干预，那么司法必然无法实现真正的独立。而且地方政府和人大仍然有监督司法案件的权力，省政府和地方政府之间的监督很有可能导致司法机关审理案件时更加无法自己把握案件，司法机关也无法真正脱离地方政府的干涉。所以笔者认为，司法体系作为一个专业性很强的重要机构，理应借鉴我国的国家直属机构，如海关、金融、国税、外汇的做法，设立一个国家统一的部门来进行管理，直接受这个部门管理，不受地方任何机关的干涉。只有这样，才能真正摆脱来自地方政府的各种牵绊和压力。

(3)建立记录、通报人员的激励和保障机制。虽十八届四中全会提出的要建立领导干部干预司法活动责任追究制度，但一个制度的真正价值并不是制定出来就可以发挥，而是要真正将它落到实处才能发挥其作用。所以必须建立一套行之有效的制度以及奖惩机制，积极鼓励司法工作人员愿意去干预做记录、通报，并通过严格的惩戒制度给司法工作人员施加压力，让其不敢不履行其职责，只有这样才能真正让制度落到实处。

领导干部干预司法活动的现象在我国屡见不鲜，并造成了许许多多的冤假错案，老百姓“信访不信法”已经成为了一种普遍的社会现象。[7]59在这种情况下，司法的公平、公正和司法权威受到了严重的挑战。现有制度在如何追究领导干部干预司法活动的责任的立法方面仍然存在很多缺陷，因此，对领导干部干预司法活动的责任进行法律规制仍然任重而道远。

[1] 王韶华.论我国“双重独立”司法体制的建构[J].河南财经政法大学学报，2014(3).

[2] 刘武俊.干预司法问责要动真格[N].文汇报,2014-11-12(5).

[3] 胡焯.筑牢保障公正司法的“防火墙”[N].江西日报,2014-11-20(3).

[4] 沙兆华.对领导干预司法敲响警钟[N].湖南日报，2014-11-13(2).

[5] 孟德成.斩断干预司法活动的权力之手：十八届四中全会关于确保司法权依法独立公正行使的制度透析[N].中国纪检监察报,2014-10-27(4).

[6] 高国舫.完善党政干部司法问责的三个关键问题[J].中共杭州市委党校学报，2014(3).

[7] 李黎明.略论西方国家的司法独立[J].湖北社会科学，2011(1).

(责任编辑 张亘稼)

The Design of Accountability System for Judicial Intervention of Leading Cadres

LIYuehong

(DepartmentofPolitic-ideologyandLaw,TaiyuanInstituteofTechnology,Taiyuan,Shanxi,030008,China)

The Fourth Plenary Session of the 18th Communist Party of China Central Committee has first established the accountability system for judicial intervention of leading cadres in the form of legislation.In the judicial practice,some leaders often took part in the specific cases and interfereed the normal judicial activities,which seriously disrupted the justice of judicature in our country.With the accountability system for judicial intervention of leading cadres as the object of research,based on the discussion of basic theory about judicature independence,the analysis focused on the problems existing in the accountability system for judicial intervention of leading cadres.Combined with legislative status in our country,the accountability system for judicial intervention of leading cadres was designed according to basic spirit of ruling the country by law.

judicial intervention,judicial justice,system design

2015-06-10

李月红，女，山西平定人，太原工业学院思政部与法学系讲师，硕士研究生，研究方向：经济法。

D922.1

A

1008-5645(2015)06-0068-05