西安市科技成果转化的区域立法保障＊

翟晓舟，马治国

（1．陕西省行政学院 公共管理系，西安710068；2．西安交通大学 法学院，西安710049）

促进科技成果的有效转化是西安市创新区域发展的核心条件之一，西安市具有良好的科技基础，创新能力在近四年的全国创新城市排名中均位列前十，但受到科技成果转化量不足的影响，创新综合能力相对较弱．科技成果产出以及企业发展的优势没有在产业发展、城市发展中得到体现．促进科技成果转化的区域立法是科技成果转化中不可或缺的促进剂，围绕相关立法形成的区域法治环境更将为西安市科技成果转化发展提供有力的法律保障．

国外学者曾经指出区域体系下的法律框架应该是介于国家与民族国家之间的次一级体系中的法律架构．国内学者则从民族国家的意义上，将区域立法限定在“一个主权国家的范围内，以特定行政管辖层级为基础的地区单元，或者以一定地缘关系为纽带而形成的若干个行政管辖层级所组成的地区单元集合体”的立法［1］，还有学者进一步指出在区域立法方面，应该根据区域发展需要，能动的对国家已经实施的法律、行政法规进行更为具体的规定，或者对国家尚未立法的事项，在其立法权限之内进行区域立法［2］．虽然通过区域立法为区域综合建设发展提供保障在学界是存在大体共识的，在实践中也十分必要，但是关于区域立法研究现阶段仍主要集中在区域法治研究的体系框架之内，缺少结合区域实际状况对于区域立法保障进行的实践性分析与研究．本文以现有理论研究为基础，结合西安市科技成果转化的实践状况，对西安市科技成果转化的区域立法进行了进一步研究，用以促进区域立法理论与区域建设发展实践的有效结合，并且有针对性的提出相应的区域立法对策．

1 科技成果转化的现状与问题

1．1 科技成果质量降低

现阶段，主要来源于各高校、科研院所等各类型研究机构的科研成果是西安市科技成果转化的基础资源．无论是从高校、科研院所的数量，还是科技人才的数量，又或者是科研成果的数量，西安市相对全国其他城市均具有一定比较优势．但近年来，在科技成果数量稳步上升的情况下，科技成果质量却逐年下降，并正在成为影响西安市科技成果转化重要因素之一．陕西省统计局、陕西省科学技术厅的统计结果表明，2008～2011年陕西省全省范围内的科技成果登记数量分别为602件、644件、702件、851件，呈现出逐年上升的趋势，而2008～2011年国家科技进步奖获奖数量分别为34件、28件、27件、24件，呈现出逐年递减的趋势．其中，根据西安市科学技术信息研究所研究室的进一步统计，2008～2012年间，西安市参与国家863计划项目的数量分别为211件、238件、258件、135件、65件，参与国家科技支撑计划项目的数量分别为68件、72件、69件、45件、30件，均呈现出逐年递减的趋势．随着科技成果数量增加而来的不是更多高水平的研究与高质量的研究成果，科技成果质量的增长并没有与数量的增长形成正比，高质量科技成果的匮乏为科技成果的后期转化造成了一定前提性困难．

1．2 科技成果市场化程度降低

科技成果产出的动力主要源于企业的发展需要以及产品更新换代的市场推进．让科技成果面向企业，以市场为引擎，促进本地科技成果转化，一直是西安市建设创新型科技城市的一个重要的着力点，并且历年来通过采取多种措施，也取得了一定的成果．但是，企业的趋利性、市场的自然淘汰法会促使企业在有限的条件下选择低风险、见效快的项目，而对一些高风险、长期性、产业技术标准较高的科技研究，缺乏参与的积极性，事实上也缺乏担当风险的能力．根据西安市科学技术信息研究所研究室的统计，就国家级科技计划项目的资金来源进行分析，科技部拨款占到位资金的比重呈逐年上升趋势，从2008年的30%上升到2012年的50%，而在西安市72家政府部门下属独立科研机构的经费来源中，非政府资金的占有比例，从2006年占科技活动投入比例的77．1%，已逐年降至2011年占科技活动投入比例的64．8%，年均下降比例为2．46%．即使是针对国家级的科技项目，企业也在逐渐降低对于科技活动的参与程度以及资金的支持力度．企业参与度的降低无疑影响了科技成果的市场化发展，同时更深一步地影响了后期的科技成果转化．

2 区域立法的现状与问题

2010年，西安市成为科技部设立的首批国家创新型试点城市之一．2014年，西安市提出继续深入推进多种形式的科技培养计划，加速科技成果就地转化、促进西安市区域创新发展、优化创新发展环境等科技促进举措．但是，与科技成果转化相关的区域立法，仍然停留在以保障专门科研机构、高等教育机构为重点，以保障科技型企业建设为重点、以保障区域内的小区域规划管理为重点的传统层面，缺乏对多样化、多层次化主体参与研发的保障，缺乏对科技型企业进一步参与市场科技成果转化的促进，缺乏将区域立法进行统筹衔接与体系化发展的规划．

2．1 保障对象单一化

西安市作为我国重要的科研、高等教育基地之一，高校众多，综合科技实力一直位居全国前列．保障科研院所、高等教育机构等传统科技产出机构的科技研发，为科技成果转化奠定良好的基础，一直是西安市区域立法保障关注的重要层面．《陕西省重点实验室建设管理办法》、《西安市科技计划项目管理办法》、《关于开展高校院所科技创新型人才服务企业工程的实施意见》、《西安市关于进一步加快科技成果转化的若干规定》等也一直贯彻了对科研院所、教育单位等机构的保障精神．近年来，随着科研环境、社会需求的发展、变迁，从事科学研究的机构开始多样化发展，许多社会组织、个人都有条件参与科学研究．2013年，西安市知识产权局进一步修订完善了《西安专利资助与专利活动补助暂行办法》，该《办法》在适用对象中已经明确提出保障所有本市行政区域内注册并从事生产、经营、科研等活动的企事业单位、社会团体和其他组织的相关权利，但是，开篇的第一个条文仍惯性地强调本办法为了“促进技术创新，全面调动我市企业、高校及科研院所申请专利的积极性”．由此可知，西安市在立法方面已经明确突破过去单一化的保障模式，并明文保障所有企事业单位、社会团体和其他组织在科学研究、成果转化方面的权利，只是对于企业、高校及科研院所的惯性保障思维仍需要进一步调整，从长远发展的角度调整在意识形态领域对过往惯性思维的依赖，拓宽思维领域并落实到立法实践中，将会有助于科技成果转化立法的进一步完善．

2．2 保障领域单一化

针对本地科技创新成果转化能力较弱的情况，西安市通过了《中共西安市委、西安市人民政府关于加快发展民营科技企业的决定》、《西安高新技术产业开发区外高新技术企业认定条件和实施细则》、《西安市人民政府关于推进科技型中小企业通过代办股份转让系统加快发展的意见》等一系列推进科技型本地企业建设的立法保障措施，但是相关立法保障侧重建设，缺乏将科技企业前期建设与后期科技成果转化相衔接的内容．西安市本地拥有中国西电集团公司、西安西电捷通无线网络通信股份有限公司等第一批国家级知识产权示范企业与优势企业，以及庆安集团有限公司企业技术中心、西安陕鼓动力股份有限公司企业技术中心等优势科技研发、转化中心，却没有充分地利用这些企业的优势资源培养出西安市区域科技成果的本地转化能力，没有充分借助这些拥有全国企业技术中心评价资源的企业在本地带动科技成果转化的优势．因此，区域立法为鼓励优势企业建设提出的保障不能停留在单一的建设层面或者限制在单一的转化层面，科技企业建设是科技成果转化的有利基础，立法应该为基础与成果转化之间架设立法保障的桥梁，促进科技成果转化从源头到终点全面发展，甚至鼓励其在有条件的环境下向更进一步的纵深发展迈进．

2．3 立法体系单一化

为发挥区域带动优势，以西安市G区为例，西安市针对G区区域建设实施了区域规划权、土地征用权、项目审批权的单独管理，并下放部分G区企业认定、房产证书办理、人事以及劳动关系管理、社会保险管理权等管理权．近年来，还专门针对G区发展实施了《西安G区科技保险补贴资金管理暂行办法》、《西安G区管委会促进企业发展知识产权暂行办法》等一系列立法保障措施．但是，立法保障一直局限在小区域内部，缺乏将小区域科技功能向外辐射的立法促进．小区域规划管理的目的是为西安市大区域建设起到带动作用，小区域的立法保障也只是阶段性的，是为延伸至大区域的立法奠定衔接基础的．因此，西安市区域立法应该以现有的小区域立法为立足点，以好的综合试点成效作为范例，结合西安市整体区域立法逐步进行整体衔接，再进一步将西安市区域立法与其他城市区域立法形成有效衔接，之后与国家整体层面立法形成立法体系网络，使区域立法在发挥区域效用的同时更进一步发挥体系中的要素效应，推进我国立法进程的整体发展．

3 区域立法的促进与完善

有学者指出，在当下创新政策时期，区域创新立法建设，不可能继续套用国家创新法治建设中关于国家创新体系之核心目的的规定，而应该通过系统促进本地化学习过程的激励创新，提高区域经济的竞争优势［3］．西安市现有的与科技成果转化相关的法律体系体现着一定的西安市区域特色，但是在解决西安市科技成果转化能力不足的问题上，仍显得针对性不强、深入性不足．促进高校、科研院所科研成果转化，推动了科技成果产出率的提高，却没有解决科技成果质量逐步下降的问题；促进科技创新型企业的规模化、量化发展，却没有解决现有企业面对科技成果转化的参与热情、参与能力逐步下降的问题；促进区域创新发展优化创新环境为方向的相关立法，有效解决了城市创新建设中的具体问题，却没有形成科技成果转化的区域立法体系化的发展．故此，针对西安市区域保障对象单一化、保障领域单一化、立法体系单一化问题，相关区域立法可以从促进科技成果的多元化产出、促进多元化市场主体的参与意识、促进区域立法的体系性建设的角度入手，调整未来科技成果转化的区域立法方向，为科技成果转化提供立法促进与保障，从而推进西安城市区域建设的创新发展．

3．1 促进科技成果的多元化产出

上海市针对如何能通过区域立法建设，促进并保障科技成果质量的提高，曾提出：可以通过政府多元化引导，促进科技成果与本地产业发展需求挂钩、结合的手段，有针对性地精简促进科技成果转化的法律体系，降低强制性法律比例，进而达到促进科技成果质量，拉升其转化效率等方法，并且在实践中取得了较好的效果［4］．对此，根据西安市科技发展现状，区域立法可以从以下三个层面入手促进科技成果质量的提高以及成果的多元化产出：

第一，保护基于市场导向的以科技成果转化新模式为目标，完善、规范现有科技成果转化体系．西安市2014年开始推进国家智慧城市试点工作，地方政府提出了“政府规划引领、企业投资建设、民众参与共享”的建设运营新模式，以政府引领区域产业发展的主要方向并进行城市化精细管理为手段，为云计算、物联技术、卫星导航等科技创新成果提供了市场机遇，同时提出的智慧园区、智慧旅游、智慧物流等应用服务体系，作为创新技术成果的推广应用领域，将更加深入引导科技创新成果与市场发展的有机结合，为科技成果在数量、质量的双重提升，提供了发展空间，也是相关区域立法在借助地方政府重大科技创新项目推广之际，引导将科技创新并将其成果推向市场需要关注的重要领域．

第二，建设文化与科技发展并重，文化创意产出与科技成果共同促进的区域立法促进与保障体系．以深化国家级文化和科技融合示范基地建设为方向，调整现有针对文化科技保障的地方性规范，加大对于重大文化创新项目的支持与保障，保护文化科技的品牌效应，从而促进文化科技创新成果的产出与转化．作为中华文化的主要发源地之一，西安市拥有广泛的文化发展资源，但是过往科技创新发展重视技术性发展，而忽视文化发展为科技创新可以提供的有效资源．国家级文化和科技融合示范基地建设为西安市文化创意产业、相关科技服务的产业发展提供了促进文化与科技相结合的新的发展方向，也为西安市科技成果转化立法提出了文化与科技发展并重的新的发展方向．

第三，维护科技创新的基本规律，保障科技创新的自由发展空间．除了通过地方立法结合政府与市场导向，提高科技成果的转化率提高之外，相关立法还应该保障其他非政府、非市场引导、规划科研项目的自由发展空间，在具有一定数量可以顺利转化的优质科研成果的基础上，遵循项目人研究方向为以及研究意愿，尊重科技创新的自身发展规律以及自由发展广度，即使现有市场转化需求不足，也保障科技创新的广泛性与丰富性，使之具有在未来可以引导市场发展、科技发展的先导力，成为在未来可能促进区域经济发展的有生力量．

3．2 促进多元化市场主体的参与意识

企业是科技成果转化的主要受体，各类事业单位、社会团体和其他组织是科技成果转化的潜在受体．同时，企业也是科技成果产出的主要主体，各类事业单位、社会团体和其他组织是科技成果产出的潜在主体．因此，一方面，应该提升企业、事业单位、社会团体和其他组织的科技创新意识，鼓励其根据自身优势参与科技成果产出；另一方面，应该提升企业、事业单位、社会团体和其他组织的科技成果转化能力，鼓励其根据自身优势参与科技成果转化．作为我国重要的科技教育基地以及高新技术产业发展基地，西安市正逐步推进综合性行业技术联盟的建设与发展．2013年10月，结合西安市精细化工优势的企业、研究机构、高等院校在西安市科技局科技成果与技术市场处、西安地区交流中心的牵头下，发起西安精细化工产业创新联盟，建设提升科技创新能力、加快成果转化的合作联盟平台的建设．同年，西安市还启动了科技企业小巨人培养计划，大力扶持科技型中小企业的发展，首批认证133家科技企业小巨人，计划在2016年实现“千企千亿”的发展目标，以期带动科技企业发展，实现重大科技创新与科技创新的产业化发展．

结合科技企业小巨人、行业技术联盟等综合发展计划，未来西安市仍需要进一步发展有助于保障企业、事业单位、社会团体和其他组织集群化建设、体系化建设的相关区域立法，用以鼓励不同规模、不同发展形态、不同结构优势的企业、事业单位、社会团体和其他组织在西安市城市创新建设中发挥更为积极的作用，促进一批在功能上可以互利互补的联合，并最终形成功能完善的企业、事业单位、社会团体和其他组织体系．对此，第一，应进一步加强针对企业、事业单位、社会团体和其他组织知识产权的日常管理与保护的细则规定；第二，明确规划，强调科研成果转化，本地优先的原则，使科技成果转化，在横向上，满足本地经济创新发展、科技进步的要求，在纵向上，应具有起点较高的科研水准；第三，推进科技成果在一些政府支持的重点发展行业中先行转化，同时根据本地需求，鼓励容易市场化的科技创新成果形成；第四，进一步细化企业、事业单位、社会团体和其他组织科技成果的市场转化评价机制；第五，为产业联盟的形成，提供科技成果共享、风险共担的开放式法律实施细则和规定；第六，积极发挥风险投资行业在科技成果转化中的作用，鼓励各行业协会在企业间加强横向联系，联合消化、吸收科技成果；第七，加强地区科技政策与产业政策，以及区域立法中的层级衔接，分批分类，有重点、有目标的促进科技成果转化的立法体系的区域化实施．

3．3 促进区域立法的体系性建设

2000年，欧盟在里斯本召开会议，会议提出将“研究与技术开发”（RTD）政策作为欧盟经济体未来的经济发展战略，在RTD政策指导下制定欧共体框架协议依据科技发展的不同阶段设定阶段任务．以第四框架协议为例，提出以技术领域为主的管理方向以及对于研究成果的应用与推广的重视，更重要的是将科学发展与技术创新引入了社会科学的研究范畴，为自然科学与社会科学的协同发展提供了方向性指引．目前，西安市也开始从单纯注重技术性的创新发展逐步转向兼顾技术创新、文化创新、社会创新的多方位协同发展．2014年，国务院发函正式批复陕西设立西咸新区，范围涉及西安市、咸阳市7县（区）23个乡镇和街道办事处，成为国务院批准设立的首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区．因此，加快西安市科技成果转化立法的区域协同发展显得更为重要与紧迫．宏观性科技立法协调，将会随着科学技术在社会中的深入发展显现出更为重要的作用与意义［5］．

第一、应该加快西安市区域范围内的立法协调与体系完善．①应注重科技成果转化立法体系与社会共建的协同发展．西安市建设的总体目标包括保护历史文化名城、优化产业结构、完善城市服务、健全市政配套设施、协调城市建设与生态保护几个主要方面．与西安市区域社会共建协调发展的科技成果转化法律体系应该在促进科技成果在区域建设需求的前提下有目标的进行，对于可以服务于西安市创新型城市区域建设的成果要有层次、有重点的给予不同程度的地方立法支持，充分、合理的协调西安市社会建设资源的有序使用以及社会建设的协调发展．②应注重科技成果转化立法体系与创新型区域立法体系的协同发展．科技成果转化立法体系的建设应该与西安市创新型城市的区域法治建设实现协同发展，一方面与西安市创新型区域立法体系建设宗旨一致，另一方面将科技成果转化立法体系分层次与外部立法体系接轨．建立以促进科技成果转化为主的核心立法体系，同时协调外部与创新性成果转化相关的财政、税收、知识产权、市场经营、企业管理等地方立法之间的关系，并与西安市区域法治建设融为一体．也就是说，形成一个“促进科技成果转化立法体系→财政、税收、知识产权、市场经营、企业管理等领域立法体系→西安市创新型城市区域立法体系”循序渐进的立法促进与保障链条．

第二、应该加快西安市跨区域的立法协调与体系完善．①深入理解自身区域立法需求．地方立法有效地贯彻了国家法律的基本精神，有没有很好地结合本地发展特征与特殊需求，因情况而异．在实现跨区域联合发展的情况下，首先认清西安市自身发展的特征与特殊需求是跨区域的立法协调与体系完善的基础．②深入理解跨区域法治环境的特殊性．以满足城市发展的特殊立法需求为基础，跨区域发展还需要加强对跨区域市场规则的认识，了解西安市与咸阳市在西咸新区协作中的特殊需求，协调城市之间在立法主体、立法内容、立法形式等问题中可能产生的问题，促进跨区域立法的协调与体系完善．③深入理解国家法治需求．我国目前大力促进的市场经济“以各地方城市为主要发展力量，特别是大中城市提供的大市场，各个城市的立法就像具体而微的中央立法”［6］，需要明确国家给予地方立法权限的目的，综合国家市场经济需求，形成一个“西安市促进科技成果转化立法→西安市跨区域促进科技成果转化立法协调→省级促进科技成果转化立法→国家促进科技成果转化立法”整体协调统一的法治体系．

4 结 论

通过立法保障促进西安市科技成果转化是一个系统性的过程，在这个过程中，政府的导向性引领、科研主体的多元化参与、科研成果的质量化产出、企业的市场化选择都是区域立法保障的行为对象．根据科技成果转化的实践不断调整立法保障的力度与方向是区域立法不断完善的基本途径，也是立法促进、适应社会发展实践的基本途径．

［1］ 公培祥．区域法治发展的概念意义——一种哲学方法论上的初步分析［J］．南京师范大学学报：社会科学版，2014（1）：60．GONG Pei-xiang．Conceptual Significance of the Development of Regional Rule of Law：A Preliminary Analysis Using the Methodology of Philosophy of Law［J］．Journal of Nanjing Normal University：Social Science Edition，2014（1）：60．（in Chinese）

［2］ 夏锦文，区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究架构［J］．南京师范大学学报：社会科学版，2014（01）：74．XIA Jin-wen．A Jurisprudential Review on Regional Rule of Law：A Preliminary Research Framework．［J］．Journal of Nanjing Normal University：Social Science Edition，2014（1）：74．（in Chinese）

［3］ 董笃笃．论中国区域创新立法的理念缺失与制度缺陷［J］．改革与战略，2012（6）：20．DONG Du-du．On the Deficiency of the Idea and Institution of Regional Innovation Legislation in China［J］．Reformation ＆ Strategy，2012（6）：20．（in Chinese）

［4］ 马忠法．科技成果流转法律制度与上海创新型城市建设之研究［M］．北京：知识产权出版社，2012．MA Zhong-fa．On the Legal Institution of Transformation of Scientific and Technological Achievements＆ Building Innovative City of Shanghai［M］．Beijing：Intellectual Property House，2012．（in Chinese）

［5］ 刘海波，肖尤丹，靳宗振．日本科技法制与我国借鉴［J］．中国软科学，2013（8）：27．LIU Hai-bo，XIAO You-dan，JIN Zong-zhen．The Legal System of Science and Technology in Japan and Its Reference for China［J］．China Soft Science，2013（8）：27（in Chinese）

［6］ 喻中．论城市立法的概念与理念［J］．四川大学学报：哲学社会科学版，2002（1）：21．YU Zhong．Conception and Idea of the Legislation of City［J］．Journal of Sichuan University：Social Science Edition，2002（1）：21．（in Chinese）