高校“行政化”问题解决路径探析

张 慧

(长春工业大学行政学院，吉林长春130012)

上个世纪90年代，众多学者开始将研究关注点集中于我国高校的行政化问题。特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》公布后，解决高校“行政化”的问题越来越引起高等教育界和社会各界的关注。

一 高校“行政化”概念界定

行政是高校的建设发展中不可或缺的组织与活动。高等教育领域所谈及的解决高校“行政化”问题是指高校中行政权力的泛化，具体是指无视教育教学以及学术规律的存在，完全依赖于行政性公权利，运用行政模式和机制调整教育和学术。其外部表现为，一是按行政级别对高校进行设置和划分。一般副部级高校直属教育部，中央和所在地地方财政提供教育经费，一些厅级、副厅级高校直属省级。二是按行政模式配备任免高校干部。如省属高校干部的调配任免权属于该地区省委组织部或该地区省委高校工委，教育部则调配任免部属高校。笔者从部分985高校走访调查情况来看，11所学校的22名党政一把手有50%曾任职于政府部门。三是按行政方式配置高校资源，其中包含高校的人、财、物以及具体教育教学、科学研究、文化服务等具体业务。其内部表现主要为，一是行政管理人员配置和机构设置庞大。与此相对应，学校下设院系也与学校匹配地设置人数众多的领导、组织机构和工作人员。目前，从调研看，大部分省部属高校党政领导班子一般有领导10多名，党政机构20到30个左右，机关工作人员400名左右。二是重大事项决策多为行政干预和决策。高校是教育教学高地，然而，很多涉及学校教育教学、学术研究、资源配置等重大问题的决策权基本上由党政管理机构享有和实施，学校常设的学术、学位委员会等很少发挥作用。

二 高校“行政化”问题带来的弊端

(一)偏离大学的办学目标

在行政思维的主导下，部分高校在办学治校的过程中往往追求短期的政绩，而忽视长远学校发展建设;部分高校注重面子工程，贷款圈地只为大肆建楼舍馆宇;有些高校把创收获利放在首位，不顾教育公益性事业的根本属性，忽视立德树人教育的本质。

(二)扼杀学术创造力

行政权利化的趋势导致部分高校淡化了教育教学的功能与理念。在功利性、追逐行政权利化理念的趋势下，一些教育工作者淡化对教育教学、学术学问等的追求和理想，势必使高校失去原有的生机与活力，无法实现教育之本质目的。

(三)容易滋生校园腐败

过度的行政理念下，容易导致招生就业、人才引进、职称评聘等都受到行政公权利的过分干涉，从而使得教育教学质量、教育教学能力、学术科研能力等无法进入评价机制，真正发挥其应有的作用。

三 高校“行政化”问题存在的原因

(一)外部原因

首先，教育体系中高等教育的泛政治化思想促使高校管理行政化。在计划经济体制下，我国教育体系中的高等教育没有强调其作为公益性事业的属性，反而被定位为整个社会的上层建筑，从而带有较强的政治色彩，最终导致了高等学校教育管理机构等级层次森严，其内部机构设置和管理权利的划分具有严格限制，进而体现了类似政府行政管理机关的行政化属性。其次，高校一把手任命形式及制度的存在。高校一把手任命形式和制度的存在是导致高校行政化和一把手身份“官员化”的直接结果和深层原因。我国高校的一把手都不是经过高校共同体内部群众自发酝酿而产生的，而是在高校外部自上而下的权力运作下由行政机关或者说政府直接任免，这种任命机制或者说任命形式必然导致高校一把手、主要领导会更多地负责于上级政府和行政机关。

(二)内部原因

首先，不合理配置学术权力与行政公权利的关系。学术权力是理顺、调整以确保高校教育教学、学术研究等各个部分发挥各自属性和作用以及成为紧密联系、不可分割的统一整体的指挥棒。这就要求二者必须合理行使各自的权利，任何一种权力偏离轨道，必然会打破二者关系，进而阻碍和制约学校的发展建设。其次，行政公权力排斥、阻碍和掠夺学术权力作用的发挥。由于从事教育教学和学术研究的主体是学术人员，其行为活动的区域、权力作用和服务的领域通常仅限于所属或从事的学科，而高校资源配置往往涉及不同学科、不同领域，这就使得以学术权力、学术能力来配置的标准得不到保障，由于资源最终配置不能由学术权力、学术能力来调整，那么，学术自由势必不能得到充分保障和发挥。再次，监督机制缺乏。只有合理分配高校党组织、行政公权力、学术权力之间的关系，甚至是明确校、院、系三级党组织、行政公权力、学术权力的主体、内容和职责界限，才能真正发挥监督作用，进而保障各自权利发挥应有作用。

四 高校“行政化”问题的解决途径

高校“行政化”问题的解决需要我们在尊重高校办学规律的前提下，有条件地接受政府的管理，并在学校建设发展过程中不断克服和避免政府对高校管理的行政化以及高校自身管理的行政化。应该说各国政府对高校管理的模式是不尽相同的，却都是在接受有限定或者有条件下的管理的状态下，试图实现对高校最终的管理控制权，其内容包括资源配置确定、办学质量评价、高校主要领导任免以及高校董事会或理事会等学校权力机关成立的标准等［1］。正因为如此，仅仅认为“去掉高校行政级别”就是解决我国高校行政化问题的途径是肤浅的、较低层次的。笔者认为要解决高校“行政化”问题可从以下两个方面努力。

(一)加快建设民主机制

1.扩大民主参与广度和深度。我国高校施行的领导机制为党委领导下的校长负责制，校长由上级任命，其内部各级领导干部也都是层层由上级组织任命，虽然在选拔、任命过程中都进行了各个层面的公示，包括投票和征求意见等，但由于指向性的相对确定性，往往使公示、征求意见以及民主投票等方式流于形式，并未发挥其真正的民主和公正作用［2］。为此，要解决问题，必须发挥民主作用，在机制上下功夫。应成立由教师代表、学生代表、人大代表、校友代表、学校其他领导、政府官员等组成的学校董事会或理事会对学校遴选主要领导进行决策和监督。应建立健全高校主要领导遴选机制，实行以推荐自荐、公开述聘、投票选举、上报教育部等程序为主的公开招聘制度。应建立健全民主组织与发挥民主机制作用，建立健全高校教育教学委员会、学术委员会、教授委员会、教职工委员会等民主组织机构，推进各项重大事务由上述民主组织机构进行民主表决的程序。特别是在具体推进过程中应坚决杜绝和避免教育教学委员会成员由行政任命，职称评定委员会要由院长办公会定而非学术委员会来确定，实实在在地改变由上而下的任命，变为由下而上地选举，从而，从形式和实质上真正保证民主的推进。

2.分离和划分高校内外权利。要大力推进教育领域特别是高等教育领域的政校分离。切实落实中央早就提出的“遵循政事分开的方向，逐步取消事业单位的行政级别”的意见，去除高校行政化级别属性，还高校知识型组织团体的身份。要大力精简高校党政机关等机构设置和工作人员的配备，特别是要大力简化高校内部存在的类似于与行政部门内部设置机构相匹配的管理机构，充分还原和强化高校教书育人的主体责任，以教书育人、教育教学、学术研究为主体设置和匹配高校内部组织机构。要合理划分中央和地方政府教育管理部门的权力，建立符合发展教育事业、推进国家建设的中央与地方教育行政管理部门的和谐关系。应改变现在政府和学校由于资源配置、干部任命等情况下的控制与被控制的关系。应将政府行政主管部门与学校分离开来，充分还高校自主。如可以设立高等教育拨款咨询委员会，把高校从行政主管部门控制下剥离出来，先由人大预算和确认，之后再把经费放到高校拨款委员会，再拨给学校［3］。为落实《规划纲要》中“推进中央向地方放权，政府向学校放权”的要求，目前，各地政府也正在积极推进权利的下放进程，例如部分地区都相继出台对于专业设置、学位审批、学籍管理等等权力下放的文件。此外，还有一个趋势就是目前中央对于教育领域的行政管理权也在积极不放，由地方政府自主管理为主，中央教育行政机构和地方教育行政机构在机构设置和权力配置上表现为一种平行的对等关系，而非领导与被领导的紧密型隶属关系。当然在推进过程中，也有学者提出这种中央与地方教育行政部门分权管理模式容易导致和加大我国教育发展的不均衡［4］，但就目前效果来看，这种分权模式正发挥积极作用，就像加州大学教授汉森(Mark Hanson)所说的那样——“地方分权化既不好也不坏，它只是达到某一目的的一种手段”［5］。综合权衡而言，我们应该在未来一个时期内适度推进高等教育的非集中化、地方化［6］。

(二)更新管理体制

1.建构扁平式组织机构。要改变我国高等教育传统的“金字塔式”分层等级的行政化体制，去除这种等级分明、垂直权利管理森严的官僚化机制和官僚作风，应建构适合的知识型组织或学术性团体的管理组织机构。克拉克指出:“一所大学的运行应该更像一个联邦或者邦联，而非一个等级性较强的官僚体系。”管理者与知识工作者应更多地体现平等的合作，而非上下级关系。只有这种崇尚自由、平等、合作以及实行扁平化管理模式的组织，才能建立健全民主科学决策与执行体系。

2.转变传统身份和观念。要转变传统的高校作为政府权利泛化、政府机关延展的后果和缩影，就应高举教育教学和科研服务的旗帜，彰显高校以服务为宗旨的公益性组织的属性。应将资源配置等重大权利归属于以学术能力、学术水平为考量的学术人员，在推进去除行政级别这种“去行政化”做法的同时，树立“行政权力必须服从和服务于学术权力”的理念。正如美国学者凡勃伦说，要提高学术研究的效率和效果，高校的行政管理人员必须服务于大学的学者和科学家团体［7］。

［1］王德广，缪伟.高校管理制度的缺失及其创新策略研究［J］.江苏高教，2008，(3).

［2］张晓鹏.学院建制与管理分权——从国外名牌大学经验得到的启示［J］.全球教育展望，2001，(2).

［3］张琦.日本现代高等教育［M］.成都:四川大学出版社，1988.

［4］F Webster.Understanding contemporary society theories of the present［M］.Great Britain:Cromwell Press，Trowbridge，2000.

［5］H J Rossouw.Lecture to the department of Philosophy［M］.RAU:Johannesburg，1998.

［6］Laurence R Veysey.The Emergence of the American University［M］.Chicago:University of Chicago Press，1965.

［7］P Lay.The interpretation of the Magna Charta University and its principles［M］.Bologna:Bononia University Press，2004.