依法治国视野下社会主义协商民主建设有关问题探讨

汪守军

(重庆社会主义学院 多党合作历史研究室， 重庆　400064)

依法治国视野下社会主义协商民主建设有关问题探讨

汪守军

(重庆社会主义学院 多党合作历史研究室， 重庆400064)

摘要：在依法治国的前提和条件下推进社会主义民主政治建设的法治化，是完善和加强社会主义协商民主广泛多层制度化建设的必然要求。这要求我们必须根据依法治国的全局战略部署来处理好社会主义协商民主建设的有关问题，包括：社会主义协商民主建设“法治化”基本含义和内容；党内文件与现行法律法规制度的衔接问题；社会主义协商民主建设发展探索中的法律保障与责任问题以及社会主义协商民主制度体系建设的法律保障问题等。

关键词：依法治国；社会主义民主政治；社会主义协商民主；法治化

中图分类号：D616

文献标识码：标识码：A

文章编号：：1674-8425(2015)10-0116-06

Abstract:Under the condition of ruling by Law, the construction of socialist consultative democracy is put forward by law. It is necessary to perfect and forward its extension, multi-levels and institutionalization of socialist consultative democracy. Thus, it requires us to cope with some problems related the constructions of socialist consultative democracy according to the comprehensive, strategic deployment of ruling by law, including the basic meaning and contents of ruling by law of socialist consultative democracy; the cohesion between inner-party documents and current laws and rules; the legal guarantee, responsibility and institutional system of promoting the construction of socialist consultative democracy.

Problems on Constructions of Socialist Consultative Democracy

in the View of Ruling by Law

WANG Shou-jun

(Department of Multiparties’ Cooperation, Chongqing Institute of Socialism, Chongqing 400064, China)

Key words: ruling by law; socialist democratic politics; socialist consultative democracy; legalization

2014年10月23日中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”，“以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化”，并强调指出：“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。因此，我们贯彻十八大、十八届三中全会精神和十八届四中全会精神，就必须在依法治国的前提和条件下推进社会主义民主政治建设的法治化，这也是完善和加强社会主义协商民主广泛多层制度化建设的必然要求。同时，这也要求我们必须根据依法治国的全局战略部署处理好社会主义协商民主建设的有关问题，包括：社会主义协商民主建设“法治化”基本含义和内容；党内文件与现行法律法规制度的衔接问题；社会主义协商民主建设发展探索中的法律保障与责任问题以及社会主义协商民主制度体系建设的法律保障问题等。只有这样，我们才能更加准确地理解和认识完善社会主义协商民主制度在中国民主政治建设法制化中的作用和意义，从而更好地促进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，更好地推进和实现人民民主，并为全面深化改革和实现中华民族的振兴提供源源不断的动力，也更有助于增强我们坚持社会主义的制度自信、道路自信和理论自信。

一、社会主义协商民主建设“法治化”的基本含义和内容

2014年9月21日，习近平代表中共中央在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上明确指出，完善社会主义协商民主制度必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。同时，习近平还强调，人民政协必须以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体。2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又指出，制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。要以保障人民当家作主为核心，坚持和完善中国根本政治制度和基本政治制度，推进社会主义民主政治法治化，并以此来加强社会主义协商民主制度建设。

因此，社会主义协商民主制度化、规范化、程序化建设，就是“法治化”建设，而且该“法治化”建设不单纯指“法律化”或“法制化”，只要社会主义协商民主的完善和发展是“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”的，它就是“法治化”建设。它的“法治化”涉及到根本政治制度和基本政治制度、人民政协制度以及协商民主制度建设、完善的方方面面，既有宏观层面的制度建设，又有中观、微观层面的具体制度、机制、程序建设等，也涉及到横向和纵向关系的调整和协调。此外，还包括与完善社会主义协商民主制度相关的配套制度、机制建设等。简而言之，只要社会主义协商民主在宪法、法律范围内，依照相关的制度、政策、章程和其他有关文件规定、精神，有领导、有组织、有序地推进和发展，就应认定是社会主义协商民主建设的“法治化”发展，而不必也不可能在涉及社会主义协商民主建设的每一方面都必须出台相关的法律规定。换句话说，社会主义协商民主建设的法治化，既涉及到“硬法”，如宪法的原则规定、具体的法律法规条文，又涉及到“软法”，如党内方针政策规定和党际之间的章程、协定或协议等。这是社会主义协商民主“法治化”建设的基本含义和内容，也是我们加强社会主义协商民主建设必须注意和重视的问题。

二、有关党内文件规定与现行法律法规制度的衔接问题

(一)有关党内文件的清理与效力问题的明确

由于社会主义协商民主是社会主义民主，即人民民主的重要表现形式，也是中国社会主义民主政治建设的重要内容，因此社会主义协商民主建设也涉及到社会主义民主政治建设的方方面面。而作为执政党的中国共产党，其党内文件有关规定也涉及到民主政治建设等的方方面面，这其中也包含有关发展人民民主，包括党内民主、党际民主的有关规定，特别是当社会主义协商民主涉及到政治协商、立法协商、行政协商、民主协商、基层协商、社会协商等各个方面，党内文件难免有与社会主义协商民主发展不相适应的地方，而且在不同历史时期和社会发展阶段，党内文件都有不同的规定或表述，因此现在必须根据社会主义民主政治建设法治化的要求和社会主义协商民主的制度化、规范化、程序化建设的新要求来清理党内有关规定，明确相关规定的效力问题，把不适应当前形势的有关规定进行改、增、删或废止，不能仅仅是搁置，应明确规定：“新出台的规定”在效力上大于“旧的规定”，而“旧规定或旧章程或旧政策”一旦与新规定、新章程、新政策相冲突，则必须以新规定、新章程、新政策为执行标准。此外，还包括民主党派内部有关与发展社会主义协商民主不相适应的规定或规章也必须增、改、补、删或废止，同时必须明确民主党派在社会主义协商民主建设法治化中的权利、义务和责任。

(二)党的规章制度与现行法律法规制度的衔接问题

中国共产党不仅是中国唯一的执政党，而且也是中国特色社会主义事业的“领导党”。党的言行，即党内规章制度的落实及其对党员领导干部言行的约束、引导直接影响到“依法治国”这一基本国策的权威和贯彻执行，攸关党的政治形象，甚至命运。因此，必须妥善处理好党的规章制度与现行法律法规制度的衔接问题。这应包括至少下面两个方面的内容：

一方面，从党的规章制度看，根据中国民主政治建设法治化的要求，首先应对目前党内规章制度进行梳理，不完善的地方进行完善，包括增、改、补、删或废止。其次，对原则性或操作性不强的规定，应制定相应配套的实施细则，使之有明确的指向性、程序性和可操作性。再次，对某些特殊时期特定环境、情况下出台的党内规章制度，在目前和今后仍将发挥作用的，必须严格明确和界定实施这些党内规章制度的条件以及违规执行这些规章制度后对可能造成的某种后果要有处置预案以及责任人对责任的承担。第四，能够与宪法、法律相衔接的党内规章制度必须与宪法法律的规定相一致；党内规章制度在时机或条件不适宜与宪法法律规定相一致而有例外时，必须明确其实施的范围和对象，特别对党员干部的要求是“党纪严于国法”，并须在新党员的入党誓言中明确规定。第五，新制定、修订出台的党内规章制度必须与宪法法律的规定相一致。另一方面，从宪法法律法规制度的实施看，根据社会主义民主政治建设法治化的要求和社会主义协商民主广泛多层制度化发展要求，现行宪法、法律制度的某些条款还需要进一步完善，包括增、改、补、删或废止，特别是有些法律条文实施的科学性、具体化、明确的可操作性、实施的普遍性与公平性还需要强化，如关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度只在宪法序言中出现，而在宪法和法律条文中均无规定；社会主义协商民主制度建设或人民政协“三化建设”及其“三大职能”的履行在法律法规方面也没有规定，更没有关于在政治协商中执政党和参政党权利与义务、责任的规定等。这些都是今后中国民主政治建设法治化、社会主义协商民主建设法治化进程中需要根据社会经济发展状况、人民群众政治参与意愿及诉求的增长、中国政治文明建设的需要来重视和逐步解决的重大问题。

三、依法治国背景下社会主义协商民主建设发展探索中的法律保障与责任问题

(一)社会主义协商民主建设过程中的法律保障问题

中央社会主义学院副院长张峰认为，推进国家治理体系和治理能力现代化的核心问题是完善和发展中国特色社会主义制度；国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系；国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，因此推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，通过改革和创新，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化[1]。这归结到一点，就是依法治国。社会主义协商民主制度作为中国深化政治体制改革的重要路径选择和发展人民民主的重要形式，它必然是国家治理体系的重要部分，其完善和发展必须在国家宪法、法律法规范围内才能有序推进。因此，社会主义民主政治建设法治化是依法治国的根本要求和体现，而作为中国民主政治建设重要组成部分和国家治理体系重要组成部分的社会主义协商民主，其制度化、规范化和程序化建设也必然是中国共产党领导人民依法治国的重要体现。作为执政党的中国共产党，在新时期新形势下顺应中国民主政治建设法治化的要求，确立人民群众的主体地位，领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，实现人民最广泛、最有效的政治参与，并就国家、地方经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛开展民主协商，广纳群言、广集民智，才能最大限度地增进社会共识，增强实现共同奋斗目标的合力，克服少数人说了算的人治现象，形成人人起来负责、上下按制度办事的社会共治的良好局面[2]。这既是社会主义协商民主建设要努力达到的目标，又是国家治理体系需要解决的重大问题，同时要在这一过程中实现党和国家治理能力的现代化。而党和国家治理能力的现代化则必然包含制度化、公平化、有序化等三大要素。要实现这一目标和形成这样的好局面，除了“软法”的保障外，“硬法”，即具体的法律法规保障更是必不可少，因为社会主义协商民主制度的完善发展和协商民主制度体系的构建，“不但要求制定和适用程序的主体、也要求各级党政领导机关，按既定的规则和程序办事，使协商制度科学化、公开化、具体化，使协商过程可规范、可操作、可监督，避免因为领导人主观意志和集体走过场而使协商民主落空”[2]。

正因为如此，社会主义协商民主的建设发展和制度的完善及其法治化都需要强有力的法律保障。虽然我国宪法规定了“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”等内容，但它只是原则性的规定，过于空泛，可操作性不强，如果没有可操作性的具体法律条文规定和相关问责制度、机制的配套构建，很可能出现“人民形式上有权而实质上无权”的不利状况，社会主义协商民主的广泛多层制度化发展就将面临参与吸引力不够、参与主体不足的问题。特别是社会主义协商民主涉及的范围、层次、内容非常广泛，发展完善过程中涉及的需要配合和提供协助、帮助的，甚至需要履行相应责任、义务的党委政府部门、组织机构、社会团体等很多，这就需要从宏观立法和微观法律条文方面进行规定，对协商民主参与主体的权利、义务、责任进行界定或规定，如出台《社会主义协商民主制度建设的若干规定》等。这就必然涉及社会主义协商民主建设探索过程中相关法律的完善，同时地方进行协商民主探索实践的过程中应该有免责权、试错权的规定以鼓励地方和基层积极探索。同时，这也要求必须根据形势发展需要进行相关后续立法来补充或纠正相关问题，加强相关配套制度机制建设，如确立社会主义协商民主制度为中国基本政治制度或在《中华人民共和国宪法》中增加关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实施的具体条文等，从而在宪法法律方面为社会主义协商民主建设、探索发展提供有力保障。

(二)严重影响或违反社会主义协商民主原则应承担的责任问题

根据依法治国、依法行政和建设法治社会的基本精神，社会主义协商民主建设法治化的过程是人民群众依法有序政治参与的过程，也是人民群众当家作主的实现过程。在这一人民当家作主的实现过程中，即社会主义协商民主建设法治化的过程中，任何组织、团体、个人都必须遵循相应的原则规定，既享受应得的权利，同时也必须履行相应的义务和承担相应的责任。这个责任，既有政治纪律方面的，又有宪法法律所规定的；既有组织方面的，又有个人方面的。

因此，根据协商民主精神和依法治国的有关规定，参与民主协商的主体，不管是哪一方，都必须遵循协商民主的程序、制度规定，特别是对通过协商形成的共识，各参与主体都有维护和遵守的义务而无单方违反或破坏之权。为了保障协商民主建设的制度化、规范化和程序化建设，必须维护其严肃性、正当性和合法性。这需要对参与主体，如执政党及其各级党委、领导干部、政府及其领导人和其工作人员在社会主义协商民主建设过程中的权利义务、权力边界进行明确的界定，并明确规定违反社会主义协商民主制度、程序规定应承担的何种责任；另一方面，参政党及其各级组织、领导成员以及其他社会组织团体及其领导人在社会主义协商民主建设过程中的权利义务、权力边界也应适时进行明确的界定，对于违反社会主义协商民主制度、程序规定应承担的责任也要明确。当以上状况出现时，应明确规定由谁来按相关规定启动相应的问责机制，从而大大有利于社会主义协商民主建设法治化的有序推进。如在社会主义协商民主建设的“人大协商”方面，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定：必须健全立法机关和社会公众沟通机制，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制[3]。要切实防止和避免相关领导人没有遵守规定和相应的制度、程序，而在小范围内，甚至由领导个人就拍板决定某重大事项。

四、社会主义协商民主制度体系建设的制度保障问题

社会主义协商民主制度体系建设的制度保障问题，既涉及到宪法法律制度的保障，又涉及到执政党党内规章制度以及参政党内部的规章制度机制和执政党与参政党之间的协议、规章、规定等方面的制度保障。以上法律法规和党内部规章制度的完善和发展，特别是在新的形势和条件下为社会主义协商民主建设提供制度保障显得尤其重要。这关系到社会主义协商民主体系能否成功构建的重大问题，值得有关方面高度重视。

(一)党内民主制度的完善和发展

根据依法治国的要求，社会主义协商民主制度体系的构建也必须在现有宪法法律的框架内进行。同时，这也表明，社会主义协商民主制度体系的构建需要现有法律规章制度和其他制度机制作保障。这其中就包含党内民主制度的保障。党内民主制度也包含党内民主协商制度、集体领导制度、民主集中制等。社会主义协商民主的建设推进也需要党内民主制度的完善和发展来促进和保证。依法治国也意味着必须“依法治党”和“依章治党”。这个“法”指宪法和法律；“章”主要指《党章》，也包括其他党内的规章制度。从从严治党的要求看，在党内，必须在党员干部中树立坚持《党章》最高权威的思想，《党章》相当于党内的“宪法”，其效力大于其他任何规章制度，其他党内规章制度都必须根据《党章》原则精神来制定。因此，执政党及其各级党组织、党员、领导干部必须依照《党章》确立的基本原则、规定来行事。《党章》也规定了党员、领导干部、党组织的权利、义务、权力边界，因此按《党章》办事而不是根据领导个人意愿或个人谈话行事就体现了“依章治党”。作为中国特色社会主义事业参政党的各民主党派也必须根据其章程、具体组织制度、纪律的要求和规定，在社会主义协商民主制度建设中发挥应有的作用，承担应承担的责任和义务。

因此，从“依法治国”“依章治党”推进社会主义协商民主制度体系建设的要求看，凡是与之不相适应、不相协调的党内规章制度、党际协议规定、参政党内的组织管理和行事规则等都必须与时俱进地增、改、补或删，或废止，要花大力气来完善党内的规章制度，为社会主义协商民主体系的构建提供制度保障。

(二)执政党与参政党党际民主的深化

从社会主义协商民主制度体系的构建看，根据中国政党政治和民主政治的发展要求以及坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其可持续、健康发展的要求看，执政党和参政党作为中国协商民主的重要参与主体，它们是中国民主政治制度和政党制度的核心构成要素，基本决定着中国民主政治发展的走向。党内民主(既包括中共内部的民主，又包括民主党派的内部民主)和党际民主发展的好坏决定着人民民主发展的广度和深度，对坚持人民主体地位和实现人民当家作主至关重要，因为中国共产党党员来自各行各业，作为参政党的各民主党派也是“四者”的联盟，两者合起来的代表性和影响力是十分巨大的。因此，执政党和参政党之间党际民主的发展和深化意味着执政党、政府、执政党各级组织与参政党各级组织以及有参政党参与的各社会组织团体之间的良性互动局面的形成。这对社会主义协商民主建设起到了重要的推动作用，对社会主义协商民主制度体系的构建也起积极的促进作用。

(三)基层群众自治制度的完善和发展与基层民主协商发展探索

基层协商民主是基层民主制度的重要形式[4]。基层群众自治制度是我国的基本政治制度，是我国基层民主制度的重要制度载体，也为基层民主协商的探索发展提供了制度保障[5]。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，这是基层群众自治制度完善和发展的需要。同时，基层民主协商的发展探索有利于基层民主制度，特别是群众自治制度的完善和发展，也有利于弥补基础民主制度发展的不足。2013年5月9日，国家民政部颁布《村民委员会选举规程》，2013年县改市、县市扩权等再次启动，都为基层民主协商的探索发展奠定了基础。

通过基层民主的发展，特别是基层民主协商的探索发展，基层广大群众通过各种听证会、协调会、意见征求与反馈会、民情恳谈会、民主恳谈会、民主听证、议政会、网上问政、乡村论坛、居民论坛等渠道，反映自己的利益诉求；地方党组织、政府也以此来畅通基层群众有序政治参与渠道，并以各种民主协商方式来协调基层利益纠纷，化解各种人民内部矛盾。这有利于维护社会政治稳定，群众也心平气顺，从而可以凝心聚力谋发展[6]。这也恰好是推进基层民主制度建设、加强基层民主协商的根本目的。只有基层民主得到了充分实现，民主协商在基层生根发芽，人民群众包括民主权利在内的合法权益有效地得到维护和实现[7]。这才真正证明：社会主义协商民主是实实在在而不是做样子的；社会主义协商民主既体现了人民的主体地位，又坚持协商于决策之前和决策之中；社会主义协商民主既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，这种广泛商量的过程，就是实现人民当家作主的过程。这是基层群众自治制度和基层民主协商共同作用的必然结果。

参考文献：

[1]张峰.明确协商民主在国家治理体系中的重要地位[N].人民政协报,2014-01-23.

[2]叶小文,张峰.协商民主与现代国家治理的高度契合[EB/OL].[2014-04-14].http://ll.zgzx.com.cn/2014-04/14/content_8618160.htm.

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].[2014-10-28].http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.

[4]冯荣.学生议事会：高校民主管理的试金石[J].重庆理工大学学报:社会科学，2014(2):84-87.

[5]刘仁勇,于小英.健全社会主义协商民主制度研究[J].中央社会主义学院学报,2013(6)：38-43.

[6]汪家斌.关于社会主义协商民主法治化问题的思考[J].重庆社会主义学院学报,2015(1)：58-61.

[7]李照修.社会主义协商民主法治化的理论逻辑[J].江西社会科学,2015(4)：211-218.

(责任编辑张佑法)