党的监督工作中存在的问题及对策

樊东光

（厦门理工学院，福建厦门，361024）

马克思主义政党的自我监督要更加自觉、更加严格，这是马克思主义经典作家的一贯思想。中国共产党的历代领导人不仅在思想上继承和丰富了马克思主义的监督思想，而且在实践中进行了大量的探索和尝试，取得了一定的成果。当前，中国特色社会主义建设取得了巨大成绩，这与党的自身建设能力的不断提高是密切相关的。我们从寻找问题出发，努力探索解决这些问题的对策和方法，也是加强党的监督职能，进一步增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力的需要。

一、党的监督思想和监督制度概述

党的监督思想源于保持政党本色的需要。从理论上说，政党的行为离不开监督，这是由两种误差决定的：一种是从理论到实践的误差，一种是个人缺陷的普遍性与维护整体利益的误差。前一种误差是由于理论与实践存在的区别所产生的，是指个人或团体对理论应用于实践过程中的诸多要素把握不当而产生了不良后果。这种情况虽然也需要通过监督加以调控，但不是我们研究的重点。通过监督来规范党员个人行为，主要是解决后一种误差问题，从而用监督弥补人性的缺陷。这对于一个政党来说显然是很重要的。马克思和恩格斯虽然没有专门论述过监督问题，但有关加强监督的思想却很明确，特别是他们强调“地位平等”的思想为有效监督提供了重要基础。列宁领导的政党具有执政的实践，虽然他执政的时间不长，但由当时的历史背景和执政实践所决定，列宁也提出了很好的监督思想并付诸了实践。1918年至1920年期间，苏联的新政权面临着内忧外患局面，不仅时局混乱，而且党内也存在不少问题。为了保持党的纯洁性和战斗力，尽快解决各种棘手问题，列宁提出组建党的监察委员会，并说明了自己的具体设想，强调监察委员会的独立性。1921年在俄共“十大”的决议中又对此作了具体规定，其指出：“监察委员会的决议，本级党委会无权撤销而有责任认真执行。对监察委员会的决议如有异议，必须在代表大会或本级代表会议上解决”。这对于监察委员会的独立性和权威性具有重要的保障作用。1922年俄共十二大通过的新党章又规定了建立各级监察委员会，使之能够在更广泛的范围内发挥作用。毛泽东继承和发展了马克思列宁关于党的监督思想，认为党的监督是由党的性质和宗旨决定的，对于共产党员的要求要有更为严格的标准，并通过具体的规章制度作为实现的保障条件。例如建立健全党委制，确保集体领导的有效性；建立党员干部民主生活会制度，通过开展批评进行监督；建立请求报告制度，通过提高透明度进行监督；建立群众来信来访制度，发挥群众的监督作用等。毛泽东的这些党的监督思想和具体实践，为丰富和提高我党的监督思想和实际能力奠定了重要基础。

我党的监督制度经过了一个曲折的发展过程。初期受国际环境影响，特别是当时苏联的影响，走过了一段从“肯定”到“否定”的弯路，导致我党在实践中出现了严重错误，十年内乱把这些错误推向了顶峰。虽然不能说破坏监督制度是产生这些错误的唯一原因，但至少也是其中的主要因素。改革开放后，随着党建工作科学化程度的不断提高，我党的监督制度和监督机制也在逐步恢复和完善，初步形成了一套较为健全的监督体系，在实践中发挥了重要作用。这个过程集中体现在党章的历史变化中。列宁关于党的监督思想对我党产生了直接影响，特别是列宁对监督组织独立地位和作用的强调，得到了我党的认同，这是非常正确的理论。这一点集中体现在1927年6月中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程》决议案。在这次党章的修改中，把“监察委员会”作为一章，对其产生、地位、作用等重要问题作了全面阐述，正确地实践了列宁关于党的监督思想。但斯大林上台后，对监察委员会的领导体制进行了全面调整，使之丧失了独立地位和作用。这种变化自然会对我党产生重大影响。1928年6月我党在莫斯科召开党的六大，将“监察委员会”一章删除，此后直到改革开放初期，党的监督组织一直处于被严重忽视的阶段。这对于党的建设和各项事业都造成了巨大损失。1977年8月党的十一大通过的新党章，决定建立各级纪律检查委员会，使党内监督机制得以恢复，党的监督制度逐步走上正轨。特别是党的十八大以后，党中央实行依法治国，全面反腐倡廉，为党的监督制度的发展完善创造了十分有利的条件。对党的纪检部门独立地位的恢复，充分说明我党对监督制度重要性认识的深化，是向列宁关于党的监督科学思想的回归。

在监督制度方面，从党章到《中国共产党党内监督条例》，再到“中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则”、“党内监督十项制度”以及《中国共产党纪律处分条例》等，都制订了明确的廉洁行为规范，形成了较为坚实的监督基础。《中国共产党党内监督条例》的内容也很具体详细，对个人和组织分别作出了规定，具有很强的可操作性。党的十八大以后，我党非常重视强化监督问题，以派驻巡视组的方式在全国范围内进行巡视监督。同时还不断拓展其他监督渠道，取得了前所未有的反腐成效，对于保持党的纯洁性和先进性起到了重要作用。

二、党的监督系统存在的问题

党的监督工作经过曲折的发展过程逐步走向正轨，特别是党的十八大以后，随着我党对廉洁从政重要性认识的深化，不断掀起反腐倡廉的新高潮，并取得了巨大成绩。这一方面归功于我党敢于面对腐败问题的勇气，另一方面也要归功于相关规定和制度的不断完善。但出于党建的更高要求，我们还须正视党的监督工作中存在的问题。

（一）党内民主有待加强

党内民主是党员个人对党组织和党员干部进行监督的基本途径，也是党的监督制度赖以建立的坚实基础。党员享有充分的监督权，他可以“有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。”这是党章中明确规定的。但在现实生活中，这种监督权却几乎不起作用，或者准确地说这种监督权很少被使用，从而使党内监督的基本途径被废弃。因为在我们已知的诸多腐败案件中，很少是通过党员行使这种监督权被揭发出来的。这种情况源于民主集中制的组织原则未被正确执行，在“民主”与“集中”的关系处理上，民主未能得到真正发挥，集中却偏向了某些个人的意志。从而严重影响了党员个人民主意识的发展，失去了行使民主权利的思想基础。

（二）“双重领导”体制有待改进

党章中明确规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”这种“双重领导”体制会大大削弱监督的力度。其一，领导与被领导的关系会直接软化监督关系。因为领导监督下属是顺理成章的事情，而下属监督领导会有极大难度。这个问题对于被领导者从心理上就难以克服和解决。其二，影响纪检委监督的实际效果。纪检委对于下级党组织的监督更有力度，但实际上纪检委对于同级党组织的监督会更便利，能更好地把监督与具体工作统一起来，寓监督于具体工作之中，使监督的作用能够得以自然地、长久地发挥。处于不平等地位的领导关系会极大地消除这些便利，至少会使之大打折扣。其三，领导关系往往会成为具体监督工作的障碍。在遇到具体问题时，领导层的关系网自然会自我保护，领导周围的大众心理也会偏向领导一方，被领导一方在这种情况下当然是没有优势的。这些对于解决监督工作中的具体问题十分不利。

（三）党代表履职条件不足

党代表具有很多职责，自然也包括监督职责。党代表如果能够很好地履职，会大大促进监督工作的发展。但目前党代表的履职条件存在严重不足。党代表从产生时起，在人们的心理上就存在缺陷。由于人口的数量较大，被选出的党代表可能为多数人所不了解，这自然会产生距离感，影响人们对党代表的理解和信任，进而会影响对党代表具体工作的支持，使党代表无法了解和掌握真实信息，失去监督工作的基础。党代表主要是通过五年一次的党代会履职的，但由于种种条件的限制，他们在党代会期间也很难充分履职，特别是由于代表数量较多，每个代表很难充分反映党员群众的意见和建议，也很难通过充分讨论解决问题。这也会影响党代表的有效监督。另外，影响党代表履职的约束与激励机制不够健全，使党代表的履职缺少规范和动力。这也会直接影响党代表的履职态度和监督效果。

（四）人民政协监督虚多实少

民主监督是人民政协的三大职能之一，充分发挥民主监督职能是人民政协的重要职责，也是确保执政党少犯错误的重要条件。《中国人民政治协商会议章程》中规定：民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。2006年2月8日，中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》（中发［2006］5号），明确了人民政协的民主监督性质是政治监督。该《意见》指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。”人民政协具有特殊地位，应该在监督方面起到更为重要的作用。政治监督非常重要，体现了中共中央对人民政协地位的肯定。但监督要起作用就一定要务实，要有具体的途径和内容。否则，人民政协的监督作用将难以发挥。

（五）缺少监督预警机制

监督预警机制是一种快速反应系统，它能够及早发现问题，将监督行为前置，减少问题发生。由于当前我们没有监督预警机制，导致监督工作极度被动，往往是小问题累积成了非常突出的大问题才被发现，这在各方面的损失都是巨大的。从这一角度来看，监督工作并没有发挥应有的作用。

三、解决现存问题的对策

要尽快解决上述问题，我们应从以下几方面做出努力：

（一）提升党员个体在党内相对独立地位，促进党内民主发展

党的十八大提出：“党内民主是党的生命。要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。”这种认识深刻而客观，充分说明了党内民主的重要性。从监督的角度来看，党内民主是各种监督制度的基础，是监督活动得以有效进行的基本条件，也是监督的根本目标，因为党内民主是解决其他问题的前提。解决党内民主的首要问题是确保党员个体的相对独立地位，这是党内民主赖以建立的客观基础。党员个体的相对独立性主要表现在其个体意志的自由表达并能对党组织整体起到相应作用，这两个方面缺一不可。解决好这个问题首先要正确处理“民主”与“集中”的辩证关系，其具体而言就是如何把民主集中制的原则具体化，能够运用民主集中制原则的本质要求指导实践活动，调整具体行为。这种本质要求就是要把正确的意见和建议集中起来。为此我们应该采取以下措施确保党员的民主权利得以充分发挥。一是给每个党员直接的话语权，鼓励他们参与到决策之中，并以“少数服从多数”作为决策的一般原则，以此肯定党员个体话语权的有用性，容易形成良性循环。此外，党员个人在党内能够发表自己的见解，多数情况下是从整体利益考虑问题的，体现了一定的责任感，因而也是十分可贵的。我们能够最大限度地认可这种责任感的做法，就是通过“少数服从多数”的原则使他们的话语起到作用，这也是对进言者的最大鼓励。二是实行真正的“票决制”。所谓真正的“票决制”就是以得票的多少决定胜负结果，使每个投票者能够感受到自己存在的作用。在选举中实行真正的“票决制”，就要实行真正的差额选举。这种做法难度很大，我们可以分步骤地逐渐施行，逐步扩大提名范围。另外在具体实施中也需要正确地引导，在实践中不断提高选举质量。有的人担心这种做法会失控，会与预期产生较大差别。但我们必须清楚，人的质素提高和进步都离不开实践，如果因某种顾虑而反对实践，那我们只能原地踏步。只要大的局面不失控，我们在一定范围内要大胆尝试。因为这是进步的阶梯，这个方向是正确的。在对党员干部的测评中实行真正的“票决制”，就要公开投票结果，并以此作为对党员干部奖惩的主要依据。阻碍这种做法的最大障碍可能是过多考虑被测评者的脸面，但这与失去监督而酿成大祸最终绳之以法相比，的确是微不足道的。实行“票决制”最重要的就是确定正确的投票者范围，把了解情况的人纳入其中，避免不了解情况的人随意投票。

（二）从体制上确立监督系统相对独立地位

列宁关于党的监督思想起初就强调监督的独立性，包括机构、人员构成、工作方式等各个方面都要具有独立性。同时，列宁在实践中也对这些想法进行了尝试。虽然由于时间较短而无法充分显示其重要作用，但在我们今天总结实践经验与教训时却对其科学性认识得更加深刻。因此，要真正发挥监督工作的重要作用，就一定要建立一套相对独立的监督系统。就是说，监督系统实行垂直领导，中央纪委是监督系统的最高领导机关，接受党的中央委员会领导。同时把法制的思想纳入监督系统，设立监督仲裁委员会，作为监督系统最权威的裁决机构，专门解决监督中产生的各种纠纷。这样既可以保护双方当事人（或组织）的合法权益，又能起到对监督的监督作用。这样就构成了一个较为完整的系统，既确保了监督工作的相对独立地位，充分行使应有的监督职能，同时又有监督仲裁委员会作为第三方的总体平衡，具有一定的合理性和可行性。党的十八届三中全会提出了党风廉政建设责任制，明确了党委的主体责任和纪委的监督责任。这对于纪委行使独立的监督职能具有重要的保证作用。习近平在十八届中央纪委二次会议上提出：“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，……要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。”建立一套独立的监督系统，又有第三方的具体制衡，就是对习近平关于“加强权力制约”思想的有益尝试。

（三）建立一套完整的党代表管理体系

党代表具有重要的监督职能，建立一套完整的党代表管理体系，有利于确保党代表顺利行使监督职能，也是完善整体监督体系的重要内容。从利于党代表履行监督职能的角度来看，建立党代表的管理体系应该把握以下几点：一是加强党代表与党员群众之间的沟通，特别是在党代表选举前，候选人与选举人之间的沟通。投票前要充分介绍候选人的情况，让投票者更多地了解他们推选的代表，以此奠定双方沟通的良好基础，为党代表以后能够顺利工作创造条件。二是建立有效的约束与激励机制。党代表在任期内应该完成的任务目标要明确、具体，规定下线，上不封顶，不能只凭自觉性进行自我约束。要对党代表在任期内的工作情况进行分段考核，以此确定其工作的数量与质量。考核的内容主要是看其发现多少问题、解决多少问题，并以考核结果为依据对其实行奖惩。三是在提案讨论中给予代表更多交流时间。代表之间具有更多的交流时间，可以取长补短、共同提高，这对于确保提案的质量更是不可缺少的条件。提案是代表们行使职能和解决问题的决定性阶段，也是对代表全部工作的高度概括，把时间更多地用在保证提案质量上是非常必要的。建立党代表的管理体系，其目的是为党代表的工作创造有利条件，通过为党代表注入内在动力的方法促进其工作的全面提高。

（四）发挥人民政协更具体的监督作用

政治协商、民主党派参政议政是我国的一项基本制度，在中国特色社会主义建设中发挥着重要作用。各个党派互相监督，通过协商解决重大问题，这是政权存在的一般要求，不同党派之间的监督也是最重要、最强有力的监督。西方国家的多党制实行不同党派轮流执政，把这种监督发挥到了极致。我国不是多党制，而是一党执政，其他民主党派参政议政，但这并不影响我们学习和借鉴西方国家在强有力监督方面的合理要素。不同的国情决定了一切政治上的差别，我们在引进这种强有力监督方式的过程中，一定要提高自身的消化和改造能力。十六字方针为我们诠释了各党派之间相互依存、相互监督的关系，说明我党作为执政党也非常需要这种来自党外的监督。要正确地发挥来自党外的监督作用，需要把人民政协的相关职能具体化，在原有职能的基础上，增加对纪检监察活动的监督，即对监督的监督。这对于完善监督体系会起到重要作用。在司法上有监督和纠错制度，这不是对监督的监督，而是通过不同部门的制衡确保有错能改。在监督体系中缺少对监督的监督是不完整的，这会失去相互制衡的稳定性和公正性。建立对监督的监督制度才能实现体系的完整性，才能使监督职能得以更科学地发挥。能够承担起对监督进行监督职能的主体需要具备更高的条件，特别是较之于监督体系具有更大的独立性。综合衡量，只有人民政协作为这个主体最为适合。至此，一套相对独立的监督体系，一个强有力的对监督进行监督的主体，再到对监督纠纷进行裁决的监督仲裁委员会，就形成了一个相对完整的监督体系。

（五）建立监督体系的预警机制，提高监督工作的预见性

简单地说，预警机制就是及早发现问题并报警的系统装置。监督体系中的预警机制可以帮助我们及早发现监督对象的问题，做到解决问题前置化，避免更大损失的发生。从这一角度来说，以往那些被绳之以法的贪官，他们为自己的罪行付出了沉重代价，应该说是罪有应得，但监督方面所应承担的责任也是不可推卸的。因此，通过监督预警机制及早发现问题意义重大。提高监督工作的预见性应着重从以下几方面入手：第一，要具备保持警觉的思想基础。监督人员要强化监督意识，提高观察能力，掌握通过事物的细节发现问题的方法，防微杜渐，正确引导，避免不良结果的发生。这是监督工作所应具有的基本作用。第二，要建立全面的信息收集系统。获取更多信息是占得先机的决定条件，只有获取更多信息，才能及早发现问题。在这里，构建畅通的信息渠道是占得先机的关键。第三，要寓监督于具体工作之中。监督与被监督不能形成两张皮，这不仅不能很好地完成监督工作，而且还会给被监督对象带来不便。正确的监督要融入具体工作之中，通过参与和服务为具体工作创造有利条件，只有参与其中才能及早发现问题。

加强党的监督制度建设也要正确处理自律与他律的关系。一方面，加强制度建设就是增强他律的能力，避免对自律的依赖性，这在大多数情况下是正确的。另一方面，仅仅依靠制度的约束也是不全面的，因为再好的制度也会存在疏漏和不足。我们还要通过思想教育提高人的内在素质，用自律来弥补他律的不足，把制度建设与思想文化建设有机地结合起来。

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