美国政府企业发展概况

潘立春

(华东政法大学外语学院，上海 201620)



美国政府企业发展概况

潘立春

(华东政法大学外语学院，上海 201620)

摘要：美国的政府企业主要经历两个阶段：始于20世纪中期收归国有的阶段和20世纪后期民营化改革的阶段。在这两个阶段中，美国有着完善的法律制度，以保障政府企业的正常运作以及公共物品的正常供给。尤其在第二个阶段，基于健全的法律制度，民营资本的介入并没有妨碍政府企业对公众利益的满足。美国政府通过出售或与民营企业签订外包合同等方式将民营资本注入政府企业，用民营资本来提供公共物品。此举对缓解财政赤字、推动经济发展起了重要的作用。我国国有企业也将会有民营资本的参与，对于选择哪一种路径让民营资本介入，以及建立怎样的法律保障，美国在这一方面值得我国借鉴。

关键词：政府企业；民营资本；法律；发展

美国的政府企业包括联邦政府企业、州政府企业以及地方政府企业。美国的联邦政府企业受联邦法律管制，州及地方政府企业受所在州法律管制，值得注意的是,美国的水、电、电信等企业通常受所在州的州法律管制。

一美国政府企业的第一个发展阶段

美国于1945年颁布了《政府企业管制法案》，该法案管制的是美国联邦政府企业。按其规定，美国当时有13家纯国资的政府企业和26家混合所有制的政府企业[1]，这些政府企业均为联邦政府企业。其中13家纯国资的政府企业包括：农产品信贷公司、联邦农作物保险公司、公共住房管理公司、联邦存款保险公司、巴拿马运河公司(1977年移交主权给巴拿马)、圣劳伦斯海上航道发展公司等。另外26家混合所有制的政府企业包括：联邦抵押贷款协会、中央合作社银行，以及12家合作社银行和12家联邦中期信贷银行等。值得注意的是，部分上述政府企业的性质也随着公共企业管制法案的修订发生着变化。当某一政府企业的使命已完成，可以交由市场运作时，政府也就部分或全部撤资了。如：联邦存款保险公司，先是属于纯国资的政府企业，而后被归入混合所有制的政府企业；而联邦土地银行、联邦住房贷款银行等银行，政府则完成了撤资，使其成为在政府监管下的民营机构。

(一)政府企业的特征

美国的政府企业具有非营利性，其创建的目的是为了使定义的人群受益，这个功能与政府职责相吻合。同时，政府企业在日常决策和企业运作中具有一定程度的自治权和灵活度。在财政上[2]，政府企业的财政来源于财政拨款、企业自身的收入，以及向财政部和公众的借款等。其中财政拨款的使用可以不受财政年度的限制，当年没用完，次年可继续使用。这是政府企业同政府部门的一个显著区别。政府部门的财政主要来自国会的直接拨款，通常在没有具体法律授权的情况下，当年没有用完的拨款不能跨下一个财政年使用，需要退还财政部。政府企业在财政上应逐渐达到自给自足，通过向其受众收取费用而逐渐收回成本。在预算上[3]，混合所有制的政府企业通常不受任何形式的预算控制，政府全资所有的政府企业则需要提交“业务性预算”，但此类预算与政府部门提交的预算相比具有一定的灵活度。在人事上[4]，尽管政府企业的人事系统与政府部门的人事系统没有太大差别，尽管政府企业的员工也常被看做是政府的员工，但是政府企业在雇佣和解聘员工上、在建立工资等级上有着更大的自由度。对政府雇员适用的法律通常不适用于政府企业的员工，美国公务员法律也通常不适用于政府企业的雇员。如法律明确规定圣劳伦斯海上航道发展公司以及12家合作社银行等在员工人事管理上不适用公务员法律，仅有少数政府企业在员工人事管理上可部分适用公务员法律。

(二)政府企业的法律定位

政府企业具有独立的法人资格，其不享有政府豁免权，以自身的名义起诉或应诉，并以企业的名义获取财产。政府企业有权借贷，且无需国家的直接信用担保。政府企业不是行政管理机构。《政府企业管制法案》是为了保证政府企业的有序经营，而绝非将政府企业转为政府部门。美国的政府企业是为鼓励、扶持、强化民营企业的，而非替代民营企业；其通过借贷、保险等来促进农业、工业、商业的发展；其经营诸如巴拿马运河、圣劳伦斯海上航道等跨国的“公共企业”领域；其修建和管理用于保护和开发某些自然资源的设施。除了在战争时期，政府企业一般不从事大规模的制造、开采及其他的工业活动。

美国总统杜鲁门于1948年在向国会提交的预算咨文中这样讲：“经验表明公司制的组织结构最为适合对政府规划类项目的管理，这些项目的共同点是都具有商事的特征：是税收的来源，从总体看能够自给自足，与公共有着广泛的业务联系。与由国家预算拨款的项目相比较，上述政府规划类项目在业务操作中需要更大的弹性，而公司制的优点在于用民营企业的管理模式来提供公共物品。”这一席话为政府企业设置了标准，自此公司制的治理模式获得了全面的认可。

国会和总统对政府企业的管制基于两点原则：首先，管制体现在宏观层面，而在企业具体的运作和实施上则体现出政府企业的自主性；其次，管制是正面的，而非负面的。与其他国家的政府企业相比，美国的政府企业受到的控制相对较少。只有当政府企业的某项决定可能会涉及到国内政策或外交政策时，才需要国会或总统的事前批准。政府企业发放债券时需要财政部的批准，但财政部从未因为这一权利而在政府企业是否需要进行融资这一问题上横加干涉。财政部这一权利仅体现在协调政府企业借贷与财政部公共债务项目的平衡上，以此避免产生不必要的竞争成本。对政府企业的行政管制的初衷并非是为了强制政府企业遵守现有的法律法规，而是为了确保政府和政府企业遵循可持续的政策，通过两者共同的努力实现利益的最大化，使政府企业既承担公共责任，又不会因削减其灵活性而导致效率的下降。

二美国政府企业的第二个发展阶段

美国政府成立政府企业的初衷一是希望政府企业能够赚取利润，使国有资本有所增加；二是希望政府企业能够提供充足、优质的公共物品。但随着国家的经济“滞涨”，政府企业在经济发展中的作用遭到了人们的质疑。有学者指出，多数政府企业非但无法实现国资的保值增值，还因其能力不足欠下了大额外债，同时也并没有提供令人满意的公共物品[5]。由此，里根政府决定对政府企业实施民营化改革，尝试将公共服务和公共物品转由民营企业来提供。国家开始鼓励私人投资修建收费公路，一些诸如催缴子女抚养费、开违规停车罚单、对假释人员的庭外监管等社会服务行业都转由民营企业提供。此外，监狱和学校也开始了民营化改革。到二十世纪九十年代，仅印第安纳州的首府印第安纳波利斯一个城市就有七十余市政项目交由民营资本，如废水处理工厂、印第安纳波利斯机场等。

(一)将民营资本引入到政府企业的途径

美国政府企业在民营化改革实施初期主要采用的是资产剥离的方式。里根政府将联邦政府的5个电力机构、2个石油仓库、1个铁路公司、5个卫星遥感站出售给了私人经营。这其中，1987年3月美国联合铁路公司的民营化，是美国历史上向私人出售的最大一家政府企业。但随后美国政府企业的民营化主要是通过外包的形式实施的。外包即政府机构同私人签订承包合同，由民营企业代替公共资源来提供公共服务，包括如前所述的特许经营、租赁经营、建设—运营—转移/ 建设—运营—拥有等方式。1999年，加利福尼亚州的圣地亚哥郡与一家民营企业签订了6.4亿美金的合同，由那家民营企业提供圣地亚哥郡全郡的信息技术服务。此份合同有效期七年，是当时美国州政府和地方政府所签的“金额最大、涵盖面最广的信息技术民营化合同”。随后，加利福尼亚州的橙郡以相类似的方式同一家民营企业签订了2.5亿美金的合同，为橙郡提供为期十年半的计算机及电信服务。

外包通常通过以下几个步骤进行[6]：首先政府决策出拟实施民营化的领域，然后制定出详细的要求，接着组织民营企业参与竞争并最终选择一家民营企业签订合同，随后对那家外包的民营企业实施监管。外包的范围可大可小，可以是小到将某一项具体工作外包出去，例如由民营企业负责催缴拖欠子女抚养费；也可以是大到将全方位的公共服务整体外包出去，例如由民营企业负责对当地所有儿童的各项服务计划。如果是就某一项具体工作与民营企业签订的外包合同，那么政府要承担整体管理的职责；如果是就全方位的公共服务与民营企业签订的外包合同，那么政府仍需对承包企业进行监管，以确保民营企业的行为与合同条款及政府规章一致。

在政府同民营企业签订外包合同时，为了控制风险，政府首先会成立专门的委员会，检查并分析民营的风险与利润，从而确认政府的民营化方案是否合适。其次，政府要谨慎地选择拟由民营企业提供的公共产品的范围，需要考虑以下内容：将该公共产品外包是否在法律上可行，将该公共产品外包是否在其他地区已有成功先例，将该公共产品外包是否能带来成本、人事上的高效率，将该公共产品外包是否不会遇到来自工会或政治上的阻力等。再次，政府在选择民营企业提供公共物品时要以保证公平、促进市场竞争为原则，切实做到公平、公开、公正和诚信。最后政府应建立完善的评估体系对民营企业提供的公共物品进行评估，确保合同条款的有效落实。

(二)将民营资本引入到政府企业的法律供给

美国对政府企业实施民营化改革都是有法律支撑的，法律详细规定了民营化实施的范围和实施的程度。以美国水行业为例(美国的水行业通常由各州的法律管制，在涉及环境保护等方面则受到联邦法律制约)，多数州都由民营企业在一定程度上来提供供水服务或废水处理服务，例如由民营企业修建废水处理厂等。美国各州在水行业上的民营化采取的是政府和民营企业合作的方式,民营企业可以参与投资、设计、建造、经营供水或废水处理的相关领域。政府同民营企业就供水服务或废水处理服务等事宜要签订一个合同。有的合同长达20年以上，在这类合同中民营企业通常需要投资；有的合同只有5年，在这类合同中民营企业主要负责经营或维修[7]。

继里根政府后，克林顿政府也在积极推行全国范围内的民营化改革。联邦政府在二十世纪九十年代通过一系列行动极力促成供水和废水处理这两项公共服务的民营化。1992年颁布了12803号总统行政令，这项行政令旨在推行民营化改革，鼓励政府企业通过向私人出售或长期租赁政府基础设施的资产而实现民营化。1997年美国国内税务署出台新规，对通过发放免税市政债券融资的项目，其与民营企业签订的合同有效期可以延长为最多不超过20年，而此前这类合同有效期的上限是5年。在联邦政府倡导公共服务民营化的大趋势下，各州对水行业的民营化都制定了全面而详细的州法律。以佛罗里达州为例，佛罗里达州通过立法解决了本州水的民营化问题。

首先是通过立法对水业民营化的范围予以调整。在1996年以前，佛罗里达州法律严格规定各郡、市、特别区、社区均不得买卖水、污水，以及废水再利用等政府企业。1996年佛罗里达州修订了州法律第202章，这次修订使得州内各郡、市、特区，以及社区均有权同民营企业就废水处理设施签订合同，同时第202章也对此类合同做了具体的解释说明。但是，按照1996年的州法律规定，佛罗里达州内的供水系统还不能交由民营企业来提供服务。随着废水处理设施民营化的逐步成功，以及经济上对民营化需求的加大，佛罗里达州于1999年对本州的水法再次进行了修定。根据1999年佛罗里达州法律第153章规定，州内各郡有权购买、建造、管理以及控制供水系统和污水处理系统；也有权与另一方签订合约，由另一缔约方履行全部或部分上述职责。州内各市有权与“正式成立”的公司缔结合约，由其建造或经营给水系统、排水系统，以及污水处理系统。同1996年的州法律第202章相比，1999年的州法律153章新增了供水系统可以实行民营化的法律条款。

其次是通过立法引导本州水业民营化的深入进行。在1999年修法前，佛罗里达州内各郡、市等同民营企业签订的多为短期的服务、管理类合同，州政府希望能够鼓励各郡、市等同民营企业签订长期的合同，不但由民营企业对废水处理设施进行管理、维护、维修，更希望能由民营企业对废水处理设施进行建造，甚至投资[8]。在这个背景下，1999年佛罗里达州在对水法的修订中重新定义了废水处理设施的外包合同。法律规定，废水处理设施的外包合同为一项由民营企业与一个或数个政府部门所签署的协议，按照协议由民营企业对废水处理设施予以经营、维修、管理，或设计、改良、投资等，此类合同有效期为5年以上、40年以下。这条法律的修订在一定程度上促成了佛罗里达州更多长期外包合同的签订，将更多的民营资本引入到公共服务的提供中来。

纵观美国政府企业的发展，无论是在第一阶段国有化的进程，还是在第二阶段民营化的进程，美国的政府企业都有着完整的法律制度做保障，以此确保公共物品的提供。尤其在第二个阶段，基于健全的法律制度，民营资本的介入并没有妨碍政府企业对公众利益的满足。这一点尤其值得我国借鉴。党的十八届三中全会《决定》指出，“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。这句话讲出了国有企业未来的发展趋势，即将民营资本注入国有企业。对于选择哪一种路径让民营资本介入，以及建立怎样的法律保障，我们需要做好充分切实的准备。

参考文献：

[1][2][3][4] Harold Seidman. The government corporation in the United States[J]. Public Administration, 1959，(2).

[5]Yacob Haile Mariam. Privatization of state-owned enterprises and the law: Issues and problems[J]. Emory International Law Review,1993,(7).

[6]Donald G Featherstun, D Whitney Thornton II, J Gregory Correnti. State and local privatization: An evolving process[J]. Public Contract Law Journal, 2001,(4).

[7][8] Kathryn G,W Cowdery. Public-private partnerships in providing water and wastewater utility service[J]. The Florida Bar Journal,2000,(10).

(责任编校：陈婷)

On the Development of American Government Corporations

PAN Lichun

(Foreign Language College，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

Abstract：The American government corporations have experienced two major stages, being nationalized since 1940s and being privatized (wholly or partly) since 1980s. In either stage, law plays an important role in ensuring the operation of the government corporations and the supply of the public goods, which should be learned by China.

Key Words：government corporations； private capital； law； development

作者简介：潘立春 (1976— )，女，辽宁沈阳人，华东政法大学外语学院副教授，硕士生导师，华东政法大学经济法学院博士生。研究方向：经济法学、法律语言学。

收稿日期：2015-03-04

中图分类号:F271

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)03-0023-03