地震安全性评价管理工作中有关问题的讨论＊

钱淮云

（江苏省淮安市地震局，江苏淮安223001）

地震安全性评价管理工作中有关问题的讨论＊

钱淮云

（江苏省淮安市地震局，江苏淮安223001）

摘 要提出地震安全性评价监督管理中的一些问题，对安评中有关概念作了解释和说明，梳理了安评与有关标准的关系，重点讨论了安评法律条文表述、范围扩大化和结果使用等问题，分析了问题产生的原因。在问题讨论的基础上，就维护防震减灾法律权威性，依法提高安评监管水平等，提出了建议。

关键词地震安全性评价；监督管理；问题讨论

中图分类号：P315.9；

文献标识码：A；

doi：10.3969/j.issn.0235－4975.2015.08.005

收稿日期：＊2014－11－21；采用日期：2015－06－23。

AbstractThis paper puts forward some problems in seismic safety evaluation supervision and management.Some concepts related to the seismic safety evaluation are explained and illustrated.The relationship between the seismic safety evaluation and relevant standard are identified.The law，expanding of the scope and results of seismic safety evaluation are discussed particularly.Based on the above discussion，suggestions on how to maintain the authority of earthquake prevention and disaster reduction law，to improve seismic safety evaluation supervision level under the law are put forward.

Keywordsseismic safety evaluation；supervision；problem discussion

引言

地震安全性评价工作的监督管理，是防震减灾法律赋予市、县地震部门的一项重要职责。为规范地震安全性评价（以下简称安评）监管的行政行为，防震减灾有关法律法规对如何进行安评监管作出了规定。从日常安评监管工作来看，在有法可依的情况下，安评监管工作中经常会遇到一些问题，这些问题，有的是防震减灾法律法规本身条文问题，有的是我们自己监管水平问题，还有的是部门之间的协调问题。本文将安评监管工作中的一些问题提出来并加以讨论，希望引起相关部门的足够重视，并对一些问题能够形成共识，提高自身安评监管工作水平，树立地震部门良好的社会形象，以维护防震减灾法律的严肃性和执行力。

1　安评的对象

安评管理中，我们经常会遇到把具体工程作为安评对象的情况。例如：地震部门管理人员对工程建设单位讲：“你这个工程需要做安评”；有些做过安评的开发商在售房时说：“我这个房屋做过安评，地震时是安全的”，购房人也认为自己买了地震安全房；有些建设工程单位问我们，工程还没有设计，也未见一砖一瓦，你们是怎么评价地震时是否安全的？安评对象到底是不是建设工程呢？

关于安评对象，早在1999年制定的国家标准《工程场地地震安全性评价技术规范》（后修订为《工程场地地震安全性评价》GB17741—2005）就已明确，安评的对象是工程场地，而不是建设工程。国家标准（GB/ T18207.1—2008）把安评定义为：“根据对建设工程场地条件和场地周围的地震活动与地震地质环境的分析，按照工程设防的风险水平，给出与工程抗震设防要求相应的地震烈度和地震动参数，以及场地的地震地质灾害预测结果”。定义中所说的地震动参数是指表征地震引起的地面运动的物理参数，从这个定义可看出，安评针对的是工程场地。

把安评的对象认作是建设工程，一方面是我们地震部门一些管理人员对安评的误解，从而误导了建设工程单位及社会公众；

另一方面是防震减灾法律法规条文表达不够严谨。《防震减灾法》第三十五条第二款：“重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，应当按照国务院有关规定进行地震安全性评价”；《地震安全性评价管理条例》第十一条：“下列建设工程必须进行地震安全性评价”；各地方性法规对安评也都是这样表述的。法律法规条文对安评的表述虽然有不严谨的地方，但作为地震部门管理人员应当清楚，现有取得安评资质证书的单位只能对建设工程所在的场地进行安评，而不可能对建设工程在地震中是否安全做出评价，因此，我们在安评监管时应该讲清楚是建设工程场地需要安评。

2　安评中工程与场地的关系

安评的对象是工程场地，而工程场地是否需要做安评，又取决于场地上所建工程的性质，也就是说建设工程的性质决定了工程场地是否需要进行安评。从这一点来讲，建设工程与安评有着密切联系，可以说，没有建设工程也就没有安评，但不能把这种密切联系理解为安评对象是建设工程。

有些安评并不是针对某一个具体工程的场地，而是一定区域范围内的场地。例如：位于复杂工程地质条件区域的大城市、大型厂矿企业、长距离生命线工程及新建开发区等所占用的场地。

3　安评与区划图

这里所说的区划图是指《中国地震动参数区划图》（GB 18306—2001）。区划图适用于一般建设工程抗震设防要求的确定，各类建设工程的规划和选址，给出的是一般场地的地震动参数（地震动峰值加速度和地震动反应谱特征周期）。对于大量的一般建设工程（一般工业和民用建设工程）场地，采用50年超越概率10%（国际上通用的风险水准）的地震动参数进行抗震设计，就能满足一般建设工程抗震设防要求（建设工程抗御地震破坏的准则和在一定风险水准下抗震设计采用的地震动参数）；对于极少数重要工程（重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程）场地，抗震设计时就不能直接采用区划图给出的地震动参数，而是通过工程场地安评获得的地震动参数。从建设工程抗震设防要求来讲，区划图不能满足重要工程的要求，只有通过安评来弥补区划图应用范围的限制。

4　安评的范围

安评范围是指什么样的建设工程场地需要进行安评。《地震安全性评价管理条例》（国务院令323号）规定了安评的范围，地方性法规也对辖区内安评范围作出了规定。按照立法的基本原则，地方性法规（或规章）应当根据上位法《地震安全性评价管理条例》第十一条第一款第（四）项规定，划定本辖区内建设工程场地安评的范围。

4.1范围扩大

我们查阅了26个省、自治区、直辖市防震减灾地方性法规（或规章），有的地方性法规（或规章）以高度、单体面积等指标划定建设工程场地安评范围，有的难以定量的则用“大型”来划定，例如，有些省防震减灾条例规定80m或100m以上高层建筑场地需进行安评，这样划定无疑将一般公用和民用建筑场地也列入了安评范围。近几年，大中城市甚至县城的一些商住楼都超过了80m或100m，而商住楼是典型的民用建筑。我们认为，地方性法规把很多公共和民用建筑场地列入安评范围，扩大了安评范围，也是与上位法《防震减灾法》和《地震安全性评价管理条例》有关条款相违背的。

4.2范围扩大分析

《防震减灾法》第三十五条第三款规定：“对学校、医院等人员密集场所的建设工程，

应当按照高于当地房屋建筑的抗震设防要求进行设计和施工”。按照《防震减灾法》规定，人员密集场所的建设工程场地只需提高抗震设防要求就可以了，不需要进行安评，如商场、宾馆、体育场馆、展览馆、图书馆等建设工程场地[1]。但我们有些人对《防震减灾法》中这一条款的解释是，人员密集场所是专指学校和医院，所以才有地方性法规把安评范围扩大化问题。我们应该如何理解《防震减灾法》第三十五条第三款，大家注意这一款表达时，在学校、医院后边用了助词“等”，关键是如何理解这个“等”。助词“等”有3种用法，一是表示复数，二是表示列举未尽，三是列举后煞尾。《防震减灾法》里面“等”显然是列举未尽，是说还有一些人员密集场所在此不一一列举。就如何理解这一条款，我们还专门请教了语言方面的专家，他们的解释与我们的理解一致。对于商场、宾馆、体育场馆、展览馆、图书馆等人员密集场所的建设工程场地，应当按《防震减灾法》规定提高抗震设防要求，而不应当划入安评范围。我们注意到，近两年有些省份在修订地方性法规时，根据上位法对人员密集场所建设工程场地抗震设防要求作出了规定。

有些地方性法规把达到一定高度的建设工程场地列入安评，显然违背了《地震安全性评价管理条例》第十一条第（四）项的本意，《条例》规定地方性法规在确定本行政区域内安评范围时，对于有重大价值或有重大影响的建设工程场地才能列入。所谓重大价值或重大影响的建设工程，主要指地震发生后，一旦遭到破坏会造成重大社会影响和国民经济重大损失的建设工程，如使用功能不能中断或需要尽快恢复生产的生命线工程等[2]，而高层商住楼等不属于此类建设工程。关于将高层商住（居住）楼场地列入安评，有人解释为，住的人多，地震时造成的伤亡多、影响大，这是一个非常错误的观点，在保护人民生命安全上，没有人数多少之分。

5　安评结果的使用

工程场地安评的目的是安评结果得到使用。因此，《防震减灾法》第三十五条第二款规定：“重大建设工程……，应当……，并按照经审定的地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防”。《防震减灾法》第八十七条还规定“未依法进行地震安全性评价，或者未按照地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震工作主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构责令限期改正；逾期不改正的，处3万元以上30万元以下的罚款”。所谓地震安全性评价报告所确定的抗震设防要求，就是安评报告最终给出并经审定的一组地震动参数，本文称为安评结果。按照《防震减灾法》规定，建设工程必须按安评结果进行抗震设防，不使用安评结果进行抗震设防是违法的，要承担相应的法律责任。

5.1使用情况

很长时间以来，地震部门在安评监管中，把主要精力放在建设工程场地安评上，很少监管安评结果是否使用。近几年，地震部门把安评结果使用监管提上了议事日程，组织有关人员对安评结果使用情况进行了检查，并向被检查单位通报了检查结果及意见。2012～2014年，我们配合江苏省地震局对淮安市13个建设单位安评结果使用情况进行了检查，其中2013年我们自己还检查了5个单位，我们查阅了建设工程施工图设计文件，有的使用了安评结果，有的部分使用了安评结果（所谓部分使用，就是安评报告给出的地震动参数与抗规对比，只采用了部分），有的没有使用。表1为安评结果使用情况统计。

为了进一步分析安评结果的使用情况，

我们对检查的18个单位所建工程性质进行了分类并将安评结果使用情况进行了统计（表2）。

表1　18个安评结果使用情况统计

表2　不同工程性质安评结果使用情况统计

5.2检查结果分析

从表1和表2可看出，抗震设计使用安评报告结果的仅为检查总数的1/3，约2/3商住楼抗震设计没有使用安评结果。建设单位或工程设计单位为什么不按法律规定使用安评结果？我们在检查中质询了设计单位，他们解释说：“在重大建设工程抗震设计时，是将安评结果与《建筑抗震设计规范》[3]（以下简称抗规）进行对比，取合理的设计地震动参数”。设计单位这一说法可能来自《建筑抗震设计规范统一培训教材》（以下简称《教材》）第六讲：“在建筑抗震设计工作中，经常遇到规范和安评结果不一致的情况，使得设计人员无所适从。对此，有必要加以澄清和规范使用。由于安评的质量参差不齐，有的结果与国家颁布的地震动参数区划图规定的地震动参数很不一致，造成工程建设抗震设防，特别是建筑抗震设计工作的混乱。重大工程的抗震设计，在小震作用下，可分别取规范和安评的地震动参数计算，取二者计算所得到的结构底部剪力较大者的楼层水平地震力进行结构抗震验算。大震作用下的结构变形验算，则可按规范提供的地震动参数进行”[4]。我们检查中确实存在《教材》所说的情况，例如，某县两个商住楼工程场地在《中国地震动峰值加速度区划图》[5]上均位于0.05g区域，安评报告给出的地震动峰值加速度分别是0.106g和0.104g，安评结果与区划图相差较大，抗震设计没有使用安评结果，而是按抗规进行了抗震设计。商住楼是一般民用建筑，这类工程场地不需要做安评，所建工程只要按区划图规定进行设防，按抗规进行抗震设计就能达到抗震设防的目的。一般民用建筑场地做安评，结果与国家标准相差较大，确实造成了抗震设防工作的混乱，而且给严肃的安评工作带来了负面影响。

《教材》[4]对安评结果的评价和结果使用的解答不一定正确，可能还有一些偏见。但我们应该反思一下，《教材》为什么会对安评提出这么多质疑，安评结果可信度到底如何。从近两年安评结果使用情况检查来看，我们自己对安评结果也有不自信的地方，例如，在安评结果使用情况检查表中专门列出一栏，即安评结果与抗规的对比。还有，淮安市某工程抗震设防要求执行情况检查结果意见书中，给出的意见是：“该工程

设计参数采用了地震安全性评价结果和建筑抗震设计规范值对比方案进行设计，符合现行抗震设防要求规定”。经审定批准的安评结果具有法律效应，就应该使用，为什么还要与抗规对比？对比的目的是什么？是用抗规检验安评结果，还是弥补安评结果不完善的地方。对于意见书中给出的意见，是否可以理解为，今后安评结果使用时应与抗规进行对比。

安评结果没有得到使用，看上去是安评与抗规之间的问题，实质上是安评范围扩大化问题。现行抗规是根据区划图确定的地震动参数进行抗震设计的，而区划图是针对大量一般建设工程抗震设防需要制定的，从表2可看出，没有使用安评结果的大部分是民用建筑，像城市综合体这样真正需要做安评的工程场地，安评结果基本上得到了使用。

6　安评与抗规

市、县地震部门管理人员，有的可能并不是很熟悉抗规，从事建设工程抗震设防要求管理工作，应该了解熟悉各个行业的抗震设计规范，特别是抗规。

自从1964年我国颁布了第一部建筑抗震设计规范以来，抗规进行了7次修订。唐山地震后，抗规修订时确立了基于生命安全的“小震不坏、中震可修、大震不倒”的抗震设防目标。据有关资料，按抗规设计的建筑，在地震（包括汶川这样的特大地震）中经受住了考验，基本达到了抗震设防目标。2010版抗规是按照区划图给出的不同区域场地地震动参数修订的，并与国际接轨，增加了性能设计原则要求，被认为总体上达到了抗震规范的国际水平。由此，可以看出，抗规在设计单位和设计人员心目中的地位。对于设计人员来讲，接手一个建设工程，只要是现行抗震规范中涵盖的工程，在抗震设计上执行的是抗规或行业规范，只要按抗规操作，自己就不会承担什么风险。相反，对于《防震减灾法》规定的重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，设计人员在抗震设计上首先考虑的是安评结果，也就是说，没有安评结果他是不会设计的，因为抗规或行业规范对这类工程明确要求按安评结果进行抗震设计，例如，我们检查中的320m电视调频发射塔等。还有，超限高层建筑（是指超出国家现行规范、规程所规定的适用高度和适用结构类型的高层建筑工程）抗震设计时也需要安评结果，因为这类建筑工程抗震设防必须进行专门的审查，而专项审查包含安评内容。

7　建议

为规范安评监管工作，真正做到依法行政，对安评监管工作提出几点建议。

（1）防震减灾法律条文不严谨或不完善的，应当修改。例如，安评对象问题，建议将条文修改为“重大建设工程和可能发生严重次生灾害建设工程的场地”。

（2）解决安评结果使用问题，首先解决安评范围扩大化问题，建议对地方性法规中有关安评条文的内容进行修改。只要不扩大安评范围，安评结果就会得到使用，而且必须使用，否则，地震部门可依据《防震减灾法》第八十七条实施行政处罚，以维护法律的权威性。

（3）注重与有关部门的协调。例如，可联合举办安评方面专题培训班，内容要结合抗震设计，由资深专家讲课，邀请设计单位及设计人员参加，让他们了解、熟悉并接受安评。

（4）在安评监管中，明确告知（书面）建设单位工程设计时应使用安评结果，否则要承担法律责任。

（5）加强自身业务知识学习，特别是安评、行业抗震设计规范和法律知识的学习，不断提高行政管理水平。在安评监管中依法管事，但不要揽事，更不要为了安评而有损

自己部门形象和声誉。

以上对安评监管工作中一些问题进行了讨论，有些观点和看法不一定正确，不妥之处，敬请批评指正。

致谢：本文撰写过程中得到中国地震局地球物理研究所俞言祥研究员指导，在此表示感谢！

（作者电子信箱，钱淮云：qhy7407@163.com）

参考文献

[1]安建，张穹，刘玉辰.中华人民共和国防震减灾法释义.北京：法律出版社，2009

[2]陈建民，徐卫，郜风涛.地震安全性评价管理条例释义.北京：中国法律出版社，2002

[3]中华人民共和国住房和城乡建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.中华人民共和国国家标准（GB 50011—2010）：建设抗震设计规范.北京：中国建筑工业出版社，2010

[4]国家标准建筑抗震设计规范管理组.建筑抗震设计规范（GB 50011—2010）统一培训教材.北京：地震出版社，2010

[5]国家质量技术监督局.中华人民共和国国家标准（GB18306－2001）：中国地震动参数区划图.北京：中国标准出版社，2001

Discussion on the problems of seismic safety evaluation supervision

Qian Huaiyun

（Earthquake Administration of Huaian，Jiangsu Province，Huaian 223001，China）