论被征地农民相对剥夺感的消减——基于市场经济的理论分析与应用

张晓梅

习近平总书记在2015年2月27日召开的中央全面深化改革领导小组第十次会议上强调，在法治下推进改革、在改革中完善法治，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。笔者认为，从目前征地过程中出现的矛盾来看，被征地农民属于获得感较少的群体之一，农民在征地过程中会产生一系列的相对剥夺感，而相对剥夺感会消减他们的获得感。导致这种现象的因素是多方面的，既有他们意识方面的局限性，也有外部环境的促成作用。可以说，农民在征地过程中的相对剥夺感的生成是内因引发与外因促成的结果。在此，笔者通过分析市场经济理论在征地领域的实践诉求，探索用市场化手段消减被征地农民的相对剥夺感的路径，以期从外部环境上消除促成相对剥夺感的因素, 使被征地农民有更多获得感。

一、相对剥夺感的理论梳理

相对剥夺理论是20世纪50年代发展起来的一种社会心理学理论。相对剥夺感这一术语最先是美国社会学家Stouffer等人在其1949年出版的The American Soldier一书中提出来的。1950年，社会心理学家Merton在Stouffer研究的基础上将相对剥夺感之说发展成群体行为理论。他在Social theory and social structure一书中使用了参照群体理论来解释相对剥夺感，他指出：“当某人将自己的情况和某些参照群体相比较时，若发现自己处于不利就会产生一种怨恨或不满的消极情绪，即相对剥夺感。”*Robert K.Merton，Social theory and social structure，New York：The Free Press，1968.Davies发展了相对剥夺感的内涵，他认为除了参照群体外，人们自己过去的经历也是产生相对剥夺感的另一根源。1966年， Runciman深入剖析了相对剥夺感产生的条件：“(1)某人不拥有某物；(2)某人意识到别人或自己以前拥有某物；(3)某人期望得到某物；(4)某人觉得自己的期望是合理的。在此情形下，某人不能得到某物就会产生一种相对剥夺感。”*Runciman W.G.，Relative deprivation and social justice，Berkeley：University of California Press，1966.

Stouffer、Merton、Davies和 Runciman等学者的研究颇具开创性，但也有一些困惑没有解决：“一是当自身利益与其他群体相比较实际增加时，也会产生相对剥夺感；二是没有把自身利益与任何其他群体做比较时，依然会产生相对剥夺现象。”*付允：《可持续发展的公平度量——相对剥夺感理论、模型与实证研究》，北京：中国发展出版社，2011年，第26页。Gurr将价值期待与价值能力的不一致作为相对剥夺感产生的因素，对以上困惑进行了解释，他把“相对剥夺感的形式分为下降的剥夺(decremental deprivation) 、渴望的剥夺(aspiration deprivation) 、渐进的剥夺(progressive deprivation)”*李俊：《相对剥夺理论的价值论视角》，《学海》2005年第4期。。

马克思曾对相对剥夺感进行过形象生动的描述：“一座小房子不管怎样小，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切要求的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成可怜的茅舍模样了。这时，狭小的房子证明它的居住者毫不讲究或者要求很低；并且，不管小房子的规模怎样随着文明的进步而扩大起来，但是，只要近旁的宫殿以同样的或更大的程度扩大起来，那么较小房子的居住者就会在那四壁之内越发觉得不舒适，越发不满意，越发被人轻视。”*《马克思恩格斯选集》第一卷，北京：人民出版社，1972年，第367页。

笔者认为，相对剥夺感就是当人们将自己的利益得失与其他相关群体或自己过去的经历进行比较后产生的一种心理失衡现象。

二、被征地农民相对剥夺感的审视

(一)现状考察

随着我国征地政策的逐步完善，征地过程中绝对剥夺现象已逐渐减少，相对剥夺现象却凸显出来。被征地农民的相对剥夺感大致体现在征地领域的以下两个阶段：征地中和征地后。

1.征地中的相对剥夺感

在征地过程中，农民的相对剥夺感凸显于土地增值收益的分配上。“就全国的征地本质而言，仍然是一种政府主导的土地征收，通过国家征收，使农地转为非农建设用地，政府再通过招拍挂的方式把土地卖出去，由此形成的土地增值收益格局是政府成为土地级差收益的主要获取者”*诸培新、唐鹏：《农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新》，《南京农业大学学报》(社会科学版) 2013年第1期。。被征地农民与政府矛盾的焦点在于地方政府和用地单位获取了绝大部分的土地增值收益，政府给予农民的土地补偿费只占到整个土地收益的极小部分，农民基本上被挡在土地增值收益分配之外。农民在比较用地单位的征地支出与自己的征地所得后会产生极大的失衡，普遍存在相对剥夺感，认为补偿标准偏低；就算补偿标准相应提高，农民得到的补偿所占土地收益的比例始终是最低的。

当城市土地价值得到明显提升的时候，这种显而易见的增值收益分配不公就使得被征地农民心理更加失衡。征地补偿与土地收益之间的巨大差额使农民在征地过程中产生被剥夺了土地增值收益权的相对剥夺感。

2.征地后的相对剥夺感

在征地后，被征地农民的住房、就业、子女教育、医疗、养老等问题急需并入城市市民轨道，但由于配套设施建设的滞后和扶持力度的薄弱，他们的生活并没能真正融入城市生活。

从居住环境看，被征地农民在原生活环境中适应了住房面积大的熟人社会，邻里条件相差不大，心理很平衡；在征地后，城市的安置房面积比原来的小，环境配套比商品房小区的差，管理混乱，他们会产生失落感。由于邻里接触少，失落情绪无法排解，被征地农民会感觉被剥夺了居住的权利。

从就业保障看，农民这个社会群体处于我国社会最底层，其受教育程度低，工作强度大，技术含量低，产生效益少。征地前，他们的生活能够自给自足；征地后，由于无技术、没文化、年龄大，难以寻找务农以外的其他工作，因而失去生活来源。没有以耕地为保障的持续稳定的收入，农民转化为市民后，在明显增加的生活成本面前，会有入不敷出的严重压力感，这种压力感既反映了他们对市民生活的不适应，也加深了他们的失落感——感觉被剥夺了就业的权利。

从子女教育看，在征地前，尽管受文化水平的限制，农民不能很好地指导子女学习，但环顾乡邻相似的情况，心里总体是平衡的。而在征地后，他们子女的教育就被放入了和城市孩子的比较中。受经济条件、教育环境、政府扶持力度等多维度影响，被征地农民子女很难和城市孩子站在同一起跑线上。当子女长大仍然只能从事和他们一样低收入的工作时，他们就会产生严重失落感，感觉子女的受教育权被剥夺了。

被征地农民不仅在居住、就业、子女教育等方面产生了相对剥夺感，在医疗、养老等社会保障领域也存在相同的感受。角色转换带来的失落加深了农民在征地后的相对剥夺感。

(二)原因分析

征地过程中土地收益的分配不公与征地后带来的不适应都会促使被征地农民产生一系列的相对剥夺感。究其原因，主要源于以下深层次社会因素：

1.征地中相对剥夺感产生的原因——政府角色错位

在征地过程中，政府不仅是征地规则的制定者，而且是征地行为的实施者，农民之所以产生相对剥夺感，就源于政府征地角色的错位。在征地谈判中，政府既是与用地单位进行土地交易的主体，也是与农民进行补偿谈判的主体，全面控制征地过程的利益实现，在被征地农民心中的地位一直是强势的。农民不能与用地单位直接争取利益，会觉得征地过程中的土地收益分配不公是政府造成的，自己的利益因政府的介入而被相对剥夺了。

如果地方政府不是征地主体，就不能从征地中获取不合理的巨额利润，被征地农民所能获得的利润空间就会增大；如果被征地农民能够直接与用地单位公平谈判，交易土地使用权，他们就会觉得自己的权利由自己处置，土地收益的多少是自己谈判的结果。这能从根源上极大地消减被征地农民在征地过程中产生的相对剥夺感。因此，地方政府在征地过程中的角色错位是征地过程中农民产生相对剥夺感的深层次原因。

2.征地后相对剥夺感产生的原因

(1)承担安置义务的主体单一。在征地后，农民的安置全部交由政府负责，因涉及面宽、情况复杂，政府精力有限，无法面面俱到，满足被征地农民的所有需求。同时，由于政府是承担安置义务的唯一主体，这会使农民认为在土地征收后，只要是生产生活中的问题都应找政府解决。甚至在土地被征收若干年后，他们仍然会因安置问题要求政府重新处理。如果政府解决不了或解决方案未达期望值，农民就会选择上访、闹事的途径来争取权利。政府为此也花费了许多精力，占用了许多资源。虽然目前已将有些征地安置交由市场，如住房货币补偿后自行购买住房、养老保险纳入职工基本养老保险等，但因未完全实行市场化运作，实际操作困难，不尽如人意。相比征地前，被征地农民会认为自己既丧失了土地耕种的权利，又没能得到更多的政府帮助和生活保障，感觉政府的征地和不妥的安置造成了自己生活困难。单一的主体承担征地安置义务是被征地农民在征地后产生相对剥夺感的一个深层次原因。

(2)被征土地浪费严重。在城镇化进程中，我国的征地模式导致地方政府过度依赖土地财政，地方政府为了获取巨额的利益，往往乐于促成土地的征收、转让；一些用地单位则希望低价拿地且储地增值，致使不少土地征而不用或多征少用，严重浪费了宝贵的土地资源；农民因征地而被迫处于失业状态，他们将自己无地可耕的境况与土地浪费的现实相比较而产生心理失衡。虽然《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处理办法》第四条都对闲置土地进行了认定，2012年国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》进一步细化了对土地闲置的认定，并提供了相应的处罚依据，但在实际操作中，用地单位既不动工或缴纳闲置费也不交回土地的案例并不鲜见；政府因利益的需要鲜有收回土地的情况；被征地农民因法制意识的淡薄也鲜有要求处理的情形。无地可耕与土地闲置形成的强烈反差是被征地农民产生相对剥夺感的另一深层次原因。

三、市场经济理论在征地领域的实践诉求

市场经济是一种市场在资源配置中起基础和主导作用的经济制度。在市场经济体系下，市场机制调节和规范商品的流通，自由价格机制引导商品的价格。 “市场经济具有自由决定的价格、财产权和激励机制、政府职能等主要基本要素”*约翰·B.泰勒、阿基拉·威拉帕纳：《宏观经济学原理》，杨振凯、王学生译，北京：清华大学出版社，2010年，第16—17页。。将市场经济的特性引入征地领域消减被征地农民的相对剥夺感具有重要的现实意义。

(一)土地自由交易与相对剥夺感

将符合条件的土地交易交予市场是消减被征地农民相对剥夺感的基本前提*符合条件的土地交易指非公益性土地的交易。由于公益性用地的特殊性，笔者认为该类土地的征收仍应交由政府实施。。我国土地要素市场还不完善，虽然农民拥有土地承包经营权，但土地流动受限，农村土地的流转基本被排斥在土地市场之外。现行法律规定农民可以使用所属集体经济组织的土地办企业或建住房，但出让集体土地使用权的渠道只能通过政府征地。党的十八届三中全会通过的《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，使市场在资源配置中起决定性作用，建设统一开放、竞争有序的市场体系，这肯定了进一步推进土地市场化改革的必要性。但在土地市场化改革中，若只是把农民补偿数额简单提高，而不把农民土地真正投入市场，农民仍然会因自己的土地不能由自己决定交换价值而产生相对剥夺感。只有将交易的土地真正投入市场，让市场决定土地的价格，才能从源头上消减被征地农民的相对剥夺感。

(二)土地权益与相对剥夺感

将土地权益还给农民是消减被征地农民相对剥夺感的核心手段。从现行法律规定来看，农村实行土地集体所有、家庭承包经营，所有权与使用权分离。农村土地使用权包含了事实上的占有、使用、收益、部分处置等权利，这四种权利统一成一种新的物权——土地承包经营权。《民法通则》在第五章规定了土地承包经营权，却没有对该项权利应赋予的物权性质进行详尽规范，在现实法律关系中该项权利也没能得到足够的尊重。“现行征地补偿内容没有单独规定承包经营权补偿这一项，而是利用安置补助费给予替代，用以补偿农户的承包权和经营权”*刘灵辉：《农村土地内部产权关系解构下的征地补偿标准研究》，《国土资源科技管理》2012年第4期。，而 “征收耕地的安置补助费是按照需要安置的农业人口数计算”*《土地管理法》第四十七条。，因此，“现行征地政策本质是在“征人”，而不是在“征地”，主要是在解决人的安置问题，忽略了对用益物权的补偿”*张晓梅：《户籍制度下土地承包经营权人在土地征收时的权益保障》，《前言》2010年第10期。。这就会出现同权不同价的情况。在土地交易时，常常会因土地权利状况的差异引发各种矛盾。

党的十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这是一项重要的改革举措，从理论上赋予农民更多财产权利，但仍需从法律上详细规范土地承包经营权的权能，充分肯定土地承包经营权人参与土地交易的主体地位。只有让农民真正享有同权同价的土地权益，才能消减他们心里的相对剥夺感。

(三)政府调控与相对剥夺感

将土地调控权赋予政府是消减被征地农民相对剥夺感的制度保障。土地交易只有在正常的轨道上运行，土地价格不严重偏离其价值，农民在土地交易过程中才不会有被剥夺的感觉。由于市场机制在有效配置社会资源的同时也存在市场失灵的问题，政府就必须对自由的市场进行宏观调控。土地市场的调控亦然。党的十八届三中全会提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。这些重要改革举措就是对土地入市交易的宏观规划，以期通过政策乃至法律的规范为农民土地的正常交易提供制度保障，让农民体会到政府对其切身利益的保护和关怀。政府对土地交易市场的宏观布局和调控为消减农民的相对剥夺感提供了制度保障。

四、市场化手段消减被征地农民相对剥夺感的实践设计

(一)土地征收市场化

土地征收市场化是指建立国家宏观调控下的规范征地行为的市场体系，将符合条件的征地行为交由市场，形成统一的土地市场运行机制。这是一种三赢的交易模式。市场化运作会让农民觉得土地交易更加公正合理，因而乐意承担自己的交易行为带来的相应后果；用地单位直接与农民谈判，减少了政府收取的中间费用，其也乐意开出比较合理的价格与农民交易土地；政府的相关收益则可以通过税收的方式进行调节，同时，政府节约了处理征地矛盾的巨大成本，减少了征地冲动，防止了土地浪费。土地征收市场化应分清土地交易对象，培育土地交易市场。

1.分清土地交易对象

不同的征地用途会导致征地方式与征地补偿安置的差异。根据征地用途的不同，征地可分公益性征地和非公益性征地。非公益性征地属于完全的市场行为，该类土地可作为农民与用地单位交易的对象。农民作为土地承包经营权的拥有者，完全可以在法律允许的范围内自由决定是否出让该项权利，和以何种方式出让该项权利。“用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险，同时应引入协商机制, 由用地单位和集体、农民谈判确定补偿安置费，并一次性足额支付”*刘家强、罗蓉、石建昌：《可持续生计视野下的失地农民社会保障制度研究——基于成都市的调查与思考》，《人口研究》2007年第7期。。公益性项目的建设具有特殊性，其所需土地的征收仍应由政府实施。非公益性征地市场化后，公益性征地也会受其影响。相邻公益性项目的建设会带来非公益性土地的增值收益。如果相邻地块价格相差太大，势必会引发新的矛盾。公益性土地的征收补偿与安置也应参照非公益性土地的价格进行合理调整。

2.培育土地交易市场

培育完善的土地交易市场是农民土地交易市场化的保障。在征地拆迁市场化的初期，为保障农民利益，可将征地拆迁交由国有土地储备机构(公司)按市场化规范实施。国有土地储备机构(公司)根据土地出让预期收益，采取竞价方式取得土地征收权和将来的土地收益。农民可选择出价最高或安置条件最好的单位接受征地拆迁。同时，政府可提取土地收益的一部分，用于基础设施建设、改善民生、发展经济等。然后，根据征地市场化的实施效果，逐步完全市场化。政府退出征地的博弈，虽然减少了征地收入，却降低了解决征地矛盾的行政成本。同时，国有机构(公司)也能保障农民的利益不受损害，解决农民认为土地增值收益过低的问题。

(二)土地产权明晰化

土地征收市场化离不开明晰的土地产权。只有清晰地界定农民的土地产权，才能维护农民利益，维持社会稳定。因此，笔者认为，在稳定家庭承包经营权30年不变的同时，应明确承包经营权在土地产权中的重要地位，从实体和程序两方面保障农民的征地利益。在实体方面，要详细规范土地承包经营权的权能，通过立法确定农民的土地承包经营权在土地增值收益分配中的合理比例，强调农民对其权益的独立处置权。国家、集体不得违背农民意愿强行征收或交易土地，充分尊重和保护农民的土地权益。在程序方面，要完善有关征地纷争的裁决制度。现行的裁决制度是政府拥有裁决权，政府既当运动员又当裁判员，这种制度有失公允。因此，必须引进一个中立机构——法院进行司法裁决，以实现程序公平。可以设立负责审理征地纷争的法庭，纠正征地中的不法行为，维护被征地农民的合法权益。如果被征地农民与政府之间对土地征收属性、土地增值收益分配等问题达不成一致意见，可向法院起诉，由专门法庭进行最终司法裁决。同时，要完善征地监管机制，成立专门的征地监管机构对征地行为和土地利用情况进行全程监管，保障农民在征地过程中的权益，防止相关政府部门不规范操作和征地后改变土地用途，避免土地资源的浪费。

(三)政府职能转化

1. 更新观念，重新定位政府在征地中的职能

第一，彻底消除城乡二元制，让被征地农民从根本上消除“政府征地是在剥夺农民的权利，为城市人提供方便”的观念。引导他们树立以下新观念：自己并不是因为征地才转为城市人，享受与城市人一样的待遇；而是通过市场化手段合法出售土地使用权，所以理应取得土地收益并享受相应待遇。因此，被征地农民应被定性为出售土地使用权的自然人。观念的转变会使被征地农民主动改变生活现状，提高生活水平，接受土地补偿。第二，在非公益性征地中，政府应放弃征地行为主体的地位，仅扮演征地制度的制定者和管理者，不直接参与征地利益的分配；运用行政权力制定新规则，减少行政干预，将行政作为平衡土地使用权买卖双方利益的手段；为土地交易双方提供平等对话的机会，建立顺畅的信息渠道，便于双方做出理性选择；重点关注处于弱势地位的被征地农民，维护他们的合法权益；制定最低补偿标准，规定征地方不能低于该标准进行征地。第三，在公益性征地中，政府应做好宣传解释工作，完善公益性征地的补偿标准，参照周边类似的非公益性征地的市场价格对农民进行合理补偿，消减因相邻地块补偿差额过大导致的相对剥夺感。

2.建立征地后多渠道的安置途径

政府不应作为唯一的安置义务承担主体，应指导建立多渠道安置途径，从居住、就业、子女教育、社会保障等方面消减被征地农民的相对剥夺感。第一，完善被征地农民的养老、失业、医疗、最低生活保障等方面的社会保障体系；建立专门机构指导被征地农民的培训、就业；创新教育体制，建立被征地农民子女教育的长效辅导机制，实现教育的实质公平。第二，在非公益性征地中，被征地农民的补偿安置主要交由市场。被征地农民可以用出售土地之所得购买相应的社会保险；中年农民可以自由选择务农，用补偿款购买其他土地承包权，这相当于搬家；不愿意务农的年轻人，本来就在城市工作，因征地可以获得利益，相当于增加了收入，提高了待遇。第三，在公益性征地中，作为征地主体的政府仍应承担主要的安置义务,同时，合理分担被征地农民一次性补缴的被征地前的社会保险的费用。达到退休年龄的被征地农民可以直接退休，享受城镇退休金；未达到退休年龄的可以通过政府的帮助获取新的生存技能，并享有和城市居民一样的失业保障。