公共利益的民主表达——聚合民主与协商民主的比较分析

周岑银

在现代多元社会，谋求公共利益的实现是公共决策的核心目的，公共利益的达成受制于公共决策的偏好性，而公共决策的偏好表达源自与其相对应的民主形式。也就是说，作出公共决策的民主形式将会直接影响到公共利益的实现和维护。作为最重要的两种民主形式，聚合民主与协商民主都宣称以公共利益为价值取向，那么，它们在公共利益的民主表达上有无差异和分歧？如果存在着差异和分歧，聚合民主与协商民主哪一个更具说服力？相应地，其所具有的价值优势能否真正有助于改善公共决策的质量？本文力图通过对此进行分析和比较，以探讨和澄清相关问题。

一、聚合民主及其公共利益表达的失灵

一般认为，聚合民主是通过民主机制对选民偏好进行汇聚以此来选择公职人员和公共政策的民主形式。政治学意义上的聚合是借助选举和在公共决策过程中投票实现的，而聚合民主则是借助投票方式对选民偏好进行聚合进而作出政策选择的，其中，公共决策的目标是要决定哪些政策能够最好地回应公民的最广泛的和最强烈的偏好。因此，在通常情况下，所达成的公共决策更多的是一种趋向于多数偏好的选择，而不是一种最优的选择或者帕累托最优解。

在聚合民主论者看来，投票表决和多数原则是聚合个人偏好并达成公共利益的最佳方式。这一价值取向就是聚合民主的公共利益观。尽管聚合民主已经成为公共决策的重要实现形式，但是，聚合民主的公共利益观并不尽如人意，换句话说，它往往难以充分而有效地表达公共利益，我们将这一现象称为公共利益表达的失灵。那么，聚合民主的公共利益观为何会失灵呢？众所周知，聚合民主的决策机制依赖于投票表决和多数原则这两种要素的结合。然而，基于多数原则的投票表决试图对个人偏好进行简单的相加能否充分体现和表达公共利益呢？

为此，有必要首先明晰公共利益的含义并厘清私益(私人利益)和公益(公共利益)之间的关系。有学者明确指出：“公共利益就是一个特定社会群体存在和发展所必需的，该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。”[1](P34)比如，全民医保和公共基础设施建设等都是公共利益，而这种公共利益是社会中任何个人都可以享有的，但却不一定是每个人都需要的。由此来看，公共利益不同于个人利益，也不是私人利益的简单相加，换言之，个人利益的简单聚合并不等于公共利益的实现(可能仅仅是代表多数的私人利益)，尤其是在个人利益与公共利益之间相互冲突的时候。而这一利益冲突在政治学者阿米·古特曼和丹尼斯·汤普森看来是不可避免的，其原因主要归咎于自我利益的诱惑、人类状况(资源匮乏和人性的有限宽容)、价值的不相容性和理解的不彻底性等诸多因素的困扰[2](P18)。当深层次的利益冲突广泛存在时，若不设法借助其他方式化解个人利益之间的冲突，反而依赖于通过多数原则的选民投票表决试图作出聚合所谓多数利益的公共决策，必将使聚合民主在公共利益表达上陷入失灵。

聚合民主的公共利益观无法充分表达出特定社会中不确定的个人都可以享有的社会价值，这使其难以在学理层面上给出令人信服的解释。同样地，从经验层面上看，一些典型性的且更具说服力的实证案例也可以用来佐证聚合民主的公共利益观是大有问题的，是失灵的。

一种最常见且又最荒谬的情况是布赖恩·卡普兰所揭示的“聚合的失灵”。所谓“聚合的失灵”，在卡普兰看来，是指“选民的系统性偏见”导致聚合民主选择了“不良政策”[3](P10～13)。卡普兰通过实证分析，批驳了普遍存在的由唯多数原则所产生的“聚合的奇迹”，论证了民主机制运行中“聚合的失灵”的根源在于按照非理性选民的意愿行事。这种对非理性的民意的盲目顺从，是由于选民缺乏对政策议题的充分理解而根据自利性偏好采取非理性的选择，由此作出的公共决策，不但不能反映公共利益，反而会损害个人利益，往往会引发不良的政策恶果。卡普兰还告诫说：“在持幼稚的公共利益观的人看来，民主之所以有效，是因为它是按照选民的意愿运转的。”[3](P3)

另一种非常具有洞见且产生深远影响的案例是肯尼斯·阿罗在《社会选择与个人价值》《社会选择：个性与多准则》等经典著作中系统阐述的“投票悖论”。阿罗的“投票悖论”，也叫“阿罗不可能性定律”，意指通过多数原则在将个人偏好汇聚成社会群体偏好的过程中所出现的非连续性。其表达是，假设甲、乙、丙三人，面对A、B、C三个备选方案，将可能有如下偏好排序：甲为A>B>C；乙为B>C>A；丙为C>A>B。因为甲偏好A优于B，偏好B优于C，故而A优于C；乙偏好B优于C，C优于A，故而B优于A；丙偏好C优于A，A优于B，故而C优于A。那么，根据多数原则，甲、乙都认为B优于C，社会偏好应为B优于C；同样地，乙、丙都认为C优于A，社会偏好应为C优于A。依此推理得出B>C>A，最终的社会偏好应为B优于A，而这却与给定的甲、丙的偏好A优于B产生矛盾，“投票悖论”由此形成[4](P2)。阿罗的分析表明，在多数原则下进行投票必然会导致“投票悖论”，不可能通过一定的程序准确地表达社会全体成员的个人偏好或者达成满足公共利益的公共决策。因此，在将有差别的个人偏好汇聚成最终一致的社会偏好时，根本不存在一种既能够保证效率又能够尊重个人偏好且不依赖程序性的少数服从多数原则的投票方案。

无论是“聚合的失灵”，还是阿罗的“投票悖论”，都让我们深深感受到聚合民主公共利益观的失灵带给民主决策的极大挑战。正如美国著名政论作家沃尔特·李普曼所指出的，选举和多数原则往往会埋没民主的本质，因为投票的选民并非都出于理性和民主理想，尤其是“在政治领域，为多数原则进行辩护并没有让人们看到它的道德优势，而只是强调，文明社会中，多数人的强权必需得以体现”[5](P37)。那么，该如何应对呢？西方民主理论发展提供了两条路径，一是继续完善多数原则，深入挖掘聚合偏好的潜能。比如，针对阿罗的“投票悖论”，印度著名学者阿马蒂亚·森研究发现，通过改变阿罗所给定的甲、乙、丙三人其中一人的偏好次序(如将甲为A>B>C改成A>C>B)，或者把阿罗设定的多峰偏好改为单峰偏好等方法，都可以让投票多数原则具有传递性[6](P176～178)。但问题是，在选举中人为地改变偏好次序或者人为地限制个人偏好以创造单峰性偏好方案，使公共决策具有寡头政治的意味，公共决策的民主性将大打折扣。二是发展协商民主。作为一种重要的民主形式，协商民主提供了一种公共利益观的全新解释，即在集体决策之前，让决策参与者充分地展开对话、辩论和商议，通过合理的偏好转换而不是偏好聚合达成民主共识。在公共决策中，围绕公共问题进行公开对话和辩论是富有意义的，因为这能够将私利从公众意愿中分离出来，从而维护公共利益。从公共利益观来看，选择不断完善聚合民主多数原则的路径，虽然有助于化解多数原则产生的决策困境，但并没有从根本上解决聚合民主公共利益观的失灵问题，而选择发展协商民主的路径则开创了一种极具吸引力且富有说服力的公共利益的民主表达图景。

二、协商民主及其公共利益的表达

与汇聚个人偏好作出公共决策的聚合民主所不同的是，协商民主旨在通过主体间的协商和对话实现个人偏好的公共转换，以达成普遍认同的公共决策。

20世纪80年代以来，鉴于代议制民主危机以及传统的聚合民主缺陷不断遭受质疑，民主理论日渐走向了协商。约瑟夫·毕塞特“就公共政策问题形成协商的方式”[7](P45)的宪政分析和考察引起了政治科学界的极大关注和共鸣。之后，伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩关于协商民主合法性的持续探讨使协商民主理念日益深入人心。詹姆斯·博曼积极地评价了协商民主时代的来临，认为协商民主代表了民主理论的一个极为重要的发展[8](P400)。约翰·德雷泽克更直言道：“民主的本质是协商，而不是投票、利益聚合与宪法权利，甚或自治。”[9](P1)

民主理论走向了协商，并不意味着协商摈弃了民主要义，恰恰相反，协商民主中的“协商”“是提高现代社会民主质量的一种重要决策方式”[10](P26)。一般认为，协商民主包含着民主的要素和协商的要素，按照弗兰克·米歇尔曼的说法，协商民主“是民主与协商的混合物”[11](P146)。概言之，协商民主的基础仍是民主，而协商只是一种手段或者策略而已。

那么，作为一种重要的民主形式，协商民主在面对和解决现实民主政治问题时，它是如何表达和解释公共利益的呢？在哈贝马斯等协商民主理论家看来，民主政治的目标是理性协商的一致，是通过自由而平等的公民之间公共讨论的结果，而不是讨价还价的利益博弈与妥协，正如卡罗琳·享德里克斯所说：“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。”[12](P125)约·埃尔斯特的协商民主观也表明，公民在公共论坛上讨论政治问题时，必须站在公民立场上且以公共利益为依归。协商民主以公共利益为价值取向，既指明了协商民主的价值定位，也显示了协商民主在公共利益表达上的显著优势，而这种优势主要是通过协商民主所具有的互惠性原则、责任性原则以及包容性原则得以实现。

其一，协商民主通过互惠性原则来维护公共利益。在协商民主中，互惠性意指公民可提供彼此证明为正当的理由的相互关系，也即“当协商者为一个给定的政策抉择提供理由时，他们提供的理由应当不仅对那些持有相同观点和利益的人是合理的，而且对其他持有不同观点和利益的人也是合理的”[13](P61)。这将迫使协商者不但要认同公共利益，而且要互惠地提供期望他人合理接受的理由。为了达成彼此可接受的公共决策，协商者必须进行合作，而互惠性原则赋予了协商者相互合作的公共理性要求，协商者正是根据公共理性来彼此证明他们的要求同时兼顾了所有其他的要求。这可以称作一种“相称的回报”，因为尊重其他人利益的努力表明，他们的利益像协商者自己的利益一样重要，“协商民主并不排斥利益，不否认政治的基础是利益；相反，它鼓励公开并改变各种利益，认为只有在公共协商过程中，各种利益才能在决策中得到考虑”[14](P181)。

其二，协商民主通过责任性原则来维护公共利益。协商民主的责任性原则意指在公共协商过程中共同体成员具有相应的责任意识和担当精神。在现代多元社会，群体成员中的利益越来越多元化，那么，如何才能达成具有集体约束力的公共决策？首先，协商者需要具有公开提供理由并说服其他协商者的责任，协商民主要求协商者以理性的沟通来改变各种观点。其次，协商者需要具有倾听其他协商者的合理观点并且及时回应这些观点的责任，因为协商民主是以问题为中心展开对话和讨论的，所以，它更注重利益和观点的充分表达以及通过论证产生更合理观点的民主过程。再次，协商者还需要具有及时地修正观点并接纳更合理的公共意见的责任[14](P173～174)。协商民主实现了协商者从个体理性达至公共理性的过程，即通过个别意见的提出、转换而最终达至公共意见的过程。公共协商的民主过程充分保证了决策参与者对自己所作出的决策的责任担当。按照罗尔斯的话说，每位公民都应当是自律并且负责的。既然协商者享有平等的参与权和协商权，而权利意味着责任，那么，协商者必须站在公共利益的立场上作出负责任的公共决策。

其三，协商民主还通过包容性原则来维护公共利益。协商民主的包容性，意指“所有相关的政治共同体成员在平等的基础上参与决策”[15](P201)。包容性原则一方面使所有受集体决策影响的人能够直接参与到决策中来，另一方面也尊重各种利益和观点的充分表达，以此寻求达成公共决策的最佳方案。协商民主通过确保公民平等的政治参与权利、影响或改变政治决策的权力以此促进公共利益的实现。哈贝马斯认为，公共权力源自公民的交往实践并以制度化形式保护这种公民实践从而获得合法性基础，而国家作为公共权力的存在首先“在于对一种包容性的意见形成和意志形成过程所提供的保障，在这个过程中，自由和平等的公民们就哪些目标和规范是以所有人的利益为基础的这个问题达成理解”[16](P333)。协商民主有助于最大限度地包容各方面的利益诉求，使参与协商的各方能够在平等自愿的基础上作出政治决策，既尊重多数人的共同意愿，也照顾少数人的合法权益。

三、公共利益的民主表达比较及其反思

从公共利益的民主表达的视角对比分析可知，聚合民主与协商民主之间存在显著的差异性，尽管聚合民主与协商民主都宣称以公共利益为价值取向。具体来说，聚合民主理论认为，个人偏好在选举和决策中是固定不变的，因而通过设定投票程序和规则(通常是多数原则)就可以实现偏好的聚合，以求得公共利益的达成。协商民主理论则认为，个人偏好在协商之前是不可知的，在公共对话、辩论、讨论和商议之后却是可以改变的，因而可以通过公共协商的民主过程即综合运用公共协商的互惠性原则、责任性原则以及包容性原则以化解个人偏好之间的冲突，并将个人偏好转向公共利益，由此达成普遍共识。在公共决策上，聚合偏好的民主方式倾向于公共决策的结果，而转换偏好的民主方式倾向于公共决策的过程和质量。

聚合民主与协商民主之间不仅具有显著的差异性，而且在现代多元分化社会中，聚合民主仅仅依凭票决方式和多数原则汇聚个人偏好的所谓民主理路，却由于无法很好地解决多数主义原则下的个人偏好冲突和选民非理性选择所带来的不良政策恶果等突出困境而陷入公共利益表达的失灵，使其难以充分表达和维护公共利益；与其相反的是，协商民主及其公共利益表达则能更好地化解多元利益冲突，更充分地表达和满足了公共利益。就此而言，协商民主比聚合民主更具说服力。

民主表达方式的这种优劣性是否意味着，协商民主已经实现了聚合民主的替代呢？从现实的政治制度架构和公共政策过程来看，聚合民主仍是处于现代国家主流地位的民主决策形式，并没有被协商民主替代，但鉴于聚合民主日渐陷入的失灵问题，协商民主的引入是否有助于提高公共决策的民主品质呢？

达成普遍认同的民主共识无疑是协商民主理论家们最为推崇的价值优势所在，但也应当看到，协商民主并非万能的民主形式，它有着特定的适用范围，超越其限度将无法达成民主共识。首先，它的适用范围受制于公共决策的对象，比如公共权力机构运行的特定环节(人大立法和政协提案的审议等)、微观公共领域(公民会议、社区自治、城乡环保等)适用于协商民主，而国家安全等作为限制公开的领域，则不适用于协商民主。其次，协商民主也要求协商者将其知识、能力与公共协商的原则有机结合起来，而这种结合需要在政治社会中创造基本的协商环境和条件，包括平等性、公共理性、代表性等。

当人们越来越多地关注、支持和发展协商民主时，对于其达成维护公共利益的民主共识的困境也必须给予足够重视并进行反思。哈贝马斯、科恩等共识型的协商民主论者都强调理性的交往、对话和协商可以达成普遍接受的共识，但同时他们也认为，只有在理想条件下，通过长时间的、多轮次的讨论才能达成广泛一致的意见，而这种理想条件的设定已经暗示协商民主在公共决策上的局限性。博曼等协商民主论者就此认为：“全体一致对民主共识来说是个太强的标准；必不可少的乃是解决一般问题和冲突的对话过程中的持续性合作。”[17](P34)博曼这一观点既肯定了协商民主在表达公共利益表达上的价值，也显示了公共利益的协商民主表达可能要付出极大的决策成本，同时还面临着协商者愿不愿意继续对话、合作以达成民主共识的风险。罗伯特·古丁通过对协商民主实践深入研究发现，在较大规模群体中单纯运用协商民主决策程序，期望达成完全共识是困难的，因为参与公共协商的谈话者是依次进行的，第一个发言者的观点会影响到后者的判断，进而产生公共协商的路径依赖。据此，他认为，“先谈话、再投票”是理想的民主决策途径[18](P108～114)。

总之，协商民主为作出优质的民主决策提供了一种全新的、更加接近于公共利益的民主表达形式。鉴于协商民主的这一优势，在公共决策上，广泛而有效地开展对话和协商是必要的，因为这能够使决策参与者充分地倾听彼此的诉求、理由和观点，广泛地对公共政策方案进行论证，遵守公共理性，承担公共责任，互惠地转换个人偏好使彼此立场尽可能地接近，进而促进民主共识的达成。倘若经过公共协商之后，仍不能达成共识，那么，再通过聚合民主作出公共决策。有理由认为，经过充分协商之后再来聚合个人偏好，必将使得公共决策更加符合公共利益。