项目化购买模式的运行冲突及治理策略

□王桢桢（广州行政学院公共管理教研部，广东广州510070）

项目化购买模式的运行冲突及治理策略

□王桢桢（广州行政学院公共管理教研部，广东广州510070）

社会服务的项目化购买模式在实践中遭遇多种冲突：包括采购规则的标准化与合同执行的不确定性之间的冲突、承接主体的多元化与资源获取的单一性之间的冲突、评估流程的规范化与评估指标的随意性之间的冲突、以及扶持策略的简单化与组织培育的复杂性之间的冲突。需要地方政府创新治理思维，通过科学合理的制度设计，使多元主体间可以在利益分享与责任分担之间获得平衡的关系。

社会服务；项目化购买；模式

随着简政放权改革的深入推进，全国各地都在实施政府向社会力量购买服务的改革实践，作为优化公共服务资源配置的重要手段。广州作为先行先试的排头兵，也大力推进“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”项目化购买模式。这种模式具有四个特点：一是标准化的采购平台，根据社区居民的需求特点设置服务项目与服务指标，共设置了302个政府购买社会工作服务项目，上岗人员达3000多人，包括家庭服务、长者服务、青少年服务、社会救助等多项内容。二是多元化的承接主体，目前广州市的民办社会工作服务机构共有160多家，其成立背景也各不相同，涉及高校教师、境外社会福利机构、志愿者联盟、宗教组织、社会团体和企事业单位等。三是规范化的评估流程，通过《政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》、《街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范（试行）》等工作规范和标准对政府购买服务的项目进行全过程规范管理，立项签约严格遵照评估结果，将资金拨付与评估进度紧密挂钩。四是补贴式的扶持策略。通过“一次性资助”及“以奖代补”的方式对于优质的社工服务机构给予财政支持。这样的运作模式为民办社工服务机构创造了一定的发展空间，但是在实际运行中仍然存在一些冲突问题，本文拟对此作分析研究，为优化项目化购买模式提出对策建议。

一、社工服务项目化购买模式的运行冲突

（一）采购规则的标准化与合同执行不确定性之间的冲突

广州市目前已将社会服务的购买平台“家庭综合服务中心”纳入常态化财政预算，每年200万元的购买服务经费，由市区各分担100万元［1］。为了严格经费管理，合同中明确规定了各项开支占服务总经费的比例，如60%用于人员开支，10%—12%用于专业支付，10%用于开展专业服务和活动费，10%用于日常办公费用，8%—10%用于其他杂费，社工机构在使用中不得僭越相关标准。同时在付款方式上也严格约定了支付时间，必须紧跟评估进度，评估完成才能够获得相关经费。在采购的运行过程中主要存在以下问题：（1）简单套用工程类招标程序，未考虑社会工作的运作特点。一年一招标违背了社工组织的发展规律，社会服务讲究延续性，即服务对象对机构及其工作人员有一个从陌生到熟悉到建立关系，再到形成依恋的过程。这种短期招投标制度使得部分社工机构为了迎合政府做表面文章，忽视服务对象的深层需求。（2）招标规则过细，没有考虑社区服务和社工机构的实际运作情况，对于社会服务的不确定性没有给予弹性空间与调整范围。（3）资金的拨付与业务开展不同步，影响了服务质量。目前资金拨付紧跟评估进度，评估完成才能够获得相关经费。由于购买服务的经费并非一次性足额拨付，许多社工机构都需要垫资运作。由于客观上存在政府拨款的时间差，以及市、区两级财政共同承担拨款，当某区市级财政拨款落实后，区级财政由于各种原因尚未落实，就会造成政府拨款不能及时到达社工机构，往往会推迟1—5个月不等。有的社工机构反映承接项目前期，在项目启动前进行需求评估及筹备开展工作，需要投入3至5名的工作人员，持续时间为3至5个月。这段期间的服务经费、人员经费不纳入政府购买服务的项目经费中，这对于非盈利组织是一个巨大的负担，不利于保障服务的质量。某社工机构的负责人就曾向街道借钱及自己垫资为机构的社工发工资。并且前期投入5个月，再签约12个月，相当于工作17个月，只能拿到12个月的经费，导致机构以实习生代替正式员工，不利于机构稳定发展。

（二）承接主体的多元化与资源获取的单一性之间的冲突

从广州的情况看，社工机构的背景是多元化的，既有高校背景、志愿者背景，也有宗教背景、企业背景和境外背景的。然而，由于政策约束和自身局限，多元的背景并没有为这些社工机构提供获取社会资源的多种途径，政府购买服务的资金成为他们收入的唯一来源，仅有部分境外背景的社工机构可以通过曲折的路径从境外的总部资源中获取支持，如B机构的新加坡总部就设立了专项应急基金为服务对象提供相应的经济援助。而境内的绝大部分社工机构并没有其他的资金来源，也没有可以获取社会资源的畅通路径，一旦政府停止购买，这些社工机构就难逃关闭的下场。另一方面，社工机构业务的顺利开展也依赖于街道强有力的支持，由于经费的60%都是用于支付人员工资的，社工活动所依托的家庭综合服务中心这一场地的装修、租赁和维护的费用，都得靠街道另想办法，甚至有街道通过文化站的办公经费来支付中心运作的水电费［2］。可以说，街道的资源支持对于社工组织的顺利运行起到决定性作用，这种对政府资源的“强依赖关系”就导致了不少社工机构在与政府的合作中角色出现扭曲，从“伙伴”变成帮工的“伙计”，专业工作受到行政事务的干预，不能保持其独立性和专业性。而从政府的角度看，究竟应为社工组织整合或提供何种综合资源并不明朗，配套的服务资源欠缺，如部分个案需要转介以提供更专业更有效的服务，如残疾人士的康复服务社区并没有相关资源，只有大医院才具备相应的服务资源和条件，但限于交通因素和经济困难大部分居民无法享受。另外，从整体需求看，一些长者日常照顾和残障人士特殊照顾的服务需求，也难以找到匹配案主需求的资源。

（三）评估流程的规范化与评估指标的随意性之间的冲突

目前广州市主要有两家评估机构负责社会机构的评估，分别是广州市社协和深圳市现代公益组织研究与评估中心，市级政府也为此制定了相关的考核评估实施办法。从调研中我们发现，考核机制存在几个问题：（1）评估时间短，为节约评估成本以及获取公共服务购买的合法性，考核过程形式化现象依然存在。在评估指标的设置上往往概念模糊，对于“个案”、“小组”、“社区服务”等核心概念缺乏明晰界定，而且定性指标居多，偏重查阅便利的资料性项目和可直观察觉的硬件建设指标，对于测评成本较高的服务过程和服务效果指标反而忽视，尤其是服务对象的满意度此类核心内容分值占比极低（某评估指标总分值1000分，居民评价只占80分）。（2）第三方机构评估的独立性、科学性以及专家的权威性都有待提升。虽然社工机构拿着大部头的评估标准仔细研究、如履薄冰；但是实际的检查过程中反倒是走马观花，匆匆而过。由于评估机构往往要在限定时期内对多个社工机构开展评估工作，所以评估的时间也被不断压缩，从一天半到一天，甚至有些社工机构就只有半天时间，评估的过程就是翻翻书面材料而言。不同评估机构的考核标准和要素指标的设置有差异，同样的社工机构提供相同的社工服务，因为评估机构的不同可能会出现在荔湾区得优但在越秀区却勉强及格的状况。另外很多评估专家自身并没有社工工作的经历，对于社工机构的具体运作和服务开展的情况也缺乏了解，往往在评估的时候随机判断分值的高低。（3）政府主导地位明显，考核外的各类检查评比让社工机构应接不暇。如政府制定了街道家庭综合服务中心老年人、青少年、残联康复服务对象、社区矫正对象等服务质量标准，每个服务质量标准均有量化指标，而且每个服务质量标准下面对机构开展个案服务、小组服务、活动次数等也设立了量化指标，这些指标的操作性不强又要求社工机构必须完成，导致社工机构疲于应付检查指标，而不是切实关注服务质量的提升。（4）绩效考核缺乏相应的奖惩机制，考核结果起不到实质性的成效，影响了公共服务社会责任的实现。

（四）扶持策略的简单化与组织培育的复杂性之间的冲突

目前广州市政府对于社工组织的扶持主要体现在两个方面：一是降低准入的门槛，另一个就是资金扶持，包括一次性资助和评比奖励。这类补贴政策还是相对简单，受惠的组织范围有限，奖励的数额对于社工组织的发展不免杯水车薪。与此同时，社工组织缺乏公平竞争的市场环境，在招投标的过程中依然会出现重关系而不是实力的问题。甚至有部分街道组织不能正确认识社工服务的专业性问题，为了降低成本自己拼凑团队成立社工组织应标，而缺乏清晰的服务意识和服务方向，也没有专业的工作技能和工作方法，导致服务质量不高，造成前期投入资源的极大浪费。另一方面，政策约束是社工组织成长的主要障碍。根据我国目前相关的法律规定，社工组织并没有税收减免的法律依据，即时开展的是低偿服务也需要缴纳25%的所得税和5%的营业税。人力资源成本严控在60%以内导致人才招募困难，薪酬待遇不高，社工队伍人才流失问题严重。而相关的公益性募捐获取困难，一方面社工机构缺乏接受捐赠资质，另一方面还需要缴纳高额税负。如我们所调研的C社工机构，某企业集团想向其捐赠一辆二手车，然而相关过户手续还特别繁琐并要缴纳上万元的税负，最终C机构只好放弃接受捐赠。没有足够的经费和资源，很多拓展性和创新性的服务就难以开展，社工机构的快速成长受到制约。

二、冲突背后的主要矛盾分析

社工服务的项目化购买模式本质上反映的是多元主体以合作的方式结成权力关系，参与公共资源的配置与分享的过程。目前出现的多种冲突和问题的本质在于合作治理过程中的权力失衡，没有在参与主体之间营造共赢的价值认同，形成统一的行动认知；也没有通过科学合理的制度设计，使得多元的合作主体可以在利益分享与责任分担之间获得平衡的关系。

（一）市场机制快速应用与市场主体发育迟缓之间的矛盾

2013年3月印发的《国务院机构改革和职能转变方案》要求加大政府购买服务力度，2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出到2020年要建立比较完善的政府向社会力量购买服务体系。在中央政策的大力倡导下各地都在自上而下，依靠政府的力量强力推进社会服务的市场化改革。从市场的角度看，社工服务的市场从某种意义上来说就是由地方政府积极“创立”的，社工组织的主体并不是通过市场竞争自发形成的。与此同时，社工组织的发育又是先天不足的，缺乏减免税收的法规政策、缺乏监督管理的行业标准、缺乏公平竞争的市场环境、缺乏应对风险的资源保障。

（二）合作治理频繁互动与权力利益边界模糊之间的矛盾

在政府向社会组织购买服务的过程中，资源分配的标准和条件均依赖于政府单方定制的格式合同，并未优先考量参与主体对于利益分享与责任分担的认同性与接受度。另一方面，社工组织缺乏独立获取资源的路径与制度安排，也缺乏多向度的资源供给，脱离了政府的“帮助”可以说举步维艰。在这样的情况下，许多社工组织只能依附于政府生存，“躺在政府的怀里做项目”。由于缺乏正式的制度约束与规范，包括利益分配机制、沟通协调机制、问责分担机制以及纠纷解决机制等，导致了政府与社工组织合作过程中权利与责任的边界不清晰。也由于缺乏对等的谈判机制和博弈规则，不少社工组织被迫承担政府的行政事务，应对政府内部的考核指标，偏离了本职工作方向。这种缺乏平等性与独立性的合作模式，最终将社工组织变为政府的“下属部门”，偏离了多元共治的初衷。

（三）简政放权边缘推进与核心利益固守阵地之间的矛盾

“治理”是一个多元主体分享权力的过程，这就意味着政府对于公共资源的配置应打破垄断引入竞争，赋予更多的社会主体参与管理的权力。这就需要的是政府对于社会事务领域的“部分淡出”，通过“实质赋权”的方式将部分社会事务的决策权以及社会资源的配置权回归公众与社会组织。而从实际运作中看，这恰恰是改革中最难啃的“硬骨头”，涉及到核心利益政府部门往往不愿放手，以评估考核的方式变相强化部门权威，以资源条件的约束暗地渗透行政指令。由此看来，简政放权真的要落到实处，政府的治理思路必须要革新，应当在共赢的价值认同下通过均衡的治理结构实现有序的权力分享。通过构建多向度、网络化、契约化的制度安排，通过组织功能重构与社会资源分配，使政府、公众与社会组织在持续的互动过程中重复博弈形成合作互惠关系，从而使信任机制与合作机制真正能够发挥作用。［3］

三、优化社会服务项目化购买模式的路径选择

（一）通过制度安排明晰合作主体的行为边界

当前社工组织普遍反映的行政干预问题很大程度上源于社工组织与政府的职能边界不清，应当通过制度安排明确政府、居委会和社工组织的行为边界，通过政策规定细分社工服务领域，明确其应当承担与不应承担的职能，构筑遏制行政职能向社工机构延伸的防火墙。

首先，应根据社会工作不同服务领域特点制定多元化政策。以社区为基础，根据社区的实际特点和需求，合理规划、突出重点、因地制宜，使社工组织在参与公共服务方面更有针对性和有效性。如借鉴香港政府针对不同人群拟定不同的社会工作发展规划。1972年香港正式宣布实行社会工作专业化之后，为适应社会服务多元化发展的需要，“相继发布了《青少年个人辅导社会工作之发展绿皮书》、《老人服务绿皮书》、《群策群力协助弱能人士更生白皮书》，提出了青少年社会工作、老人社会工作和康复社会工作的目标及实施方针”［4］。在政策上区分不同社会群体需求和特征，引导社工组织选择适合的发展路径，提升社工组织的服务效率。

其次，应确立符合社工服务规律的采购规则。提高服务质素在招投标评审标准中的权重，把服务质素和服务量作为评审的重要指标而不是价格，努力规避出现工程类项目招投标“价低者得”的倾向。如香港政府购买服务招投标评审标准是服务质素权重占80%，服务量权重占20%。除了公开招标也可以选择邀请招标的合约形式开展，对于邀请招标合约到期后只要评估合格就不会重新招标，机构可以继续开展服务，确保了服务的延续性。对于合同的期限也应根据项目具体时间设定，不应一刀切“一年一签”，避免社工机构因财年交替而面临资金青黄不接，无法按时给社工发工资。在购买方式上，可以借鉴香港的整笔拨款津贴制度［5］，即“对于招标的社会服务项目的应标单位，不再就其具体从业人员情况进行区别性对待，只是根据服务项目核定资助金额，包括员工的薪酬以及机构活动的各种开支等，以整笔拨款形式发放”，社工组织在符合服务协议的原则下可自行决定如何调配运用政府的资助金额，通过减少对于金额具体分配上的干预提高社工组织发展的灵活性。

最后，应加强相关政策的宣传引导。一方面通过法律法规、社会政策、地方部门职责等培训或新政策告知会等，让社工和服务对象更正确地了解诸如婚姻法、医疗保障、低保救助政策等等，以便社会政策资源得到有效使用。另一方面构建构建政策倡议渠道和信息反馈机制，使社工有途径反映基层群体需求、提出可行性建议，以供政策制定者参考。

（二）通过整合资源提升社工组织的行动能力

社工组织的行动能力取决于其获取资源的多寡。这就需要政府为社会组织开辟更多的资源获取通道。

一是建立政府相关部门与社工组织的资源链接机制。在建立社会组织发展专项基金方面，出台扶持资助非盈利社会组织的政策，如税收优惠等，对其减免税收以提高社工组织的生存和发展能力。还可由相关单位提供更具针对性的资源协助，社工经过合理的统筹与链接，为服务对象提供及时、有效的服务。充分调动工青妇等群团组织积极参与社区服务的积极性，发挥枢纽型社会组织在培育和促进社工组织发展方面的积极作用，通过枢纽型社会组织整合分散的社会组织和社会力量，提升社会工作的影响力。

二是建立社工组织与其他社会组织之间的资源调配机制。大力拓宽社会融资渠道，落实公益性捐赠税收减免政策，鼓励和引导社会资金向社会工作投入。在服务对象需要帮助时，可以及时通过正式、有效的途径和程序获得帮助。如发挥宗教组织、社会团体、基金会等在为基层社区提供社会服务方面的重要作用，或者通过项目申请提资金为社区提供服务，或者通过自我组织获取微利为社区提供服务，或者通过社会募捐获得善款提供社区服务，拓展社区服务的资源。

三是建立社工组织与服务对象的资源链接通道。可以考虑以社区居委会为平台掌握和确认相关的社会服务需求，将相关需求登记在册后再转介到相应的社工机构，有利于社会工作机构更好地发挥综合效益。此外就是开辟社工组织的转介服务，如社工组织在开展活动中了解到服务对象的切实需求可以为其转介链接政府部门的社会服务资源。

（三）通过规制机制强化社工组织的专业素养

目前调研中普遍反映出来的社工组织专业素养不高、行业恶性竞争等问题很大程度上源于没有建立一个科学合理的规制机制以调节社工组织的服务行为。

首先，应当维护公平公开、优胜劣汰的竞争规则，在竞争中以服务质量取胜而不是依赖私交关系。在全市建立社工机构的服务资质档案，包括人员构成、专业素质、服务开展状况，为政府机构选择优质社工组织提供决策参考，敦促社工机构关注自身的可持续发展和服务质量的提升，促进整个行业的健康发展。

其次，就是建立科学、统一、明晰的监督考评机制。应当在全面征求社工组织参与意见的基础上制定统一的切合实际的评估标准，颁布《社会工作基本服务规定及标准》和《社工服务薪酬与质素标准》，同时加强对评估主体资质的管理，如规定评估专家必须是具有丰富实践经验的资深社工，评估过程必须向相当数量的社区居民发放标准化问卷，尤其应加大居民满意度测评的权重，防止评估走过场，流于形式。还应加强对评估结果的应用，根据评估结果提出整改意见，并将评估结果纳入社工组织的资质档案，作为评级的依据和标准，推动社工组织的规范化发展。可按照机构自评和第三方评估相结合、服务数量与服务质量相结合、管理协调与专业服务相结合、政府考核与行业自律相结合的原则进一步完善评估制度。最后，就是加强行业自律与互助服务，成立社会工作管理机构［6］，如社会服务联合会（主要是研讨社会服务政策业务发展），社会工作者注册局（主要是登记管理注册社工的），义务工作发展局（主要是组织发展义工）等，专门为社会工作者或社工团体提供服务，承担一定的管理协调职能。

（四）通过文化传播扩大社会服务的社会影响

目前，社会工作的发挥处于起步阶段，社会公众甚至政府部门的许多工作人员都对社工服务不甚了解，因此加强社会服务的政策宣传与文化传播尤为重要。

一是加大对社工机构和社工的宣传，让“有需要找社工，有意愿做义工”的理念深入居民心中；同时，社工机构积极开展服务，深入挖掘居民需求和潜能，让服务对象在服务过程中体验社工服务，提高对社工的认知度和信任度。

二是积极与相关单位沟通，普及社工服务项目，由点及面，推广社工服务。提高社工行业认知的同时，加强宣传对社工职业操守的普及，增强公众的理解与监督。利用如“社工节”、“社工日”向全社会宣传社工“助人自助”的专业理念、方法和作用，使市民认同、接受并自觉支持社工的工作。

三是提升基层组织及相关部门对社工的了解，与相关部门安排定时的会面，以促进部门及其工作人员清晰认识和了解社工的服务内容以及工作方法。通过传统媒体及新兴媒体向社会宣传社会工作的内容与方法，提高群众对于社会工作的认同度，为社会工作的发展营造良好的社会环境。

四是贯彻落实社工薪酬指导机制，保证社工薪酬待遇按照指导机制得以施行，通过考核发证、岗位设置、工资福利、评估奖惩等系统安排保障社工的专业质量与社会待遇，为其职业生涯创造发展空间，吸引更多优秀人才加入与留置社工行业。

［1］《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》（穗民［2010］169号）.

［2］曾雪玲、陈建东、彭穗邦.政府与社会组织合作：J街家庭综合服务供给案例［J］.探求，2004，（1）：51—61.

［3］王桢桢.基层社会管理创新：分享权力与重构秩序［J］.岭南学刊，2012，（1）：97—102.

［4］黄志华、迢一飞.香港地区的社会工作管窥［J］.社会工作（生活版），2006，（8）:56—57.

［5］张丽丽、陈云.香港地区社会保障领域第三部门发展研究［J］.科技创业月刊，2008，（6）：5—6.

［6］甄炳亮.香港：做社工就是做善事［J］.瞭望新闻周刊，2006，（11）:25.

□责任编辑：温朝霞

D035

A

1003—8744（2015）04—0065—06

*本文系国家社会科学基金青年项目《基于产权结构与利益群体的城市治理模式创新研究》（编号：12CZZ035）的成果。

2015—5—21

王桢桢（1980—），女，广州行政学院公共管理教研部教授，管理学博士，主要研究方向为公共服务与地方治理。