城市新型社区中“业主居民”社区公共事务参与的比较研究及其启示——以广州市JH社区为个案

□韦朝烈黄炳境

（1、中共广州市委党校哲学与文化教研部，广东广州510070；2、武警广西总队直属支队，广东南宁530221）

城市新型社区中“业主居民”社区公共事务参与的比较研究及其启示
——以广州市JH社区为个案

□韦朝烈1黄炳境2

（1、中共广州市委党校哲学与文化教研部，广东广州510070；2、武警广西总队直属支队，广东南宁530221）

通过对城市新型社区中社区参与的比较研究发现：“业主居民”通过业主委员会广泛地、实质性地参与了社区公共事务的自治；而通过居民委员会参与社区公共事务积极性不高而且具有“假性参与”的特征。导致“业主居民”社区参与上述差异性的根源在于居委会只具有“制度形式”意义上的自治权和自治性，而业主委员会则具有“制度规范”意义上的自治权和自治性。这一发现对解决当前中国城市社区建设中居民社区参与不足问题有着重要的启发意义。

城市新型社区；“业主居民”；社区参与

一、研究问题与方法

解决社区参与不足问题、实现社区居民自治与政府管理的良性互动已经成为我国城市社区建设的重要目标。本研究通过对城市新型社区中“业主居民”通过业主委员会（简称“业委会”）和居民委员会（简称“居委会”）这两个组织载体参与社区公共事务的差异性及其原因进行比较分析。

这里讲的“城市新型社区”，是指居委会辖区为相对独立的商品房住宅小区的社区。之所以称之为“城市新型社区”，理由主要有三点［1］：第一，目前的商品房小区更加具备了地域性、互动性、共同情感和共同利益以及由此产生的归属感等社区主要属性。第二，这种社区基本上是一个利益共同体，这与以往我国城市通常所称的“社区”（通常指街道或居委会辖区）不同。第三，随着城市住房制度改革的发展和深入，这种社区成为中国城市居民居住空间再造的方向。

社区中的“业主”，广义的理解，可以是房屋所有权人及其家人（夫或妻，父母或儿女都应理解为业主）。本研究采取狭义的理解，指购买了商品房，拥有社区中房屋的所有权人，是产权证列名者。“业主居民”指具有业主身份的居民。

本研究采用个案研究和文献研究相结合。个案为广州市的一个新型社区（“JH社区”）。资料来源：一是收集有关该社区业委会和居委会的文献资料以及其他有关业委会和居委会的文献资料；二是对该社区的全体“业主居民”进行随机抽样问卷调查；三是对该社区业委会有关会议的参与观察及对“业主居民”的访谈。

二、调查发现与分析

（一）“业主居民”通过居委会参与社区公共事务的特征

社区参与可以分为三个类型八个层次。三个类型是指：假性参与、象征性参与、实质性参与。假性参与包括教育性参与和操纵性参与两个层次；象征性参与包括咨询性参与、限制性参与、告知性参与三个层次；实质性参与包括合作性参与、代表性参与、决策性参与三个层次。假性参与的特点是，不让公众参与决策，而是让掌权者教育、纠正参与者的言行或使公众更好地领会决策者意图并更好执行，或者操纵参与者，使参与活动朝向权力者预定的目标。象征性参与的特点是，尽管公众与掌权者之间的了解与被了解增强，但并不能保证其意见真正得以重视。实质性参与的特点是公众取得了很大部分的决策权能和管理权能［2］。

在JH社区，“业主居民”通过居委会参与社区公共事务的内容主要包括参与居委会选举、参与商讨社区公共事务管理、向居委会反映问题、了解居委会工作等四个方面。从参与选举看，居委会干部人选是街道定的，选举是等额选举，选举的结果是在街道的操控下进行的。政府推行选举的真正目的是使居委会在居民心目中具有合法基础（政府试图通过选举使居民看到并觉得居民会是居民自己选出来的），属于“操纵性参与”和“假性参与”。从商讨社区公共事务管理看，参与的主体有限，所商讨的社区公共事务不涉及决策的内容（主要是治安消防联席会议），属于“咨询性参与”或“限制性参与”。就了解居委会工作而言，如居委会通过宣传栏公示有关情况或宣传居委会工作使居民了解居委会工作，属于“告知性参与”和“象征性参与”。

此外，社区居民代表大会（被称为“社区中最高权力机构”）也不具有实质性参与的特征。JH社区居委会在某一个年度里组织召开的会议主要有：治安消防联席会议若干次；党员电化教育学习每月一次（居委会党员4人与退休托管党员10名一起集中在居委会），主要观看国家、省市政策性的东西、先进事迹等电化宣传资料）；专区民警每年述职评议两次。这些会议有些不属于居民代表会议，即使召开居民代表会议也不涉及社区日常事务的决策问题（主要是治安消防联席会议），而三年一次的居委会换届选举大会也只是具有形式的意义。

（二）“业主居民”通过业委会参与社区公共事务的特征

在JH社区，“业主居民”通过业委会参与的社区公共事务内容包括参与业委会选举、参与业委会制定自治管理规则、参与业委会对社区公共事务的决策、配合执行业主大会代表会议作出的决定，向业委会反映问题，了解业委会工作，等等，属于“实质性质参与”或“象征性参与”。从参与选举看，参与业委选举的“业主居民”中（n=122），95.0%的人参与选举的动因是“行使自己的民主权利，选出能够代表业主的代表”。可见，“业主居民”参与业委会选举的主要动因，是行使自己的民主权利，选出能够代表业主的代表，属于“权利或利益”动因。

从参与业委会制定自治管理规则看，该社区现行的《规约》和《规则》是经第二届业主大会第一次代表会议将近十六个小时（从早上九点钟到次日凌晨一点多钟）逐条讨论修改，最后表决通过的。这两个规则的制定需要较高的政策水平和法律水平，尤其是要熟悉物业管理方面的政策和法律法规，同时要十分熟悉和了解本社区的实际情况。在参与决策方面，该社区业主大会代表会议体现了真正民主决策的特征。以该社区第二届业主大会第二次代表会议为例。在该次会议上，与会业主代表对业委会提出的有关问题的报告或决议草案，进行了认真、积极的质询或讨论，有的还提出如何落实有关决议的建设性意见，业主委员会对业主代表提出的质询一一进行解释或答复，最后再表决有关问题的报告或决议。有时候大家争论得很激烈，甚至有不同的意见，包括业主代表与业委会之间，也包括业主代表与业主代表之间都有不同的意见，但经过业主委员会的解释和与会代表的讨论，最终多数议题都能达成共识，要么全票通过了报告或决议，要么以少数服从多数并超过半数的原则通过；要么原封不动的通过，要么经过修改后通过；也有的提议或方案被否决。

例如，由于业委会经常收到业主投诉房屋或顶层渗漏严重的问题。因为外墙渗漏一般情况下属于公共区域维修责任，属于使用专项维修资金的范围，但一些“业主居民”存在“事不关己，高高挂起”的思想，动用维修资金需2/3的业主同意签名根本做不到，但真正是自家漏水了又很希望能马上解决，这是一个十分矛盾的问题。因此，在第二届业主大会第六次代表会议上，业委会建议各位业主大会代表对小区公共区域的维修责任、支配费用的额度等给予业委会高一点的标准和限额，使业委会能更好地为业主解决属于公共维修责任的漏水问题。但有业主代表建议业委会就此专门作一决议，然后再书面征求业主代表意见。后来业委会采纳业主代表的意见，就此专门作一决议，并书面征求业主代表意见。但后来这一决议也没有获得三分之二以上业主代表通过，因为有部分业主代表不同意这个决议，认为应该一事一议，就是说根据遇到需要使用专项维修资金的具体情况具体问题具体分析，不应该事先统一一个业委会可以支配的额度，以防业委会权力太大或过分集中。

业主代表除了发言非常积极、表现出认真负责的精神之外，而且发言的水平很高，提出的问题专业性很强，他们都是来自各行各业的精英。如果没有负责任的、有参与能力的业主代表，这种民主至多只是一种形式的民主，因为没有责任感、没有参与能力的业主代表至多也只是一种摆设或点缀，他们可能连问题的实质是什么都搞不明白或者不想弄明白，更提不出什么质询或意见建议，更谈不上对业主委员会的监督。可见，参与制定相关规则和参与决策（包括讨论、辩论、建议）都是深层次的参与，这种参与对参与主体的能力有一定的要求甚至较高的要求，而这种参与内容和参与深度在该社区居委会那里是看不到的［3］。

此外，“业主居民”通过业委会参与社区公共事务有的具有象征性参与的特征。例如，向业委会反映问题、了解业委工作等具有象征性参与的特点，因为通过这种参与，居民与业委会之间的了解和被了解得到增强，使得业委会工作的针对性增强，或者为更深层次的参与奠定了基础。

（三）“业主居民”社区公共事务参与差异性背后的原因

同样的社区，同样是这些“业主居民”，为什么对社区公共事务的参与有如此大的差异呢？下面以选举参与为例加以分析。

1.居委会与业委会对“业主居民”的利益代表性不同

如果一个组织能代表和维护其成员的利益，其成员才有可能主动积极参与该组织领导人的选举。反之，如果一个组织不能代表和维护其成员的利益，其成员是不会主动积极参与该组织领导人的选举的，即使出于某种动因（比如给面子）参与，这种参与了也是假性参与。

从居委会和业委会的实际工作内容来看，业委会比居委会更能代表和维护“业主居民”的利益。该社区居委会实际的工作内容主要包括：协助计生部门做好辖区内育龄妇女计划生育工作、协助公安部门加强对出租屋和外来人员的登记管理，协助政府部门创卫创文宣传，组织居委会党员及社区内退休托管党员学习（通常是收看党政有关会议精神的电视实播或转播，或者教育专题片）、协助民政部门救济辖区内困难弱势人员或为灾区组织公益募捐等等，这些工作任务和内容在“业主居民”看来主要是完成街道委派的行政工作和社会工作任务，很少看到《社区居民自治章程》规定的如“办好社区的公共事务和公益事业”等关系全体居民切身利益的工作内容。而该社区业委会成立以来所做的工作与全体“业主居民”利益息息相关，例如：组织举办社区文化活动；与政府有关部门沟通反映居民意见；协助业主解决收楼后突出的工程质量问题；协调处理业主与物业公司之间的物业管理费纠纷；向开发商追回部分业主缴交而被开发商占有的住房维修资金；完成了物业管理公司的更换和续聘工作；完成了小区会所的移交接管工作；在尚未建立维修资金的小区三期和车位业主中筹措首期专项维修资金；对小区的保安监控系统进行更换和改造；为各座业主安装电梯空调和视频媒体传播系统；严格对维修资金、资源增值资金使用的管理；引导物管公司重视和加强对设备设施的维护保养；拓展小区资源增值项目用于补充住房维修资金以减少业主的维修资金支出；建立健全业委会的财务帐户和财务制度等。

2.居委会与业委会的运作透明度不同

如果一个组织运作透明，将有助于组织成员更好地了解该组织，如果组织成员了解到该组织运作规范，而且是为成员服务的，那么组织成员将更有兴趣参与该组织的选举活动和其他活动。

在JH社区，业委会和居委会都有一些与其工作公开透明有关的制度规定。例如居委会有“定期报告工作制度”和“居务公开制度”，业委会有“定期会议制度”，“会议通知制度”、“会议通报制度”、“经费收支帐目管理和公开制度”、“专项维修基金开支制度”等。但是，制度实际执行程度不同，业委会执行得比居委会好，使得业委会的运作更加透明。例如，JH社区居委会在一个年度里组织召开的会议主要有：（1）治安消防联席会议若干次；（2）党员电化教育学习每月一次（居委会党员4人与退休托管党员10名一起集中在居委会），主要观看国家、省市政策性的东西、先进事迹等电化宣传资料）；（3）专区民警每年述职评议两次。这些会议很多不属于“业主居民”代表会议，而且即使是“业主居民”代表会议比如专区民警每年述职评议，也不是居委会在向“业主居民”代表报告工作。因此居委会的“定期报告工作制度”并没有得到贯彻。而“居务公开制度”也仅限于社区服务方面提供的服务内容，而没有本社区发展规划、年度工作计划及工作任务完成情况、财务收支情况、计生指标分配及人口管理情况、各项公益事业的工作情况、以及涉及整个社区“业主居民”利益的有关事项。而业委会的有关制度则能够得到较好的执行。如“定期会议制度”，以第二届JH社区业主委员会为例，第二届JH社区业主委员会在三年的任期时间里，在不同的时间段，根据实际需要，先后总共组织召开了九次业主大会代表会议和一次特别会议，在每次会议上，业委会都向业主大会代表会议报告了工作情况，使业主代表能够较好的了解业委会的工作。“会议通知制度”——业委会在每次会议之前，不仅电话通知到每个业主代表和委员个人，而且在小区公告栏和各座大堂发出会议通知，公布会议的时间和议题，并号召业主向业主大会代表提出意见或建议。“经费收支帐目管理和公开制度”——业主委员会负责管理经费收支帐目，每年都制定年度财务预算、决算方案，报业主大会代表会议决定，并以书面形式将年度财务预算、决算方案和经费收支帐目于业主大会代表会议结束后7日内在物业管理区域内公告，接受业主的质询，财务收支情况每季度公布一次。“专项维修基金开支制度”——物业管理公司每年制订小区公共部分和各座专项维修资金使用预算计划，由业主大会代表会议审议通过，在各座大堂公示，并需经各座业主所持投票权2/3以上签名同意后，每次使用专项维修资金的项目开支（在预算范围内）由业委会和本座业主大会代表监督实施［4］。

3.居委会与业委会选举规范程度不同

从理论上讲，如果选举规范，意味着选举结果将符合大多数人的意愿，选民对选举结果有效能感，因此才会积极参与选举。反之，如果选民觉得选举不规范，自己的参与对选举结果不会产生有效影响，就不会积极参与选举。

选举是否符合选举规范应该是一个综合的指标，这里包括候选人如何提名、正式候选人如何产生、以及选举投票的程序等。在本个案中，业委会的选举比居委会更规范。JH社区居委会的候选人是街道提名的，正式候选人的产生也没有经过选举，街道提名的候选人就是正式候选人，而且选举是等额选举。这与《居组法》关于“选举居民委员会，由本社区有选举权的“业主居民”提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”的规定是不一致的，也就是说居委会选举是不够规范的。而JH社区业委会选举的过程则完全根据《物业管理条例》和《JH社区业主大会代表会议议事规则》规定的选举办法进行，选举过程是这样的：首先，业主自荐或业主推荐产生业主大会代表会议代表候选人，候选人人数不限；再次，由候选人所在楼座全体业主差额选举产生正式代表（每座4名，取前4名）；产生出业主大会代表后，即筹备组即召开第一次业主大会代表会议，无记名投票选举出业主委员会委员候选人（比实际委员人数要多）；产生出业委会委员候选人后，再由所有候选人投票差额选举产生出正式的业委会委员；所有业委会委员会都有资格参选业委会主任，首先由有意向当选的委员发表自我推荐演说和当选誓言，然后由全体委员投票选举产生业委会主任，最后在除业委会主任之外的所有委员中选举产生副主任。整个选举过程公开、规范、透明，而且有竞争，有时候竞争还比较激烈（业主代表竞相拉选票，个别代表候选人采取不正当手段后来被制止）。在业委会选举过程中，从候选人的自荐产生或业主推荐产生到全体业主的投票参与导致的最终结果，都是不可操控的，当选的代表和委员有相当的群众基础［5］。

4.深层次原因

为什么业委会比居委会更能代表和维护“业主居民”的利益、比居委会选举更规范、运作更透明？根源在于业委会和居委会的自治权和自治性有着根本的差异性。概而言之，业委会的自治权和自治性是名副其实的，它的权力来源于“业主居民”，所以他们清楚自己的权力来源，他们要通过代表和维护“业主居民”的利益、通过规范和有效的选举和透明运作获得权力的合法性。而居委会的自治权和自治性是虚的（有名无实的），它的权力来源于街道和政府，所以他们需要对上级负责，不必须通过更好的代表和维护“业主居民”的利益、通过规范有效的选举和透明的运作获得权力的合法性。

具体而言，在人事权归属方面，居民委员会委员人选由街道办事处掌控（人事权归属街道办事处），而业主委员会委员人选由业主大会或业主代表大会选举产生（人事权归属业主）。在委员代表性方面，业委会成员较好地体现了居民代表性。从经费来源看，居委会的办公经费和居委成员的工资全部由街道办事处拨给。而业主委员会的活动经费，经业主大会或业主代表大会决定，可以由业主支付，也可以在物业管理服务用房的收益、其它收益或者物业维修基金的利息中列支。由于物业管理区域内或多或少总有公共区域或公共设施经营收入（如广告或出租收入），还有物业维修基金的利息等，因而业主委员会的活动基金有着一定的保障，无须依靠政府或其它社会组织，不受“端谁的碗归谁管”的制约和影响，更能代表和维护“业主居民”的利益。

三、小结

在JH社区中，“业主居民”通过业委会广泛地、实质性地参与了社区重要公共事务，参与的程度远远高于通过居委会参与社区公共事务的程度。究其根本原因，在于居委会只具有“制度形式”意义上的自治权和自治性，业主委员会则具有“制度规范”意义上的自治权和自治性；而自治组织的自治权和自治性与其成员的社区参与的积极性有内在的关联。JH社区中“业主居民”社区参与的这种状况对当前中国的社区建设中普遍面临的社区参与不足的问题有着重要的启发和借鉴意义。只有真正把自治权还给社区居民及其组织，当社区居民面对社区事务不只是观察、表态、执行，还能够决策、管理和监督时，社区居民的参与不足问题才能从根本上得到解决。

［1］夏建中.北京城市新型社区自治组织研究——简析北京CY园业主委员会［J］.北京社会科学，2003，（2）.

［2］张俊芳.中国城市社区的组织与管理［M］.南京：东南大学出版社，2004.

［3］［4］［5］韦朝烈、黄炳境.自治组织的利益代表性与“业主居民”的社区参与［J］.探求，2011，（5）.

［6］蔡禾.社区建设：目标选择与行动绩效［J］.广西民族学院学报，2003，（4）.

□责任编辑：周权雄

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1003—8744（2015）05—0034—06

2015—8—20

韦朝烈（1975—），男，中共广州市委党校哲学与文化教研部副教授，主要研究方向为社会组织与社区治理、儒家思想及其当代价值；黄炳境（1983—），男，武警广西总队直属支队警官，主要研究方向为公共管理学。