政府公开信息真实性规制研究*

刘翠英，蒋冰晶，李新建

（河北工业大学人文与法律学院，天津，300401）

政府公开信息真实性规制研究*

刘翠英1，蒋冰晶2，李新建3

（河北工业大学人文与法律学院，天津，300401）

政府信息公开真实是法规规章确定的信息公开基本原则，也是信息使用人的基本诉求。政府公开信息失真会危及政府公信力、危害社会的稳定；会破坏社会经济秩序、危害国家经济发展；会使政府信息使用人权益受损害。政府公开信息的真实性要求“相对真实”、“过程真实”，包含形式真实性与内容可核性两个层次，受到主观因素和制度因素影响。规制政府公开信息真实性需要培育信息公开真实理念、明确政府公开信息失真的法律责任、加强社会监督、建立健全政府信息公开真实性救济制度。

公开信息；真实性；规制

信息社会中，信息是一种很重要的资源，而政府信息对建设民主政治、推动经济发展、创造社会财富和安排个人生活都非常重要，当然这些信息价值的实现是建立在信息“真实”基础之上。随着对政府信息需要的增加，如何规制政府公开信息的“真实性”成为了新的课题。

一、政府信息公开真实的必要性

（一）法规规章要求政府公开信息真实

在国家制定《政府信息公开条例》后，各地先后制定了地方政府规章对政府公开信息做了更加细致的要求，有多个地方直接使用“真实”作为政府公开信息的要求，例如2012年《浙江省政府信息公开暂行办法》第三条：政府信息公开应当遵循公正公平、真实准确、及时便民的原则，切实保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。2009年《湖南省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》第四条：行政机关公开的政府信息应当真实、准确。2010年《上海市政府信息公开规定》第九条：（公开内容的核实核对）对依职权制作的政府信息，行政机关在公开前应当进行核实，保证公开的政府信息内容准确。对依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，行政机关在公开前应当进行核对，保证公开的政府信息内容与所获取的政府信息内容一致。2010年《贵阳市政府信息公开暂行规定》第四条：政府信息公开应当遵循合法、真实、及时、便民的原则。2011年《郑州市政府信息公开规定》第三条：政府信息公开遵循全面、真实、及时、便民的原则。2013年《青海省实施〈中华人民共和国政府信息公开条例〉办法》第五条：政府信息公开应当遵循公正公平、真实准确、及时便民的原则，切实保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。第六条政府信息公开工作主管部门和其他行政机关，应当建立和完善政府信息发布协调与处理机制，保证政府信息的准确一致。从中可以发现，“真实”基本成为政府信息公开的重要原则。

（二）政府公开信息失真的危害日益凸显

政府信息包含有政府公务信息、市场发展信息、公共服务信息、政府决策信息等，政府公开信息失真会给社会和信息使用者个人带来巨大的危害。第一，政府公开信息失真会危及政府公信力，进而危害社会的稳定。在社会矛盾冲突比较多的当下，如果政府公开信息经常性失真，会使政府丧失公信力，而政府公信力是政府权威和政府高效工作的根基，也是社会稳定和谐发展的保障；如果在群体事件中政府公开信息失真，会使事件的发展朝向不可预料，成为事件恶化的催化剂，危害社会稳定。反之，“在第一时间内提供最真实的受灾和救灾情况，形成良好的社会舆论导向，减少不实流言的蔓延范围，避免因受灾信息缺失造成其他地区民众人心惶惶而发生次生的社会群体事件”［1］。第二，政府公开信息失真会破坏社会经济秩序，进而危害国家经济发展。在社会经济发展高度依赖信息的时代，政府公开信息成为信息使用者进行决策的重要依据或参考，如果政府公开信息失真，会造成例如集中投资、重复建设、市场秩序混乱、交易成本过高等各种现象，影响社会经济资源的优化配置、破坏国家宏观调控的执行。反之，如果政府总能公开真实信息，信息使用者能全面准确地了解经济发展的前景和动态，会减少信息成本、优化经济环境，从而有利于促进经济健康发展。第三，政府公开信息失真会使政府信息使用者权益受损害。政府信息真实与否直接关系到信息使用者的个人利益，如果信息失真可能直接导致信息使用人经济决策失误、生活安排失序、财产处置不当等损失。

（三）公民获得真实公开信息的诉求越来越强烈

伴随着政府信息价值越来越高，政府信息关系个人切身利益，公民获得真实公开信息的诉求越来越强烈。最近几年多个地方出现了政府公开信息真实性行政诉讼，即原告对政府公开信息的真实性、准确性、可靠性提出异议而引发的诉讼。当事人对政府公开信息真实性质疑的案件有增加趋势。公众逐步认识到，真实是政府公开信息的生命，没有了真实，政府公开信息就失去了价值或者价值大打折扣，真实性成为公众对政府信息的第一要求，面对公众的诉求，需要提高政府公开信息的质量，满足公众获得真实信息的诉求。

二、政府公开信息真实性的内在要求

按照《现代汉语词典》的解释，“真实”突出与客观事实相符合，与“虚假”相对。“真实”的表述尽管在我国信息公开规范中频繁出现，对真实要素如何分解和落实，只有上海和青海的地方法规有所提及，立法机关或司法机关则没有给出具体的释义或标准。明确政府公开信息性的内在要求是规制政府公开信息真实性的重要前提。

（一）政府公开信息的“相对真实”

将政府公开信息的真实性定位为“绝对真实”还是“相对真实”？笔者认为，政府公开信息的真实应当是相对真实。由马克思主义哲学原理可知，真理不是绝对和静止的［2］，而是相对和发展的，从哲学上说意识对存在的反映受到认识条件制约，也与运用的工具和方法有关［3］。政府公开信息采集人员的个人条件有限、获得信息的方法和手段障碍，不能要求政府公开信息达到再现客观事物原始面目的“绝对真实”。“相对真实”才是一种现实的“真实性”，信息具有动态性和主观评价性，在客观情况不断变化的时候，政府制作或者其他方式获得的信息，反映的只是某个时期和某个时点的客观现实情况，这种反映当时可能是真实的，但随着认识的加深、环境的变化，原来认为真实的政府公开信息可能变得不真实。因此，政府公开信息难以做到绝对真实，在实践中相对真实才是政府公开信息追求的目标。当然，政府公开信息的“相对真实”与“虚假”根本不同，判断两者的标准在于，是否歪曲当时的客观现实，是否对事物的基本特征进行准确描述，是否存在政府故意隐瞒或者过失遗漏。“相对真实”的信息能将客观现实的基本特征进行准确描述，不存在政府故意隐瞒或者过失遗漏而致的歪曲当时的客观现实。

（二）政府公开信息的“过程真实”

将政府公开信息的真实性定位为“过程真实”还是“结果真实”？笔者认为，过程真实是政府公开信息真实性的基本要求，结果真实是政府公开信息真实性的追求目标。人的有限理性决定了人们对客观事物的认识无法达到与客观现实完全吻合，在此基础上制作的信息更难达到结果真实，所以为保障结果真实，更应重视信息制作过程和公开过程的真实。

政府公开的信息从来源上说有三种，一类是在履行职责过程中获取的，如行政检查、行政许可中获得的各种企业信息；第二类是在履行职责过程中制作的，如政府执政过程中编制国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；第三类是履行职责过程同时就是制作信息过程，如统计部门制作国民经济和社会发展统计信息。程序要求对于保证第二类和第三类政府制作信息的真实性尤为必要，通过制作程序要求可以限制信息制作人主观肆意制作信息的空间，通过公开程序要求可以减少信息公开人弄虚作假的机会以及对抗各方面的压力和干扰。现在的信息公开条例只要求公开信息结果，建议在信息使用人提出政府公开信息真实性异议时，要求政府承担过程真实证明义务。

（三）政府公开信息的形式真实和内容可核

政府信息公开的真实性，是对政府信息公开更进一步或者说更细节上的要求，主要是对政府所提供信息的质量方面的要求。观察法律规定和现有的政府信息公开真实性诉讼，发现质量要求包含形式真实性与内容可核性两个层次。“形式真实性”是指政府公开信息的形式真实，没有明显瑕疵，例如日期、公章、制作主体等不存在显著可供怀疑之处；“内容可核性”是指公开信息与客观情况相符，内容真实、可以核实。

“形式真实性”是信息真实的基本保障，如果信息的日期、公章、格式、文字等都矛盾、模糊、不一致，这样的信息即使内容与客观事实相符，信息使用人和监督者也难以相信其真实性，信息提供人也难以提供证据证实其是真实的。“内容可核性”则是信息真实的最低要求，信息具有主观性、动态性、相对性，不可能信息提供人和信息使用者都认可信息绝对真实，只要信息能够核实、追溯，来源真实、制作过程真实、公开过程真实，就可以认定信息具备内容可核性，满足信息真实的基本要求。

三、影响政府公开信息真实性的主要因素

（一）主观因素的影响

信息是主体对客观事实的主观认识，政府公开信息“真实性”同样是一种主观判断。政府公开信息制作（获取）人员及其信息公开人员的主观意识对信息真实性都有影响；政府公开信息的使用人对信息真实的评价也是主观的。主观意志的不同，对信息真实程度影响度也不同，危害程度也不同。信息制作人认识有限性导致的信息失真，属于不可无过错信息失真，这种失真部分是因为客观不能造成的，同一客观事实，在不同人看来可能是不同的，实际上并不存在大家认识一致的客观事实，特别是由于人理性的有限性，得到的信息与客观现实难以一致；另一部分是由于信息制作个人能力限制造成的，有些信息在制作人获得信息技术不过硬、对制度理解不透彻，出现信息偏离客观现实。对于无过错信息失真，多数信息使用人能够理解，在获得真实信息后，不会危及政府的公信力和社会发展，但在少数社会危机事件中，信息使用人执意讨个说法，有发生个人极端事件的可能。信息制作人或者公开人故意、过失导致的信息虚假，属于过错失真。有些信息制作人或者公开人只考虑眼前利益、贪图功绩，违心地编制、公开虚假政府信息，或者由单位领导授意、指使、强令制作和公开政府信息，或者工作不认真造成信息失真。这种情形下，信息使用人一旦发现，不论故意还是过失，信息使用人会认为政府弄虚作假，使政府的公信力大幅度下降，在危机事件中，甚至引发不可控制的局面。

（二）制度因素的影响

制度是人制定的“现实之法”，是提供人们交往的基本的结构［4］。国家通过制度减少信息公开人和信息制作人的信息失真行为，通过制度可以达到个人和集体利益的均衡。虽然法规、规章提出了政府信息公开真实性原则，对应公开不公开、公开不应当公开的法律责任予以了规定，但是保障信息公开“真实”的义务、程序和法律责任等制度一直没有建立。制度的建立和健全影响政府公开信息的真实度。信息公开“真实”的义务范围、义务内容和法律责任，影响信息公开人的工作态度和信息使用人的维权力度，进而影响府公开信息真实性纠纷的发生和化解。信息使用人通常力求追求信息的“绝对真实”，在没有义务范围的情形下，信息使用人和信息公开人之间纠纷没有判定标准。反之，如果通过规则明确信息公开人承担“相对真实”信息提供义务，信息使用人明确知晓自己权利的保障范围，有助于减少纠纷发生，纠纷也化解更为容易；通过规则明确制作和公开虚假信息的法律责任，提高信息作假的风险，保障信息的真实。

四、政府公开信息真实性规制的制度保障

（一）信息公开真实理念的培育

信息公开工作中，有些人员对信息真实性重视度不够，认为公开假数据、假记录等有助于当官或升迁，本着“骗一骗无所谓、发现也没什么”的理念开展工作，责任意识、诚信意识淡薄。为保障信息公开的真实性，首先就要加强政府各级领导的法治观念及服务意识，定期对领导干部进行相关的信息公开法治理论培训，使领导干部不但依法主动公开、依申请公开，而且公开的信息都是真实的，不指使、强令信息制作人员和公开人员弄虚作假，给政府信息公开创造一个良好环境，带头维护信息公开的真实性；其次要在信息工作一线人员中树立爱岗敬业、诚实守信的工作理念，加强继续教育和学习，把诚信理念落实到信息公开工作中，不论何种情况不丧失原则。

（三）明确政府公开信息失真的法律责任

规制政府公开信息真实性，完善政府信息公开法律，明确政府公开信息失真的法律责任是根本。首先，应明确政府信息失真的责任主体，政府公开信息失真的责任主体主要是政府及其工作部门，政府机关的工作人员也要承担适当的责任。其次，明确政府公开信息失真法律责任的归责原则，政府及其工作部门主要适用违法归责原则，政府机关的工作人员如果有故意或者重大过失也要进行追责。最后，鉴于政府失真的重大危害，突破国家赔偿法中法律责任的赔偿范围，不再局限于“必要的经常费用开支”而是赔偿“实际损失”，充分实现法律责任的补偿职能，提高信息使用者参与监督政府信息公开真实的积极性，增加政府公开失真信息的成本。

（四）加强政府自律、建立社会监督制度

规制政府公开信息真实性，加强外部监督、社会监督是重要保障。在政府信息依法主动公开中，有些地方政府或者工作部门为掩盖政府决策失误、减少负面评价以及逃避法律责任，不向社会主动公开信息或者公开失真的信息；在群体事件和危机事件中，有些地方政府或者工作部门为了地方利益、个人利益，故意封锁真实消息或者发布虚假信息。在政府信息依法主动公开中、群体事件和危机事件信息公开中，政府对需要公开的信息具有较大选择权，信息造假的隐蔽性比较高，如果依靠政府部门自律或者其上级机关监督，动力弱、效率低，更需要动力强、效率高的外部监督、社会监督，需要公众批评来使政府产生道德压力。当然，不能忽视政府自律的积极作用，尽量让政府工作人员充分理解信息公开失真的危害后，依靠道德信念自愿选择公开真实信息。

（五）建立健全政府信息公开真实性救济制度

公民、法人或其他组织与政府信息公开机关之间，因政府信息的真实性产生了争议，可以通过反映、举报和投诉等政府内部途径获得救济。这种争议能否通过行政诉讼获得司法救济，主要取决于行政权与司法权的在信息公开领域的关系。只要行政相对人提出信息真实性异议，都必须进入司法程序接受司法审查，那么，行政主体工作中时刻小心翼翼，没有精力去行使职权、履行职责，社会可能会陷入混乱中，所以司法权要为行政主体留出司法审查豁免的领地［5］。鉴于前文分析的信息公开的两个层次不同的要求，笔者认为，形式和内容复合争议可诉，单纯形式严谨性争议可诉，单纯内容可核性争议不可诉。完善政府公开信息真实性的司法救济还需要就政府信息真实性诉讼的审理规则进行研究和发展。

［1］潘芳，卞艺杰，潘郁.危机性突发事件下政务信息流疏导策略研究［J］.情报理论与实践，2010，（9）.

［2］陈胜华.试论真理问题上的辩证法［J］.马克思主义研究，1986，（3）.

［3］马清健，吕英寰.论绝对和相对［J］.哲学研究，1981，（9）.

［4］周明勇.生态制度研究方法创新研究——以地方投融资为例的法统计学方法创新［J］.现代管理科学，2014，（11）.

［5］章剑生.有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析［J］.中国法学，1998，（2）.

（责任编辑陈文兴）

D63-39

A

1671-0681（2015）05-0149-04

蒋冰晶（1980—），女，汉族，黑龙江绥棱人，南开大学法学博士，河北工业大学人文与法律学院法律系副主任，讲师，主要研究行政法学；李新建（1974—），女，汉族，湖南汨罗人，海南省三亚市中级人民法院民一庭；刘翠英，（1963—），女，汉族，四川内江人，昆明医科大学副教授，主要研究思想政治理论教育教学。

2015—04—01

河北省社会科学基金项目：网络信访行动与制度研究（项目号：HB14SH026）；河北省社会科学基金项目：政府责任的道德基础与实践模式及其与政府稳定性的关联研究（项目号：HB12FX026）