制度伦理视角下的当代中国行政伦理失范

廖炼忠

（云南大学教务处，云南昆明，650091）

制度伦理视角下的当代中国行政伦理失范

廖炼忠

（云南大学教务处，云南昆明，650091）

对于正处于多重复杂社会转型期的当代中国政府而言，行政伦理在政府自身调适和社会治理能力提升中具有价值基础性和实践功能性作用。本文运用伦理分析与制度分析结合的方法，对当代中国行政伦理失范现象进行分类、原因剖析的基础上，提出当代中国行政伦理失范的针对性治理措施。

制度伦理；当代中国；行政伦理失范；治理

21世纪初的中国，正处在一个激烈变革的转型期。随着社会主义市场经济建设的进一步推进，中国的改革表现为多层次、多角度的社会转型，政治上从农业社会向工业社会、知识社会转型，社会上从乡村社会向城镇社会转型，思想上从伦理社会向法治社会转型，经济上从计划经济体制向市场经济体制转型等［1］。在这样一个重要的转型时期，政府管理与社会转型、经济转型、政治体制转型、思想观念转型和文化转型等诸多变化交织在一起，政府自身的调适能力和社会治理能力提升成为当代中国政府面临的巨大考验。与各种社会转型一样，行政伦理也需要一个变化和重构的过程，行政伦理失范成为必然出现的事实。但是行政伦理在政府能力构建中具有基础性和引导性的作用，随着改革开放的深入和经济关系的调整，要建立和健全社会主义市场经济体制，改善政府形象、转变政府职能、提高政府办事效率，加强行政伦理建设就显得尤为重要。

一、社会转型期行政伦理失范的表现

行政伦理失范有着复杂的时代背景和社会原因，但是无论其如何复杂，总是反应着公共行政管理本身的不足和转型期社会的某些显著特征，并呈现出具有较为突出特点的表现形式。审视我国当前的行政伦理失范，主要有如下几个方面的表现形式。

（一）行政权力异化——腐败滋生

行政权力异化是转型期中国最为关注的政府自身建设问题和社会问题。正如诸多相关研究所提出的，行政伦理失范的本质是行政权力异化，也就是说行政权力作为公权力没有真正做到“权为民所用”，在经济、政治领域出现了较多的权力寻租现象，其最突出的表现就是由此而产生的转型期社会的腐败现象。

对于治理腐败，我党自成立以来就给予了高度的重视。早在1926年8月4日，第一次国内革命时期，中国共产党就向全党下发了一份《关于清洗贪污腐化分子的通告》。1951年11月1日，东北局书记高岗向中央作了关于开展增产节约运动的报告，反映了群众在斗争中揭发出的贪污腐化行为和严重的浪费现象、官僚主义。这个报告引起了毛泽东的高度重视，11月20日在为中央起草的转发这个报告的批语中首次提出，“在此次全国规模的增产节约运动中进行坚决的反贪污、反浪费、反官僚主义的斗争”。这就是有名的“三反运动”［2］。邓小平也曾指出：“对搞腐败的人，不管他资格多老，地位多高，过去有多大的功劳和政绩，都要严格执纪执法。“该开除党籍的就开除党籍，该给撤职或其他处分的就给这些处分，犯罪的还得法办。”［3］（P156）十八大以来，中央进一步加大了治理腐败的力度，习近平主席曾立场坚定而十分明确的说过：要把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

（二）行政纪律松弛——作风散漫

行政纪律是行政组织为了维护公共利益和组织整体利益而制定的一种要求行政人员在行政管理活动甚至个人生活中必须遵守的行政准则和行为规范。广义的行政纪律包括政治纪律、工作纪律、保密纪律、廉政纪律、财经纪律和道德纪律等方面的内容，具有具体性、强制性、公共性和社会性等特点，是建设一支高效、廉洁公务员队伍的重要保证。但是，由于各种复杂的因素，我国当前行政管理队伍普遍存在行政纪律松弛，作风散漫的问题，已经成为行政伦理失范的重要表现之一。

（三）行政信念弱化——丧失职业忠诚

行政信念是指行政主体对其所应遵循的行政原则和行政理想的坚定不移的确认和笃信。它由行政认识、行政情感和行政意志三部分所构成［4］（P89）。行政信念的弱化，会直接影响行政人员的从业信仰，甚至丧失职业忠诚。行政信念弱化，在工作中会使行政主体缺失可依的行为依据，影响行政组织的团结和工作效率。由此，行政信念是行政主体行政行为的准则，也是行政主体对行政行为进行评价的依据和标准［5］（P101）。转型期中国，各种信念和价值观念并行，发生碰撞是难免的。作为国家的公仆，行政人员应该本着全心全意为人民服务的信念来从事行政工作。然而随着当前我国社会进入转型期，旧的价值观面临着崩溃，新的价值观还尚在建构的情况下，一部分行政人员出现了价值观的迷失、信念的弱化，极大地损害了党和政府在人民群众中的威信，抹黑了党和政府在人民群众中的形象。

（四）不履行行政职责——执行力下降

行政职责与行政职权是紧密相关的。所谓行政职权是指行政主体依法享有的，对于某个行政领域或某个方面的行政事务实施国家行政管理活动的资格及其职能。它是国家行政权力的转化形式。所谓行政职责是行政主体及其公务人员在行使行政职权过程中依法必须承担的义务。行政职责的实质是行政主体在行使行政职权、执行公务中所受到的、应如何行为的法律约束。这就决定了在行政管理活动中行政主体不得随意放弃行使行政职权，而且行政职权的行使应当做到合理、合法，既不越权又不滥用且不违反法定程序，换言之就是必须履行行政职责。当代中国，由于行政职能转换，行政权力与行政责任不一致，行政监督不到位，行政主体行政忠诚和行政信念弱化，不履行或者不能很好履行行政职责，其实质是一种典型的义务型失范，即掌握公共权力却不尽义务，同时，由于缺乏合理的责任追究机制，所以出现大量渎职失职现象，导致行政执行力明显下降。在这类失范行为中，主要有两种情况：一是行政不作为，在其位不谋其职；二是由于行政能力和水平不够，不能很好的实现行政目标。

（五）道德缺失——损害政府公信力

有道德的公务员和有道德的政府是政府公信力的主创者，公务员的道德水准和政府的道德水平，是取信于民，建立政府公信力的关键。政府行政人员既是公务员，也是公民；既是行政职业从业人员，也是家庭成员、社会成员。多重身份背景下的多种伦理要求，使从事特殊职业的公务员必然要在各个领域承担起道德模范典范的角色。一旦道德缺失，不仅会导致个体无德，而且会导致政府无信。当代中国，道德缺失影响政府公信力的主要表现在三个方面：一是职业道德缺失。职业道德既是本行业人员在职业活动中的行为规范，又是行业对社会所负的道德责任和义务，一些公务员在公务活动中，没有职业品德、无视职业纪律、缺乏专业能力、忽视职业责任，甚至玩忽职守。二是公德失范。是否遵守公德，是决定一个人能否担任公务员最重要的因素，作为公务员首先是一个合格的公民，但是某些公务员由于约束不严、自我要求放低，连起码的公共道德都无法遵守，甚至违法犯罪。二是私德失范。一些公务员，不注重个人品德、修养、作风、习惯的养成，在个人生活中处理爱情、婚姻、家庭、邻里关系等方面问题时缺乏应有的道德自律，甚至成为生活糜烂的反面例子。在现代社会中，由于信息技术的广泛运用和公民意识的不断加强，由选举产生的或指派的公务员更容易成为关注的焦点。从某种程度来说，身边的公务员就代表着身边的政府，公务员的公德和私德修养水平会更快、更大范围地影响政府形象。

二、行政伦理失范的主要原因

我国的改革最早始发于经济领域，由此而引发社会结构的急速分化、社会多主体出现、多种价值观念并行，使政府面临着前所未有的复杂化社会现状。政府职能转变、公共行政价值观重塑、政府治理模式转变等成为转型期中国政府面临的重要课题。在社会和政府双重转型的背景下，各种政治社会思潮的流变，社会群体价值观的倾向，制度重构的深层次价值转向等因素，都会深刻影响个体伦理取向、个体道德生成机制、个体伦理困境下的行为选择以及个体与外界环境的互动方式，行政主体同样面临着巨大的冲击，行政伦理失范存在多方面的深层次原因。

（一）公共价值缺失

公共性是现代政府实体性存在的合法性依据，公共价值是服务型政府的灵魂和旨归。但是，严格意义上说，1978年以前的中国传统社会鲜有公共价值存在的空间，传统中国政府算不上是真正的服务型政府，也就不存在公共价值的引导。这是一个现代政府的演变和构建过程，也是公共价值的形成过程。回顾我国社会和政府的发展历程，大致可以分为三个阶段：

1、传统封建社会阶段。这个阶段在政治上是家国同构的政治结构，在社会结构上是典型的臣民社会，在政府治理模式上是典型的徳主刑辅模式。在这样的社会中，既不可能出现真正的民主政治，也不可能出现现代意义上的公民社会和公民组织，更不可能有真正的公共价值。但是，漫长的封建社会时期，其影响会在相当一段长时间内存在。

2、建国以后到1978年以前的中国政府。徐邦友先生在其《中国政府传统行政的逻辑》一书对我国在计划经济基础上形成的、至今仍有结构性遗存的传统政府行政样式及其内在逻辑进行了创造性的研究。他认为，中国政府在政治上是一个好政府，它拥有所有成为好政府的一切政治基础和条件。但是从市场经济和民主政治角度看，目前的政府尽管已有很多方面的变化，但还远不是一个现代性政府，政府行政从根本层面观察，仍属于传统的以管制为本质特征的全能统制型的政府行政范式。新中国建立后，我们在计划经济基础上形成的是一套以管制为本质特征的全能统制型政府管理模式。它雄踞社会之上，不仅固守着一般的国家行政职能领域，而且还蚕食了属于社会和公民的自主性空间。社会内部弥漫着对政府的崇拜和迷信，政府对自身能力也充满了自信，甚至达到了自负的程度。……这是一种致命的自负。它严重滞碍了社会的自主性发展［6］。可见，新中国成立后的政府管理体制，虽然基于当时的形势和社会发展发挥了极其重要的作用，但是仍然算不上是真正的现代意义的政府，没有形成真正的公民社会，也就不存在完全意义上的公共价值。

3、1978年以后的现代政府。随着经济、政治和文化等多种体制改革有序展开的中国社会，市场经济、民主政治和社会主义文化体制等方面逐渐现代化，服务型政府建设成为了当代中国政府建设的目标。服务型政府是中国学者和实践者结合中国实际提出来的，是中国改革实践的结果。在1998年的政府改革中，首次明确提出要把公共服务纳入政府服务职能。2005年的政府工作报告中明确提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务中，更好地为基层、企业、社会服务”，服务型政府成为国家意志。服务型政府建设目标的确立，标志着我国政府管理现代化建设的开始，是政府职能、管理模式和管理理念的全面转变，也是构建适应社会主义新发展阶段的公共价值体系的新阶段。2013年，党的十八大报告明确提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这一论述明确了服务型政府建设目标，指明了行政体制改革方向，明确提出了服务型政府建设路径，是我党和政府长期实践经验的总结，也是对现代管理理论认识的新高度。

公民社会的存在、公民组织的形成以及服务型政府三个方面可以说是公共性价值存在的基本条件。从我国政府的发展历程来看，公共价值成为政府建设的灵魂和核心是近10多年的事情，因此，对于当代中国政府而言，公共价值地位的确立，需要在传统政府价值体系的基础上，结合服务型政府建设的政府现代化需求，不断进行整合和建设。

（二）行政管理体制改革滞后

行政管理体制改革贯穿我国改革开放和现代化建设全过程，是经济社会发展的必然要求。经过先后7次行政管理体制改革，政府机构数量有所减少、机构设置渐趋合理、行政管理方式也发生变化、依法行政和建设法治政府取得进展，行政效率明显提高。但是行政管理体制改革仍然滞后，使行政组织和公务员困囿于体制机制的束缚，按照传统官僚体制的价值模式和行为模式行动，行政伦理失范就不可避免。

回顾我国行政管理体制改革的过程，经济和社会领域的变革总是处于先声的位置，行政管理体制改革与之亦步亦趋，要慢半拍。事实上，人及由人组成的组织总是经济和社会的产物，已经变化的经济活动方式会促成人和组织新的经济思维，变化的社会会使人及其组织不由自主地适应新的社会关系和社会规范，形成新的社会思维结构，在这种背景下，再推进行政管理体制改革，使行政主体始终面临着旧的体制下形成的惯性思维、行为方式的变化和价值观念的冲突，新的行政伦理观没有形成，旧的行政伦理观明显不适应，行政行为失去制度依靠和价值依凭，使行政主体始终处于纠结状态。因此，行政管理体制改革的滞后成为行政伦理失范的重要诱因，具有全局性、前瞻性和时代适应性的行政管理体制改革显得尤为重要。也正因为如此，党的十八大报告中才进一步系统提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，……建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”

（三）行政管理体制改革需要一个系统性的认识和渐进过程

受我国原有制度、历史文化因素、人口资源以及改革经验与目标等诸多因素的约束，我国一直对渐进式改革模式情有独钟。在行政改革系统内部，大家比较愿意从行政方法和行政机构入手，逐渐积累经验，然后逐步去触及机制和体制改革层面的矛盾。在改革的总体系统中，大家更愿意从经济改革入手，愿意在行政改革上面做文章［7］（P30）。而对于政治层面的矛盾问题，都当作敏感的地雷不敢轻易涉足，目的是避免过激动作引发震荡甚至导致失败［7］（P30-31）。因此，渐进改革和适度改革，演变为保守改革、有限改革、选择改革和主观价值改革，由此造就“过渡性体制”或“扭曲性体制”［7］（P32）。行政管理体制改革是一个逐步深化的过程，不可能一蹴而就，但是对行政管理体制改革认识的偏差和执行走样，导致政府与市场不分、政府与企业不分、政府与社会组织不分、政府与事业单位不分，造成政府“越位”、“错位”和“缺位”。一个自身定位都不明确，职责不清晰和改革中会经常走样的组织，当然就很难避免组织伦理失范。

（四）政府职能转变不到位

政府职能转变是行政体制改革的重点，自1982年开始第一次行政管理体制改革以来，虽然政府职能发生了很大变化，但与服务型政府对经济调节、市场监管、公共服务和社会管理等方面的要求来看，还没有完全到位。如在一些地方和部门，政府仍然在资源配置领域发挥主要作用，市场配置资源的基础性作用还难以充分发挥，不必要的行政审批和变相的行政审批仍大量存在。政府跨越和干预过多的领域，承担过多的任务，享有不该有的行政审批权，使行政主体官僚主义思想膨胀，利益关系更加复杂，权力牟利的可能性增加，对职业的理解基于利益的博弈和诱惑，容易走向组织和个人的自利性。

（五）行政机构设置不合理

1988年以后的几次行政管理体制改革，在精简机构、下放权力等方面取得了一定成效，但在机构设置、职权划分、运行方式方面还存在一些问题。在机构设置上，部门接受上级垂直管理与同级政府的多头管理模式，造成各级政府部门重复设置、机构臃肿，行政运行成本不断提高。从层级关系来看，历次机构改革都是从组织设置的横向划分方面着手，从规模上控制政府机构的膨胀与人员的增加，但在纵向分层的问题上甚少涉及。层级过多容易导致机构臃肿，信息不畅，效率低下，行政成本过高。从机构职责看，由于政府内部职能划分不清，有关职责权限划分的规定缺乏法律效力，加之部门起草立法的影响，导致对有些行政事务多头管理、重复交叉执法，权力与利益挂钩，甚至不同部门权力交叉或者重叠，发生矛盾后难以协调，出现“管理真空”［8］。多头管理、职责不清和官僚层级复杂等问题一直没有得到很好的解决，使行政组织成为一个庞大而复杂的技术性工具组织，行政人员在这一系列的机构中，只能被动运转，职业精神和职业创造能力湮没在“机器惯性”之中。

（六）制度建设滞后

美国制度学家道格拉斯·诺思认为制度“是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的伦理道德规范，它存在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”［9］［P225-226］。塞缪尔·亨廷顿认为“没有强有力的政治制度，社会就会无力界定和实现其共同利益。……一个拥有高度制度化的关联组织和程序的社会，更能阐明和实现其公共利益”［10］（P24）。对于多角度、多层次社会转型背景下的中国政府，行政制度建设是其改革主轴，政府既是制度创新和供给的主创力，同时政府本身必须是设计完善、合理的制度。

随着社会主义市场经济建设的进一步推进，中国的改革表现为经济、政治、文化、社会等多层次、多角度的混合社会转型，政府也在这一浪潮中一起经历着转型。由于新的政府与社会、政府与企业、政府市场以及政府内部之间等方面的关系的重新确立，原有的治理模式和制度体系被完全打破，政府在面对新的形势时，根本来不及也没有能力提供与新的管理体制和社会环境相适应的系列完整制度。这导致在社会转型期，一方面新的问题不断出现，另一方面制度供给满足不了需求。制度建设的滞后，会使政府和社会群体一样在某些领域出现失范。

三、当代中国行政伦理失范的治理路径

当代中国的行政伦理失范现象，是经济社会发展和政府治理完善过程中的阶段性表征，其实质是行政伦理与行政制度的缺失或失灵。要治理这一问题，需要从行政制度和行政伦理构建两个方面同时入手。

（一）行政体制改革是治理行政伦理失范的根本

从本质上说，行政管理体制是一个国家的政体及其管理制度的集中反映；从运行状态上说，它是由各种行政管理机构、管理权限、管理制度、管理工作、管理人员等有机构成的一个管理系统［11］。它界定了行政机构的权力和职责划分、行政机构的组织形式、一定的规章制度和法律程序以及体现各个国家国情的行政管理模式。如果行政管理的体制机制不能适应当前的国情，那么政府组织及其公务员就会处于一种无序的状态中。

行政伦理失范现象的出现，既反应了当前行政管理中存在的问题，也凸现了行政管理体制改革的重要性。党的十八届三中做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：行政体制改革要以经济体制改革为重点，通过经济领域的行政体制改革来牵引和带动其他领域的相关改革；简政放权，增加取消下放审批事项的含金量，让企业、让老百姓真切享受到改革成果；优化政府组织结构，在行政区划调整、县改市等方面，防止发生相互攀比和失序行为；减少机构数量和领导职数，严禁行政编制和事业编制混用，严禁上级部门干预下级的机构编制事项。这是当前中国行政管理体制改革的重点，也是对当前我国行政管理体制中存在的问题的真实反应。当代中国的行政管理体制改革是与中国国情相适应的改革。这一改革是政府组织合理性的不断完善，政府执政力的不断提升。因此，只有通过改革行政管理体制，才能从根本上确立行政管理的核心价值和职业标准，才能为行政伦理建设提供坚实的组织和制度保障。

（二）完善的制度是权力制约的保证

新制度经济学的代表人物之一诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。制度对人的行为的确定性约束作用，主要体现在给人与社会以一定之规的行动准则、行为标准和明确的制度责任（后果），在社会和管理中，提供的是一种秩序。对于转型期的中国政府治理而言，制度创新和制度供给是确保社会治理有序的关键。

政治学家萨拜因说过：“当人们处于从恶能得到好处的制度下，要劝人从善是徒劳的”［12］（P63）。由于公共行政管理在本质上从属于政治领域，这个领域“人的最大化的冲动是权力”［13］。转型期的中国政府具备一切成为好政府的政治条件，但是如何成为一个好的政府却是一个建设和探索的过程。权力与利益是公共行政管理的本质，约束公权力并使之成为公共利益最大化的有效手段，是当代中国政府与传统政府最大的区别。无论是在转型期，还是稳定期，权力与利益的相互异化总是存在的，其关键在于如何通过制度界定权力与利益的关系。在社会主义市场经济的转型期，传统计划经济下的全能政府模式被社会主义市场经济制度打破，政府成为宏观调控的主体，而不是直接参与经济活动，使之从权力政府转变为服务政府，从全能政府转为有限政府，为社会主义市场经济提供政治保障。这就需要界定政府与市场的关系，限制政府作为组织的自利性行为，杜绝公务员运用权力谋取私利的行为；对政府的规模与结构加以限制，实行严格的编制制度；逐步扩大直接选举的范围，改革干部人事的任用和选拔制度；完善人民代表大会制度，切实保障人民群众参政、议政，管理国家事务的权利通过制度保障得以真正实现。通过多年的建设，这些制度不断完善，取得了良好的成效，但是还需要进一步落实和细化，真正发挥制度的实际功效，为行政管理和行政伦理建设提供良好的制度环境。

（三）建立完善的行政伦理制约机制

孟德斯鸠有言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”［14］（P154）。马克斯·韦伯有言：一个国家的落后，首先是政治精英的落后。在社会转型期，行政主体的素质具有关键性的作用。从本质上说，行政伦理是属于他律范畴的规范体系，按照人的道德养成规律来看，“他律——自律——品格”是其基本路径，建立良好的行政伦理监督制约机制，可以使行政主体始终接受社会监督，同时也为培养行政人员良好的行政伦理素养提供良好的社会环境。

（四）加快行政伦理制度化进程

没有制度依靠的道德是不确定的道德，反之，没有道德支撑的制度是不人道的制度。西方国家的经验表明，行政伦理制度化是治理行政伦理失范的有效途径。

转型期中国发生的巨大变化和出现的行政伦理失范，说明原有的行政制度、伦理规范已经失效或部分失效，无法企及和满足现代政府管理的需求。行政伦理制度化把一些基本的伦理规范转变制度或法律，为行政伦理建设提供制度依靠，为行政自律养成提供良好的制度环境和社会环境。同时，从西方国家行政伦理制度化的内容来看，一般都对从事公务活动必须遵守的道德行为准则有明确的规定，对管理廉政事务的专门机构的职权范围有清晰的界定，对公职人员有系统的从政道德教育和监督措施，对违反行政道德行为给出了可执行的处罚尺度和程度，对履职人员的活动权限有明确的限制性规定。对公职人员的行为通过制度进行规范，提高了职业约束力，同时也使行政职业伦理具有了更高的制度平台和制约体系。

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［2］王伟，邹世亨.建国初期毛泽东反腐败思想探析［J］.学校党建与思想教育.2011，（2）.

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［5］王希怀.信念论［M］.长城出版社.1999.

［6］高振华.告诉你一个真实的政府——简评〈中国传统政府行政的逻辑［J］.资料通讯.2005，（10）.

［7］马庆钰.中国行政改革前沿视点［M］.中国人民出版社.2008.

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［9］道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.陈郁，罗华平等译.上海三联书店，1994.

［10］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平等译.华夏出版社，1988.

［11］孙佳妮.中国乡镇行政管理体制改革研究——以吉林省扶余县部分乡镇为例［EB/OL］.国学术期刊网络出版总库.硕士毕业论文.2011.

［12］萨拜因.政治学说史（下卷）［M］.商务印书馆.1986.

［13］毛寿龙.有限政府的经济分析［M］.三联书店.2000.

［14］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.商务印书馆.1961.

（责任编辑刘强）

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1671-0681（2015）05-0117-06

廖炼忠（1968-），男，云南大学教务处副处长，副教授，博士。

2015-05-23