跨域治理：台湾基层政府间合作实践模式及经验缕析*

杨毅，张琳

（西南大学文化与社会发展学院，重庆，400715）

跨域治理：台湾基层政府间合作实践模式及经验缕析*

杨毅1，张琳2

（西南大学文化与社会发展学院，重庆，400715）

台湾为了应对新时期区域治理的现实要求，促进区域发展、凝聚区域竞争力，需要建立府际间跨域治理的合作伙伴关系与协力机制，提升基层政府的治理能力。台湾跨域治理既受到协力经营型政府理念、政策网络制度、新区域主义等地方合作理论诱发，同时也体现出具有本土背景的政治、经济、社会因素的深刻影响，其实践路径表现为从零星的个案合作，逐渐形成非正式的协调机制，并最终趋向及确立制度性的跨域治理模式发展；并力图对治理实践中阻滞合作的利益协调障碍、法律规制模糊、执行机制缺失等困境加以解决。区域政府间治理合作是现代国家治理能力的关键性环节，需要深化推动跨域治理的制度创新，需要借鉴台湾基层政府间在利益整合、组织耦合、法律规制、执行流程四个维度治理合作的经验。

跨域治理；地方制度；区域联盟；地方政府合作

在上世纪90年代“政府再造”的新公共管理背景之下，台湾进行了以减少中间层级为目的的“精省工程”，优化纵向层级之间的运作流程；此后1999年更是通过《地方制度法》，加强县市政府地位与功能，以解决原有省级功能移除后基层治理能力不足的问题。但是台湾面临的基层区域治理性问题，尤其是在国际化竞争的冲击下，不仅涉及政治层面的纵向府际体制改革，亦涵括经济、社会与地理空间系统的横向配套演进，亟需通过跨越行政区域合作以期能够进一步改善县市间行政资源整合，进而促进区域发展、凝聚区域竞争力。故此，跨域治理成为新时期台湾区域整体成长的核心问题，以横向府际关系为改革导向，协调基层政府间的行政功能，建立地方政府跨区域合作体制，形成县市互动的合作关系及协力机制，提升地方政府的治理能力。

一、基层政府间跨域治理合作的理论内涵

跨域治理是基于全球化、城镇化、信息化时代区域治理的现实影响，以及区域管理的实践发展所引发的基层政府新型战略模式，其实质即是“在不同管辖权之中，跨越现有行政区划之限制，藉由共同分担责任为基础的方式，进而达成政策规划与执行上的整合”［1］（P24）。在传统行政范式规制下，基层公共性事务的处理依据管辖边界为前提，遵循“行政区行政”的内向型地方治理。但是20世纪60年代以后，各国政府扩大了对社会经济事务的干预程度，加之发达交通和通讯引发的资本、人力、物质的频繁跨区域流动，强化政府间横向联系与合作成为增进治理效率的必然要求。同时伴随核心城市的日益膨胀，基层管理主体整合频繁，事实上严格的治理边界早已瓦解。“现在生产政府物品和服务是政府越来越依赖于多个机构之间、跨政府之间以及公—私—非营利组织之间的伙伴关系——这颠覆了传统理论”［2］（P40），形成了基于空间伙伴关系的新型治理景况，透过横向区域治理合作以因应外部环境的挑战。台湾跨域治理实践中援借的策略工具主要体现为三个维度的理论内涵：

（一）协力经营型政府（Joined-up Government）是英国工党1997年执政时政府改革的核心诉求

协力经营型政府有三大实践特征：首先是去界化。“界限，乃是人们以公权力的权威性文字及符号，来将人们所主张的各种领土，划分为属于某些人所有、或属于某些组织、部门所有、或有某些组织或个人，具有对该界限内的事务，具有排他性的控制权”［3］（P548），即以界限主义的模式形成官僚制的治理传统。但是受制于政府规模而造成的公共服务供给不足，亦或是服务产品制造中跨管辖权界限的外部性溢出效应，必然会产生日益增大的去界化治理需求，造成相关行为人、利害关系人跨越传统行政疆域划分的集体性行动，并在伙伴关系中形成新型的行政模式与价值观念。其次是整合性。部门间壁垒关系及金字塔型层级节制造成管理效率低下，而协力经营型治理能够通过政策重叠，主动整合区域之间、公共部门之间以及与社会中介组织之间的资源，发挥不同主体的业务优势，来降低公共服务过程中的交易成本问题。并在观念上形成一种具有共同强化意义的整体性目标体系，形成一个互利对话的沟通平台，在彼此认同的方式中达成彼此同意的结果。第三是软性治理。相较与之前传统法规管制的方式，在协力经营治理的执行途径上“改变之重点，在于制造政策工具和使用政策工具的公民、利害关系人和公共行政人员之间，从原本的硬性的层级节制关系变成软性的利害相关人之互动关系”［4］（P548）。共同参与、自愿协商、弹性约束的合作方式促进了区域之间面对公共政策问题时的互助触发机制，更加积极主动践行相关合作约定。

（二）政策网络理论（policynetwork）倡导一种独特治理方式

倡导一种区别于政治管制传统，也相异于市场竞争机制的新型治理方式，在政治、经济、社会、文化等多维议题的参与者之间构建起协力合作的行动网络；凸显出跨域府际多方的互动行为、涉及组际间复杂的互动网络、参与者共同承担责任、双方协议分享资源、以及协力双方共享效益等全局治理特质。政府部门尤其是基层政府间由于其政策领域的宽泛和自身能力的局限，践行合作赋能而非层级控制的跨域公共治理新模式，在政策网络架构中交换组织资源、恪守治理规则及共享联盟利益，进行基层区域合作成其为必然。尤其是公共服务供给与政策执行中，基层政府可通过主导政策网络方向的治理技术，制定一套协议规则进而采取共同策略进行合作，最终解决问题以达成共同目标，基于跨域主体间信赖利益与网络互动形成的创新性力量有效化解了由于权责不明、管辖权模糊和跨部门、区域的行政壁垒。政策网络作为治理工具也极大提升了公共行政的价值，社会多元成员彼此相容的网络架构因应不同社会群体的需求，兼顾了最大限度公平正义，而促进治理方式中集体行动逻辑和协同合作目标自行调适的机制，也将降低区域治理进程中的成本耗费、增进跨域治理的行政效率。

（三）以形成多元化团体竞争与合作之复合关系为目的

新区域主义是对跨域治理中政府实践行为的理论融合，通过建构一种区域政府内“策略性伙伴关系”（localstrategicpartnership）或者说是一种区域联盟整合机制，“为控管彼此间的行为、执行功能、及提供全区的服务，所做的一种结合”［5］（P535），以形成多元化团体竞争与合作之复合关系。在上世纪大都市区发展的过程中，城市和人口向周边区域延展产生了诸如供水保障、垃圾处理、公园管护、市政设施改善的大量公共需求，但在政治分散化趋向下诸多小型地方政府或者单一功能自治体却无力应对公共责任或呈现治理失灵的状态。传统改革主义率先提出基于结构功能面向的地方政府组织整合，以单一、多功能的“都会区政府”取代分散化的各类机构，进而实现经济层面规模增益来弥补各自资源不足之窘境，而发挥行政层面共同治理功能使地方服务能力相对均等化，并促进区域整体竞争力。区域兼并的改革路径阻滞于操作流程，既要满足特别兼并法庭或者边界委员会的合规性审查，同时要获得公民投票支持，但区域幅员扩大意味着对不同偏好民众满足度降低，这使得地方整合遭到反对与鄙弃。

二、跨域治理合作触发的台湾背景

跨域治理中政府应对失灵问题不仅是西方国家所面对的普遍困境，台湾地方政府发展的过程中，在协力经营型政府的理念层面、政策网络理论的制度层面、新区域主义的机制层面等治理实践中也曝露出相似共通性，但也体现出具有台湾本土背景的问题成因。

（一）政治因素，台湾地方之间跨域合作受到行政体制与治理机制的深度影响

自1950年以来，行政区划体制长年未调整，近20个县市行政主体“划分过细，地方政府单位过多，常因竞争资源造成治理的割裂（fragmentation）与资源的过密分布”［6］（P46），尤其是地方本位发展导向造成资源难以整合规划、重复投入与空间效率低下的现象，不符合地方自治的发展要求。加之90年代前集权体制主导了国土规划、经建发展和区域规划等诸多公共决策事项，在资源有限与分配不均的情形下采取“重视直辖市、轻视县市、忽视乡镇市”的财力配置方式，故而加剧了直辖市与周边县市间横向关系的紧张。其后虽然增设《中华民国宪法增修条文》及《地方制度法》修正案中第四、七条“准直辖市条款”来调整利益格局，但造成更多县市陆续提出升格案或者准用直辖市规制，以扩大向上竞争发展的空间。到2011年业已形成台北、新北、台中、台南、高雄五个院辖市和桃园县“准用部分直辖市规定”的“准直辖市”，以及其余十六个地方县市的基层治理格局。实际上在台湾行政资源与财力总量未有明显增进的基础上，“五都直辖”和“准直辖市”的设立无非是资源分配中的转移与稀释，部分县市区划上的合并调整对于跨域治理效果与区域协作促进的作用有限，却进一步加剧了其他县市的税源竞争与利益龃龉。再从横向政府间协作实施来看，“精省”后承担区域战略规划与利益协调功能的专司机构缺失，市县整合统筹的平台事实上处于消亡状态。尽管1998、2003、2007年台湾行政院分别增设了南部、中部、东部三个联合服务中心来统辖相关市县事务，也通过“行政院府际合作处”从业务层面处理跨域常规事项，但都未被赋予跨域治理的行政资源与整合权力。更主要的是跨区域相关合作项目，由于缺乏具体上级主体的指引与确认，致使基层间权责划分不清、资源分配无序、成本分摊争议、各地法令冲突的现实障碍无法破解，跨域治理合作关系的运作实际徒具形式。

（二）经济因素，台湾基层区域之间经济产业发展落差扩大导致跨区域问题的深化

在工业化发展的初始阶段，传统的两大都市台北、高雄因自然禀赋与产业基础带动台湾整体经济的快速发展，加之“中央政府”资源投入扶持、城市综合配套建设完备、人力资本空间集中聚集迅速引发区域极化现象。综观各地方区域分布不难发现，经过多年发展以后，逐渐确立了北、中、南部三大都会区与周边县市、以及北部技术型工业带与南部农林业水产传统区域的并立态势，经济形态和发展模式的差异切割了地区间产业圈与生活圈的动态互补，产业资源与城乡发展的布局阻碍了地方经济整体平衡发展。特别是在国际化浪潮之下，经济发展的转型进一步受制于行政区域间横亘的地区差距、城乡落差，致使优势区域无法形成产业辐射转移，而弱势县市则是资源要素的单向流出，经济形态单一粗放，这都极大阻碍台湾区域竞争力的持续提升。

（三）社会因素，基于区域主义的本土意识造成跨域治理中集体行动的阻碍

在资源相对有限的台湾，经济的集聚极化趋向导致卫生医疗、交通运输、环境保护等议题必须在更加广阔的空间范围内整合布局，才可能实现稀缺性资源的规模化有效利用。但长期以来社会公共设施以行政界限为施政辖区，生活地域范围内民众内向型互动也更加密切，在社会意识层面易于形成对自身利益的一致性固守，极大阻碍了公共事务在更大区域范围的整合推进，“许多跨县市的相关问题，协调起来困难重重。甚至，来自如此紧密生活圈的民意代表之间，也因行政区划造成的选区利益冲突，彼此对立严重”［7］（P46）。特别是在垃圾处置、水源利用、空气治理等具有外部性效应的事项上，基于本位主义考量的区域民众会出现明显效用差异，出现政策成本承担者与受益者的区域间分布失衡，进而邻避政治促使其对区域公共决策的抗争激荡。跨域治理实践尚不完善的情形下，“个别的受益人不易体会到该利益的重要性，而提供足够的诱因让个别的受益人有足够的动机克服惰性以参与为政策护航的集体行动；另一方面政策受益者往往散布在广大的地理空间之中，使有效动员的成本更高”［8］，故而较难以通过双方利益交互来支持这类跨域整合合作政策的实施。

三、台湾跨域治理实践中的现实困境

台湾区域现实背景中的政治、经济与社会因素触发了进行跨域治理合作的价值必要，以基层政府间治理合作来提升行政效率、增进经济实力、应对公共问题；但是受到政治生态、行政运作、法律规制等多维度影响，台湾基层政府间合作的实践进程仍面临不少的现实困境。

（一）跨域治理合作的首要困境是利益协调障碍

官僚制的传统及行政区行政的模式依照地理空间分割了基层政府的组织结构，但是人为定义区域级别的高低、禀赋资源自然分布的差异，加上利益固化后形成的本位主义、滞后于社会发展的区划调整，造成了地方政府间事权分解、财权分散后利益格局的巨大失衡。原台北县与台北市山水紧密相邻、产经实力相当，但因直辖市获得上级财政补助支持较多，两者在政府财力上则表现出极大差距，2007年数据显示台北县居民平均每人享有预算数仅为24116元新台币，而台北市为58758元；但台北县的一位公务人员平均要服务九百多位民众，而台北市则仅服务不到二百位民众［9］。这就造成在协作治理过程中，对跨域事务的财政经费分配和成本开支分担往往引发地方政府之间博弈激烈；加之由于财力资源强弱不同，不同县市对于本区域公共服务优先方向和未来发展规划配置亦不尽相同，参与合作事项和区域联盟的偏好差异不小，进而影响合作行动的逻辑与合作实施的效度。原台中县就因为本级财政实力相对弱势，而无法列支更多对公共交通项目的补贴，虽然台中市积极推动辐射大台中区域的交通运力与线路增加计划，但最终两地难以在跨域线路上有效开展协同合作。另外，台湾区域政府间合作实施也会受到基层政党利益诉求的影响，往往跨域县市行政首长之间党派归属、政治立场与意识形态不同，就会进一步增大区域合作协调的难度，甚至在事实上直接丧失合作形成的可能性。如北台县市合作联盟最初由于宜兰县和原台北县行政首长和其他县市分属不同政党，参与程度就相对消极，不仅时任台北县长苏贞昌基于2004年地方领导人选战考虑并未参与首长协商论坛，而且合作参与程度也降格为局科室级别，合作格局一直到县市选举政党更迭后才根本改变。再则地方议会对区域合作方案审批也是政党竞争的焦点环节，其中政府间草签协议需要经历反复磋商、彼此妥协，更不乏长期押后而被否定的情形，突显出利益协调的复杂性和困难度。

（二）法律规制模糊，合作协调的指导性法律规范不够明确具体

在台湾现有法律体系中仅有《地方制度法》及《行政程序法》将跨域治理合作纳入了规制范畴，但仅有的四个条款对政府间跨域合作的行政关系规范太过简略，支持性、专项性的配套措施及实施细则却未加具体制订。如台中中科科技园区与台中县市的污水整合排放处理合作中，规划上赋予隶属“中央”管理的中科管理局专门职权统一处理排污事项，由其承担先期管网建设经费，以减少台中县市等多方支出的重复浪费，并依《科学工业管理办法》实施对地方县市土地占用的资金补助，也允许大肚山科技走廊中隶属台中县市的其他工业园区污水使用其管线，藉由共同管理以减少跨行政区域资源分配不当，以达到双方或多方效益的最大化；但对于管道维护费、污水检测与治理费、分管网后续建设费、管道扩容建设费如何由各方分担及分担比例则无法可依，特别是费用收取方式与纠纷解决机制也无据可凭［10］。跨域合作中资金负担与成本分摊的利益条款是决定合作成败的关键，但《财政收支划分法》第三十七条仅规定“由中央或直辖市、县（市）、乡（镇、市）二以上同级或不同级政府共同办理者，其经费应由中央或各该直辖市、县（市）、乡（镇、市）按比例分担之”，缺少完善的法规支持将弱化跨域合作过程的可操作性。相较而言，同属大陆法系的西班牙对行政机关之间协议的主要内容做出格式化条款的明确，要求从缔约机制、履行流程、纠纷解决等方面协定，对于跨域合作协议能够产生针对性的详尽指导；英美法系的美国州际间协定则不仅仅通过宪法条款加以肯定，同时判例法也赋予州际间非政治性缔约的自主权，频发的合作实践文本也丰富了对必备条款的要求，包括目的、能力、资金、效力、管理机构、终止与争议调解制度等具体条款。

（三）执行机制缺失的问题

由于台湾各县市合作基本处于初始阶段，组织结构型态较松散，规范化程度不高，彼此呈现“俱乐部”式关系的维持格局。合作执行机制的主体既不愿意叠加一个类似“欧盟理事会”那样的强力中枢机构，破除固有行政格局的路径依赖，也较缺乏协调机构运作的操作指引及上级机构的明确授权，而通过单个较发达市县来推动区域全面合作难度巨大，难以形成可持续效力。另外，就合作执行机制客体来看，合作意向以及合作协议多涉及基建与交通领域，而攸关执行成败的细节部分可行性不够，事前缺乏整合规划、事中未能信息递送、事后难以同步推进。加之当前执行协调中主要采用政治协调的方式，尽管台湾各市县在跨域都表达了合作的意愿，但涉及经济利益的核心领域又未能真正触及，导致不少合作协议呈现执行“空转”现象。另外，执行的保障机制也较为薄弱，一来合作执行计划方案中较少确立责任监督与纠纷调解的设定，出现无法正确评估合作的绩效水平与改进程度。二来基本没有效力期限的约定，不少历经巨大协商成本达成的既有合作协议会因地方政府任期更迭而中断执行。

四、跨域治理的台湾实践与相关模式

在跨域治理理论及策略兴起的国际潮流影响下，台湾地区政府和区域基层县市近些年都积极进行了治理路径上的革新与探索，以期克服阻碍跨域合作的诸多阻滞因素，从而优化行政服务品质、增进区域整合竞争力。

台湾跨域政府间合作个案大多是相邻地域的地方政府在某项单一行政业务领域内触发，其中台北市与基隆市在环境保护领域的垃圾处理互惠支援非常具有典型价值。该项合作中台北市利用现有垃圾焚化设备的闲置处理能力与基隆市交换未来由于兴建垃圾掩埋场时阶段性中止处置的填埋空间需求，以即期一吨垃圾焚烧互换远期一吨垃圾掩埋。首先，两市行政机构充分利用毗邻区域间利益互补、能力增益的协力经营型方式，协同应对了基隆市垃圾处理的现实关切与台北市的未来困境，实现了合作伙伴关系下双赢的政策诉求。其次，在整合协商中行政机关、民意立法机关、民间主体共同参与，形成有效的政策网络互动，于2003年签署了《区域间都市垃圾处理紧急互助协议书》及《台北市基隆市区域间垃圾处理紧急互助协议书执行约定》，通过行政契约保证了区域合作的执行力。第三，合作引入了上级机构对合作履行的监管，依据“行政院环保署”1996年制订的《台湾地区垃圾处理场（厂）紧急支援要点》和2004年《直辖市及县市政府互助合作处理一般废弃物奖励补助要点》的规定，制订“如发生未履行情事，同意行政院环保署停止对违约一方补助金”［11］的条款；虽然在契约条款和行政约束的框架之下，但更多体现的是沟通对话后具有利益共识的软性治理，新区域主义策略性合作关系有效保证了执行的效度。

跨域治理中个案合作方式无疑有益于促进区域事务的执行，提升行政品质与效率，还有诸如大台中地区水资源调度管理［12］、台北县市等对淡水河流域治理［13］等实证经验。但个案合作受限于合作范围的广度与深度，显然无法完全回应区域民众多样化的公共服务需求；同时“一事一议”的合作过程对于行政机构而言也将加大其时间和协商成本方面的耗费。近些年，台湾许多地方区域都提出更加常态化、深层次的跨域治理合作的形式。其一是，首长区域协调会议。如高高屏、嘉义、台中等相邻县市定期召开相关领域横向政府间协调会议的形式，地方基层行政官员和主管人员积极参与、互动磋商，并最后发布带有共识性质的决议简报。尽管其合作形式不能直接产生执行效果，但这种务实性较高的分歧沟通机制，能迅速转化为整个区域跨域合作意识的推进，为后续行政协同执行营造必要的合作氛围。同时也能帮助各参会行政单位关注彼此协调失范的相关领域，以便定期优化执行。其二是，事权转移，或是契约外包。在台湾基层治理中确实存在跨区域协商后将职能转移给另一地方主体才能优化实施的自治事项，此种模式中最终实现的是区域资源和管理技术的优化配置，缓解不同政府主体间行政能力不平衡引发的公共治理风险。但合作必须满足两点条件要求，首先需要具备宪政或者法律的事权转移依据。为此台湾《地方制度法》第二十一、二十四条做出规定：“地方自治事项涉及跨直辖市、县（市）、乡（镇、市）区域时，由各该地方自治团体协商办理；必要时，由共同上级业务主管机关协调各相关地方自治团体共同办理或指定其中一地方自治团体限期办理”，“为处理跨区域自治事务、促进区域资源之利用或增进区域居民之福祉，得与其他直辖市、县（市）、乡（镇、市）成立区域合作组织、订定协议、行政契约或以其他方式合作，并报共同上级业务主管机关备查……共同上级业务主管机关对于直辖市、县（市）、乡（镇、市）所提跨区域之建设计画或第一项跨区域合作事项，应优先给予补助或其他必要之协助”。其次需要通过正式或者非正式的行政协议，或者通过上级机关的协调，相关地方政府自愿进行事权的转移或者购买其他主体提供的公共产品。台湾《行政程序法》第19条规定“行政机关为发挥共同一体之行政机能，应于其权限范围内互相协助”，但对于此类“行政机关互助之义务”的实现方式第135条加以明确“公法上法律关系得以契约设定、变更或消灭之”。例如2006年北台区域的台北市、原台北县签署“台北郝周到”合作协定，基于市县合作平台将全线在台北县境内的捷运环状线建设权由台北县委托台北市办理，促进了两地公共服务体系的整合协调，实现北台区域社会经济的综合整体发展。

随着台湾基层政府间跨域治理的互动频繁，在合作氛围的激励和整合效果的影响之下，制度化的跨域治理模式也开始迅速形成，并被付诸区域行政的实践，其中较为显著地是区域联盟与区域政府两类。区域联盟是一种多功能政治协商和区域性事务协调的促进组织，由区域内的地方政府自愿选派代表参加，既保留了成员政府政治上传统立场和法律上的独立地位，又建立了解决区域问题的弹性组织架构。区域联盟建立从内在因素看，首先是基于区域原有非正式跨域治理形式制度化的结果，台湾南部地区高高屏区域联盟就发端于1996年开始的“高高屏首长暨主管会报”这一区域合作平台；其后由前高雄市长谢长廷引导联盟运作积极开展，各相关主办机关或单位负责推动相关议题，邀请相关学者专家拟定合作方案，三县市共同合作或业务协调，纳入相关预算执行并进行绩效评估，形成跨越既有县市科层组织业务进行统合协调的体制模式。其次从外在因素看，区域联盟当然也是区域协同合作的现实环境助推使然。2003年由前台北市长马英九倡导建立北台湾区域联盟，由宜兰县、基隆市、原台北县、台北市、桃园县、新竹县、新竹市和苗栗县所组成，主要应对全球化激烈竞争对提升区域实力的挑战，化解施政重心及资源投入“重南轻北”的压力，并增进区域合作基础来解决区域内部博弈频发的局面。

虽然都是由行政位阶和资源禀赋更具优势的直辖市来带动其他县市结盟，但和南部区域联盟相较而言，北台联盟则具有更加鲜明的规范性特征，主要表现在三个层面：组织层面，2005年成立北台区域发展推动委员会，订定《委员会组织章程》，并由学者专家担任一般委员，以区域委员会为决策核心促进联盟协力合作。功能层面，2006年共同发表《北台区域合作宣言》，明确提升生活品质、维护公共安全、创造社会福祉、展现行政效率、促进经济发展等五大区域性合作目标。执行层面，立足于2004年签署的《北台区域都市发展策略联盟备忘录》及其后的一系列区域协作文件，提出休闲游憩、交通运输、产业发展、环境资源、防灾治安、文化教育、健康社福以及“原住民、客家、新移民”等八项政策议题，参与县市按照针对性分工、独立性主导的方式各自承接一项重点项目，促使其形成在区域视角下与协同场域中推进所承接相应的任务，增进区域整体性公共效用水平；同时发挥区域委员会的业务咨询、政治监督、绩效评价的整合作用，塑造稳固的政策规划途径与长效的业务协同方式，规范跨域合作实践执行流程，解决合作中诸如资金筹集、成本分摊、争议裁决等现实问题。

区域政府在台湾现阶段主要是一种广泛倡导的政策理念，通过在县市层级之上设置一种区域治理的准组织形态，作为区域规划协调机制来统筹区域内的建设，解决因行政区管辖范围不同、公共财力非均衡所导致的无法由单一地方主体解决的跨域公共问题。2004年台湾地方领导人选举期间，国亲两党竞选联盟就提出应当顺应经济政治的现实和都市发展的要求来调整国土规划体系与行政主体布局，设置成立北、中、南、东四个区域政府，并设置区域政府委员会，进一步强化城乡关系、促进台北、台中、高雄及台南等地区的功能整合性；随后该政策主张“台湾新蓝图、城乡新出路”进一步完善为八大区域划分，根据每个区域提出更加具体的功能定位及错位发展策略。

五、跨域治理的台湾经验借鉴

台湾基层政府间合作的实践路径表现为从零星的个案合作，逐渐形成非正式的联系协调机制，并最终趋向及确立制度性的跨域治理模式发展。其关键在于注重制度的创新，在实践中逐步建立相关法律规制。相关实践对于大陆基层政府间跨域合作路径的进一步优化，改善当前基层政府间合作的困境与不足有着极为重要的借鉴意义。

（一）推动跨域治理的利益整合

在基层政府跨域治理的进程中，可以借鉴台湾充分利用毗邻区域间利益互补、能力增益的协力经营型方式，从整个跨域合作片区发展的战略高度出发进行跨区域的利益规划，统一规划布局、统一分工协作、统一要素市场，在区域统筹发展的基础上实现利益整合。通过稳固业已形成的利益共识，基层政府积极利用协商民主的治理形式，确定跨域合作的可能发生范围与先导领域。对于具有“区域公共”特性，很难由区域内某一地方政府单独解决的事项，倡导打破行政区划界限，通过共享资源设施和沟通发展信息，逐步拓展规划整合领域，解决单个地方政府无法承担的公共责任，实现区域的整体利益。从而由区域经济利益一体化向管理协同化、服务均等化等纵深领域发展，进而形成区域自主治理网络，实现区域治理的利益协同整合。

（二）优化跨域治理的组织耦合

一般而言，地方政府组织间的耦合会随着经济密切联系向政治、社会等方面内容逐次加深，并有可能涉及区划整合的事项，渐进完善合作的常态性法律规制框架。台湾跨域治理中形成的区域联盟作为一种多功能政治协商和区域性事务协调的促进组织，由区域内的地方政府自愿选派代表参加，既保留了成员政府政治上传统立场和法律上的独立地位，又建立了解决区域问题的弹性组织架构。基层政府跨域治理中可采取这种政府间横向互动平台与伙伴关系网络的区域联盟形式，赋予组织正式化、法制化的运作基础，注重在以政治协调为主的功能下，区域整体共同进行事务协调，透过协调决策、一致执行、共同监督来规范或促进集体协作行为，达到对市县区域合作资源的优化配置，也较利于监控区域规划的整合执行。

（三）完善跨域治理的法律规制

台湾的《地方制度法》和《行政程序法》提供了区域合作时涉及的事权转移法律依据及程序规则。为了更好的实现跨域治理中的事权转移，大陆基层政府跨域合作需要从立法上对政府间合作方式具体化、完备化，包括静态角度的合作法律实体性组成部分的参与合作主体资格、涉及合作的内容范围以及进行合作的行为方式；动态角度程序性流程规则的合作机制的产生、运行、保障涉及的相关问题，也有必要修改完善《行政诉讼法》，允许相关利害关系人对于区域合作中违反合作协定和政策规范的抽象行政行为进行行政诉讼，通过责任追究来制约行政行为的随意性和减少决策失误造成的区域发展损失。除了针对跨域合作中的实体性法律、程序性规则之外，也需要对合作行政协议的规范进行格式文本的列示。

（四）厘清跨域治理的执行流程

目前大陆基层政府跨域治理的工作大多停滞于合作协议或者规划意向的签订阶段，其主导制因一方面是由于各地未能形成有效地利益整合，但更为重要的一方面是执行流程中缺乏预设的运作协商机制，未能对于合作过程中的管理和操作层面的细节问题针对性的解决。因此，要细化基层政府合作过程中的管理和操作层面的流程，明确合作战略的实施进路。台湾部分地区实行的首长区域协调会议，以定期召开相关领域横向政府间协调会议的形式，地方基层行政官员和主管人员能够积极参与、互动磋商跨域事务，并最后发布带有共识性质的决议简报。这种务实性较高的执行机制沟通，能帮助各参会行政单位关注彼此协调失范的相关领域，有利于定期优化执行。而地区间多元、多维的执行沟通、协商机制，可以增强政府以及公众对区域合作的了解，减少合作中由于信任缺失导致的重复无效决策，或者单方行为产生的恶意竞争，减少跨域治理制度执行上的阻碍和代价。

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［7］林水波，李长晏.跨域治理［M］.台北：五南图书出版公司，2005.

［8］汤京平，陈金哲.新公共管理与邻避政治：以嘉义县市跨域合作为例［J］.政治科学论坛，2005，（23）.

［9］庄顺博，林水波.台北县改制准直辖市后开创财政的蓝海策略——政策工具观［M］.地方自治与民主发展：2008年选后台湾地方政治论文集.台中：东海大学，2008.

［10］参见邱奕元.以大肚山科技走廊污水纳排案探讨跨域事务之合作［M］.第六届全国公共事务论文发表会.台中：东海大学，2009.

［11］林慈玲.地方政府跨域合作研究——日美与我国经验之比较.台北：国立台湾大学硕士论文［D］，2005.

［12］参见李长晏，吴淑桦.大台中地区跨域水资源调度管理之研究：治理结构观点.建国百年的公共管理思潮：趋势与挑战学术研讨会论文集［C］.台湾：台南大学，2011.

［13］李长晏.从协力治理模式探讨淡水河流域的管理［M］.台湾：中国地方自治，2004，（62）.

（责任编辑陈文兴）

D675.5

A

1671-0681（2015）05-0062-08

杨毅（1977-），男，湖北省武汉人，管理学博士，西南大学文化与社会发展学院副教授；张琳（1982-），女，吉林省吉林市人，管理学博士，西南大学文化与社会发展学院讲师。

2015-04-26

*本文为2010年重庆市社科规划青年项目（立项号：2010QNZZ01）；2010年国家哲学社会科学基金青年项目（立项号：10CZZ026）；2011年中央高校基本科研业务费专项资金资助项目（立项号：SWU1109012地方政府区域公共治理研究）的阶段性成果。