从近现代三部图书馆法规的比较看我国图书馆立法*

吴青林，辛洪芹（.江西农业大学图书馆，江西南昌330045；.南昌工程学院图书馆，江西南昌330099）

从近现代三部图书馆法规的比较看我国图书馆立法*

吴青林1，辛洪芹2
（1.江西农业大学图书馆，江西南昌330045；2.南昌工程学院图书馆，江西南昌330099）

从七个方面对《图书馆规程》（14条）、《普通高等学校图书馆规程（修订）》、《北京市图书馆条例》这三部图书馆法规进行比较分析，探索我国图书馆立法的发展方向。

图书馆立法；立法内容；比较研究

清宣统元年（1909）12月，清政府学部拟定了《京师及各省图书馆通行章程》（19条），1911年正式颁布实施。这是我国近代史上第一部图书馆法规，第一次在政府法令中出现了“图书馆”。辛亥革命以后，当时政府制定和颁布了一系列图书馆法规，都属于我国早期图书馆法规的萌芽，对推动现代意义上的“图书馆”取代私人藏书楼并广泛为人们所认可提供了法律保证，其中民国十九年（1930年）5月教育部颁布的《图书馆规程》（14条）有较强的代表意义。

新中国成立后，文化部、教育部、中国科学院、部分省（市、区）人大先后颁布了一系列图书馆法规，在这些图书馆法规中，2002年北京市人大通过的《北京市图书馆条例》和2002年教育部公布的《普通高等学校图书馆规程（修订）》分别代表了地方性图书馆、高校图书馆立法的最高水平。

《图书馆规程》（14条）（以下简称《规程》）、《普通高等学校图书馆规程（修订）》（以下简称《高校规程》）、《北京市图书馆条例》（以下简称《条例》）这三部法规在我国近现代图书馆立法进程中具有重要的地位，笔者将从七个方面对这三部法规进行比较分析，探索我国图书馆立法的发展方向。

1　整体结构比较

《规程》只有1 042字，共14条，主要对图书馆的设立、称谓、人员和经费，以及对私人捐建褒奖等作了一般性的规范，虽然文字较少，内容也显单薄，但已显图书馆法规的雏形，有关图书馆的人、财、物等基本要素都有所提及，为以后的图书馆立法框架奠定了良好的基础。《高校规程》共8章41条，涵盖了高校图书馆的管理体制和组织机构、文献资源建设、读者服务、科学管理、工作人员、经费、馆舍、设备等各个方面，详略得当，结构合理，内容全面，为未来图书馆法的制定提供有益的借鉴。《条例》共8章41条，对图书馆设置、图书馆的发展与保障、图书馆服务、读者权益保障、文献信息资源建设、法律责任等方面进行了较详细的规定，为今后制定《中华人民共和国图书馆法》提供了一个体例结构的模板。后面两部法规均是21世纪的产物，制定者汲取了国内外图书馆立法的优秀成果，涵盖了现代图书馆的各个方面，建立了现代图书馆立法的基本架构，但《高校规程》主要是指导高校图书馆的规范管理，法律意义稍弱，《条例》则是面向本地区内各种类型的图书馆，调整图书馆内、外各种对象的关系，具有明显的法律约束效力。

2　设立图书馆的规定比较

《规程》第一条规定：“各省及各特别市应设图书馆，储集各种图书，供公众之阅览。各市县得视地方情形设置之”。“供公众之阅览”就以准法律的形式明确了图书馆对外开放的职能，也出现了现代意义上的公共图书馆体系的雏形。《规程》颁布后，地方政府纷纷按照规定设立了图书馆，“其于图书馆事业之前途，有莫大之影响也”。第二条规定：“私法人或私人得依本规程之规定，设立图书馆”，之后的第三条、第四条、第五条、第十条在规定公立图书馆的同时提及私立图书馆，第十一条、第十二条、第十三条都是对私立图书馆设置、运作、管理和褒奖等的规制进行规定。当时全国公私立图书馆为2 935所，私立图书馆约占13%，很多私立图书馆由私人藏书楼转型而来，将私人珍藏的图书对公众开放。可见，当时的私立图书馆承担了社会教育的重要职能，是学校教育的重要补充，其规范化的管理对当时国民素质的提高起到较大的促进作用。

《高校规程》第三十六条规定：“高等学校应按照国家有关标准，建造独立专用的图书馆馆舍”，所以21世纪以来新建的高校图书馆大都是学校的标志性建筑，而且图书馆面积、座位数、生均图书数等相关指标也是高校教学水平评估的重要评价指标，明确了“高等学校图书馆是学校的文献信息中心”。《高校规程》没有提及民办高校图书馆，只在附则中规定“本规程适用于全日制普通高等学校。其他高等学校可参照执行”，这是一个遗憾。目前民办高校图书馆普遍存在办馆条件薄弱、投入严重不足、文献资源匮乏、管理水平不高的现象，民办高校图书馆发展水平取决于民办高校创办者的重视与否。从总体上看，民办高校图书馆无法满足读者的信息需求，亟须通过法律法规的形式明确民办高校图书馆的馆舍、设施、人员、经费等规定，使民办高校图书馆能满足本校的教学科研需求。

《条例》第十六条规定要按照统筹规划、合理布局的原则，设置公共图书馆。高校和科研机构以及其他社会组织设置图书馆，应当按照相关规定执行。这说明图书馆要持续健康地发展离不开政府主导，投入公共资金支持图书馆软、硬件设施建设是各级政府义不容辞的责任，在某种程度上说，公共图书馆数量的多少反映了地方科技、教育、文化水平和国民素质的高低。第十七条分别对市、区、县、街道（乡镇）公共图书馆的建筑面积和阅览座位数进行了最低限制，通过规定不同级别图书馆基本软件、硬件条件来保证图书馆的基本质量，才能发挥服务大众的功能。第十八条则规定“任何单位和个人不得损坏或者侵占公共图书馆的馆舍、设施、设备和文献信息资料，不得改变图书馆馆舍的用途”，从法律层面保证图书馆的实体存在，不能以虚拟图书馆取代实体图书馆。第十一条鼓励自然人、法人和其他组织兴办公共图书馆，这从法律条文上承认了私立图书馆存在的合法性，可以认为是新中国成立后图书馆立法的首创，对整个图书馆事业的发展具有重大的法律意义。但是由于各种原因，目前我国私立图书馆总体形势不容乐观，个人往往没有能力支撑图书馆所需要的持续投入，从西方发达国家的私立图书馆发展道路来看，私立图书馆的数量和作用都将越来越小。

3　捐赠规定比较

《规程》第十三条规定：“私人以资产设立或捐助图书馆者，得由主管机关遵照捐资办学褒奖火条勃例呈报教育部核明给奖”。《高校规程》第三十六条规定：“高等学校图书馆可依法接受捐赠和资助”。这两部法规都只是原则性地规定，没有给出对捐助者的具体奖励措施。在今后的图书馆立法中，应鼓励全社会参与对各类图书馆的捐赠，并从法律层面制定具体的奖励措施。

《条例》第十一条鼓励自然人、法人和其他组织以捐赠资金、设备、文献信息资料等形式资助各类图书馆事业发展。捐助图书馆者可以依照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定，享受税收减免等优惠。《公益事业捐赠法》相关条款规定了公司和其他企业、自然人和个体工商户、境外团体和个人捐赠财产用于公益事业，可以相应享受企业所得税、个人所得税、减免征进口关税和进口环节的增值税等优惠。因此，这条规定是对捐助图书馆者的极大的物质鼓励，这也是图书馆立法上的重大突破，可直接为今后的图书馆立法所采纳。

4　主管机关规定比较

《规程》第三条规定：“省立或特别市立图书馆，以省或特别市教育行政机关为主管机关。市县立图书馆，以市县教育行政机关为主管机关。私立图书馆，以该图书馆所在地之教育行政机关为主管机关。”这说明当时公共图书馆和私立图书馆的主管机关都是各级教育行政机关，学校图书馆的主管机关理所当然也是各级教育行政机关，这就表明各类图书馆当时都是由统一的教育行政机关管辖，实行这种管理制度必然有利于政令统一，促进了图书馆的快速发展，根据有关资料统计，1930年全国有各级各类图书馆2 935所，短短6年后就达到5 196所。

《高校规程》第四条规定：“高等学校图书馆实行校（院）长领导下的馆长负责制。高校应有一名校（院）长分管图书馆工作”，这说明高校图书馆的主管机关就是各个高等学校，图书馆是学校的直属单位。

新中国成立后，图书馆分成公共图书馆、高校图书馆、科研院所图书馆三大系统，公共图书馆系统由文化部管理，高校馆系统由教育部领导，中科院图书情报系统由中国科学院领导。这种管理机制在当时的社会环境下对各类图书馆事业的稳定发展起到了积极的推动作用，但本身也存在着较大的问题，因为各系统图书馆的服务对象存在较大程度的交叉，而且图书馆内部业务基本上是相通的。在注重资源共享的现代信息社会，如果各系统图书馆的管理者忽视各系统图书馆之间的横向协作，就很难推动图书馆事业共同发展。如以前的《中图法》和《科图法》的竞争、现在的CALIS编目标准和国家图书馆编目标准的竞争，都造成一定程度的资源浪费。《条例》第二条规定：“本条例适用于本市的公共图书馆及其他各类图书馆”，这是新中国成立以来第一次突破了隶属系统的限制和壁垒，把各类图书馆纳入统一的法律平台，这是新中国图书馆立法史上的一大亮点。但文化部提交的《公共图书馆法》（草案送审稿）显然有悖于图书馆统一协调管理的发展趋势，建议以后的图书馆立法直接用统一的《中华人民共和国图书馆法》，而不需要再立《高校图书馆法》《科研机构图书馆法》等。

5　收集地方文献规定比较

《规程》第六条规定：“公立图书馆除搜集中外各类书籍外，应负责收集保存本地已刊未刊各种有价值的著作品”，这说明当时公立图书馆注重收集保存地方文献，形成各有特色的馆藏，这在当时实属难能可贵，也符合当代图书馆的藏书建设理念。

《高校规程》第十条规定“注意收藏本校的以及与本校有关的出版物和学术文献”，“形成具有本校特色的馆藏体系”。目前很多高校图书馆设置“文库”收藏本校文献，通过各种形式的宣传来鼓励本校教职工向图书馆捐献本人著作，但总体效果不明显。

上面两部法规都缺乏收藏地方文献的具体保障措施，而《条例》第四十条规定：“首都图书馆是本市出版物的版本收藏单位。出版单位应在出版物公开发行后2个月内，向首都图书馆呈缴两套出版物”。通过图书呈缴制来确保公立图书馆收集保存地方文献，从而形成具有地方特色的馆藏。以前的图书呈缴制大多规定向国家图书馆和中国版本图书馆呈缴图书，而这条规定明确了地方出版单位向省级图书馆呈缴出版物。内地其他九部地方图书馆法规也有类似规定，但还有将近三分之二的省份没有颁布图书馆法规，这会导致地方文献的收集步伐会不一致。所以建议未来的图书馆法吸纳这条规定，通过呈缴制保证地方文献资源建设。

6　资源共享的规定比较

《规程》第七条规定：“图书馆为便利阅览起见，得设分馆巡回文库及代办处，并得与就近之学校，订特别协助之约”，这满足了全体社会成员的阅读需求。如江苏省立苏州图书馆设立了民众巡回文库及附属民众图书馆；浙江省立图书馆采用总分馆制，呈现出现代图书馆服务理念的雏形，由汤蛰仙捐资建设的新图书馆（位于杭州市大学路）为总馆，同时设立了两个分馆，即孤山分馆、新民分馆，考虑到总分馆还是不能普及市区，另外设立了民众书报阅六处、流通图部四处、流动书车等，分布在市区各处，由图书馆专门的“推广组”负责藏书的推广阅读，当时的影响非同凡响。这说明当时图书馆管理者具备资源共享的理念并付诸实践，很值得后人钦佩。

《高校规程》第七条规定：“规模大、院系多或校园分散的高校，可设立分馆。”高等学校的院系（所）资料室目前在业务管理和资源配置上，一般都接受学校图书馆的指导，为了实现校内文献资源共享，资料室不应只对本院系读者开放，而应面向全校读者开放。经过高校合并、新校区建设，为了方便读者借阅，很多高校设立分馆，并通过运输工具实现了校内文献通借通还。高校文献保障体系一般由图书馆、分馆、资料室共同组成，主要是满足校内读者的需求。随着CALIS三期工程建设的完成，基本建成全国高校文献保障系统，各高校（含高职、民办）都免费成为其成员馆，实现联合编目、文献传递等资源共享。虽然《高校规程》第二十一条规定：“有条件的高校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放”，但多数高校图书馆尚未形成对外开放的理念，总是强调为本校读者服务，担心对外开放后会带来文献、座位资源不足，给本校读者带来不利影响。近年来，浙江、湖北、北京等地高校通过建立地区联盟、暑期借阅的方式，实现区域内各级各类图书馆文献资源的共建共享，从而共同推进图书馆面向所有社会成员开放。

《条例》在第五章“文献资源建设”中，规定了以首都图书馆为中心形成全市图书馆网络，加强本市各类图书馆之间的协调，并加强本市图书馆和国家图书馆的联系与合作，从而实现文献信息资源的共享。这种新型管理体制与美国的“中心馆-分馆”管理模式比较接近，顺应世界图书馆发展潮流。

建议在未来的图书馆立法中应突出资源共享的理念，鼓励建立跨系统的地区性联盟，通过流动图书馆、自助借还系统等方式实现纸质文献资源的共享，为本地区全体市民服务，同时加大力度整合系统内部文献资源，建立行业性的全国图书馆联盟，通过文献传递等方式实现电子文献资源的共享。

7　馆长任职资格规定比较

《规程》第八条明确规定了图书馆馆长的任职资格，包括三种类型：国内外图书馆专科毕业者；在图书馆服务三年以上而有成绩者；对于图书馆事务有相当学识及经验者。这个规定避免了用人的随意性，从而有效地避免“外行管理内行”，有助于图书馆事业的可持续发展。这说明当时教育主管者认识到一个好的图书馆管理者对图书馆事业发展能起到较大的推动作用，这对发展当代图书馆事业仍有现实意义。

《高校规程》都做了明确的规定：“馆长和主管业务工作的副馆长必须具有高级专业技术职务或具有硕士以上学位”，“馆长应为学校校务委员会、学术委员会成员”，该规定可操作性强，为高校图书馆的发展提供了人员保障。但规定的高级专业技术职务可以是图书系列的专业技术职务，也可以是非图书系列的专业技术职务，这造成了目前高校图书馆馆长大多是非图书系列的教授担任的现象，管理理念、精力、经验、效果存在不足，建议在今后的图书馆立法中应该明确把具有图书系列的高级专业技术职务任职资格作为高校图书馆馆长或业务副馆长任职的重要条件。

《条例》第十九条规定：“图书馆的馆长应当具备相应的科学文化素质、专业知识水平和组织管理能力。市公共图书馆的馆长应当具有相应的高级专业技术职务任职资格，区、县公共图书馆的馆长应当具有相应的中级以上专业技术职务任职资格”。这为任用称职的馆长提供了法律保障，说明图书馆馆长不仅要有较高的文化知识水平，还要有较强的组织管理能力，才能较好地把握图书馆未来发展趋势，才能组织调配好全馆职工的力量，把最新的图书馆理念贯彻到实际管理工作中。这条规定可为今后的图书馆立法所采纳。

一百年来我国图书馆立法所取得的成绩非常显著，通过对这三部典型法规的对比，可以发现其中很多方面对现在乃至未来的图书馆事业的可持续发展仍然具有一定的指导意义。对近现代图书馆法规进行分析研究，把握其中的发展规律，有助于具有中国特色的《中华人民共和国图书馆法》早日问世。

［1］教育部.图书馆规程［J］.江西教育公报，1930（35）：36.

［2］教育部关于印发《普通高等学校图书馆规程（修订）》的通知［EB/OL］.［2014-10-07］.http：//www.moe.edu.cn/public files/business/htmlfiles/moe/moe_23/200202/221.html，

［3］北京市图书馆条例［EB/OL］.［2014-11-20］.http：//www.bpli sn.net.cn/ProclaimDetail.aspxid=8.

［4］张蕾.从地方性法规看我国图书馆立法内容的发展趋势——以《北京市图书馆条例》为例［J］.四川图书馆学报，2006（6）：19-22.

［5］花建军.近代图书馆法规对未来制定中国图书馆法的参考价值［J］，科技情报开发与经济，2008（2）：3-5.

（编发：王域铖）

Library Legislation in China from the Comparison of Modern&Contemporary Library Regulations

WU Qing-lin1，XIN Hong-qin2
（1.Library of Jiangxi Agricultural University，Nanchang 330045，China；2.Library of Nanchang Institute Of Technology，Nanchang 330099，China）

G250

A

2095-5197（2015）06-0125-04

*本文系江西省社会科学研究“十二五”（2011年）规划项目“《江西农报》与晚清农业科技传播研究”（项目号：11TW20）和江西农业大学哲学社会科学创新发展基金“《江西农报》与晚清农业科技传播研究”（项目号：CX11TQ01）成果之一。

吴青林（1973-），男，副研究馆员，本科，研究方向：图书馆史；辛洪芹（1975-），女，副研究馆员，硕士，研究方向：图书馆法。

2015-11-13