《广州市公共图书馆条例》述评

叶 颖

（北京大学信息管理系，北京 100871）

2015年1月，《广州市公共图书馆条例》正式公布，根据规定，该条例将于2015年5月1日正式实施，这是继深圳、内蒙古、湖北、北京、四川之后的我国第六部由地方人大通过、批准的地方性图书馆法规，也是广州市第一部以地方法规形式为公共图书馆制定的专门法规。《广州市公共图书馆条例》的出台和实施标志着广州市公共图书馆事业走上了科学化、规范化、法制化发展的道路，这对于促进广州市公共图书馆事业的可持续发展，进而辐射带动广东省公共图书馆事业的发展具有重要的意义。不仅如此，在立法过程中，广州市相关部门结合我国国情，对图书馆立法技术的探索和实践，在一定程度上也能够为其他尚未出台的国家及地方性图书馆相关法规提供相当有价值的参考和借鉴。

1 立法进程

广州市的图书馆立法工作很早就开始了。2005年广州市就提出了为图书馆建设立法[1]。5月10日，时任广州市常委、宣传部长的陈建华在广州图书馆开展调研工作时就对广州市公共图书馆立法工作做出了指示[2]。2006年下半年，广州市哲学社会科学规划重点课题 “《广州市图书馆条例》立法研究”和《广州市图书馆条例》的起草工作正式启动。2006年底，在广州图书馆的积极推进和大力配合下，调研报告及相关文件报送至广州市人大常委会法制工作委员会。2007年初，《广州市图书馆条例》被正式列入广州市2007年度立法预备项目[3]。2007年12月28日，《广州市图书馆条例》继在网上公开征集社会意见之后，又在广州图书馆邀请不同领域市民参加征求公众意见座谈会[4]。然而，由于种种原因，《广州市图书馆条例》在进入政府部门征求意见阶段后被搁置了长达5年之久。2012年2月，陈建华担任广州市长刚满一个月，《广州市图书馆条例》项目被再次提上立法日程[5]。2013年3月，广州市公共图书馆立法工作重新启动，广州市政府法制办和文广新局有关立法人员赴广州市各级公共图书馆进行立法调研，以加深对公共图书馆服务体系的了解，为《广州市公共图书馆条例》的立法工作奠定基础[6]。2013年4月，广州市法制办召开《广州市公共图书馆条例（草案）》的专家座谈会，邀请相关人士和专家就立法过程中存在的情况和难点提出意见和建议[7]。2014年10月29日，广州市第十四届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 《广州市公共图书馆条例》。2015年1月13日，这份文件经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准，1月22日，由广州市人大常委会发布公告，《广州市公共图书馆条例》将于2015年5月1日正式实施。

2 主要内容

从2005年广州提出为图书馆建设立法到2015年《广州市公共图书馆条例》的出台，堪称“十年磨一剑”。由于之前已有5部地方性图书馆法规，《广州市公共图书馆条例》起点较高，条例内容全面翔实，在法规行文条款的语言表述上更加完善合理。更为重要的是，最终公布的《广州市公共图书馆条例》结合我国实际国情，在公共图书馆立法领域开辟了诸多创新之处，这对于在新的历史条件下规范、促进我国公共图书馆事业的可持续发展具有深远的影响。

《广州市公共图书馆条例》（以下简称《条例》）分为总则、公共图书馆的设立、公共图书馆的管理、公共图书馆的服务、法律责任和附则6章，共58条，体例结构完整，在体例设置上参考了之前出台的一些地方图书馆法规并做了归纳和整合，整体层次清晰明了。

2.1 总则

总则部分共有7条，对立法目的、条例适用范围、管理和实施部门、经费保障、社会捐赠、设立公共图书馆发展基金、建立和运行法人治理机制、全民阅读推广做了相关的规定。

在公共图书馆经费保障方面，条例第五条规定“公共图书馆经费包括设施、设备、人员、文献信息资源、图书馆运行与维护等方面的费用”，这是我国图书馆相关法律中第一次明确了公共图书馆的经费组成。在鼓励社会捐助以支持公共图书馆事业的发展方面，除了依照相关法律法规享受税收等优惠待遇这种经济性的方式外，《条例》更是创新了表彰社会捐赠人的方式。《条例》第六条规定 “公共图书馆可以以捐赠人的名字命名或者以其他适当方式给予捐赠人相应荣誉”。第七条关于设立公共图书馆发展社会基金，第八条推动建立运行法人治理机制的相关规定，也是之前出台的图书馆法规没有涉及的内容，是《条例》结合我国图书馆事业的发展现状及趋势的创新之处。颇为引人注目的是《条例》第九条，它明确规定“每年四月为广州读书月”，这项规定有助于公共图书馆开展全民阅读推广活动，并且在广州全市范围内营造读书环境和书香氛围也有举足轻重的意义。

2.2 公共图书馆的设立

公共图书馆的设立部分共13条，对公共图书馆的建设规划、选址、总分馆的设立、图书室或服务网点建设、少年儿童图书馆的设立、公共图书馆的建筑面积、藏书总量和年人均入藏量数字信息资源建设、特色馆藏建设、禁止更改公共图书馆（室）功能用途、设立公共图书馆城市标志等方面做了具体规定。

《条例》第十二条明确规定了“市人民政府设立的广州图书馆为全市公共图书馆的中心馆”，并要求“建立公共图书馆总分馆体系”，公共图书馆在建设上采用总分馆的模式，实现区域内各级公共图书馆之间的资源共享和服务互动，这对于提高公共图书馆的资源利用率和服务水平，建设普遍均等、全面覆盖的公共图书馆体系，满足更多市民的知识文化与娱乐休闲需求具有重要意义。

在设立少年儿童图书馆方面，条例明确要求“市人民政府设立少年儿童图书馆”，对区人民政府则放宽要求，“区人民政府可以设立少年儿童图书馆”，但同时，《条例》也规定“中心馆、区域总馆应当设置少年儿童阅览区域”。这与之前出台的几部图书馆法规相比，有了显著的进步，它对市级政府设立少年儿童图书馆做了硬性的要求。笔者认为，这样的规定不仅能为地区的少年儿童阅读提供资源和空间的保障，在全民阅读推广，将广州建设为“图书馆之城”方面也大有裨益。

在公共图书馆的建筑面积方面，《条例》更进一步，为区别于单纯的规定馆舍总面积，《条例》首次以单位人口面积来规定公共图书馆的馆舍面积。《条例》第十六条明确写道“公共图书馆每千人建筑面积应当符合下列要求”，根据规定，“即人均0.03m2以上。这一标准各区都较有难度达到。以越秀区图书馆为例，该馆建筑面积为1万m2，户籍人口117万，远没有达到这一标准”[8]。这样的规定使得公共图书馆能够根据其服务范围的人口数量增长而增加，有助于更好地为广大市民提供服务。

在公共图书馆的馆藏资源建设方面，《条例》第十七条指出 “公共图书馆的藏书总量应当高于国家标准”，对馆藏纸质信息资源人均拥有量做了具体的数值规定，并明确提出达到标准的时间《条例》第十八条规定了年人均入藏纸质信息资源量的标准，这对于促进没有达到标准的广州市各级公共图书馆增加入藏量，提升服务质量，满足市民的信息需求十分有益。

《条例》第二十二条为“全市公共图书馆实行统一标志，并纳入路标、路牌、公共交通等城市标志系统”，这又是《条例》的一个创新之举。为公共图书馆设立统一标志并纳入城市标志系统，不仅能够帮助更多的人走进公共图书馆，享受公共图书馆的服务，以满足自身的学习与娱乐需求，更重要的是，此举有助于提升公共图书馆在整个城市体系中的地位。

2.3 公共图书馆的管理

公共图书馆的管理部分共11条，对公共图书馆工作人员的配备、馆长任职资格、中心馆职责、区域总馆职责、馆藏剔旧、文献信息资源保护保存工作、遵守知识产权、呈缴本制度、文献信息资源采购咨询制度、公共图书馆的考核评估、建立图书馆行业组织等方面做出了明确的规定。

在公共图书馆的工作人员配备方面，《条例》也是根据单位人口作为配备工作人员的要求，即“每一万人至一万五千人配备一名工作人员的标准”。不仅如此，《条例》对工作人员的学历及能力做了一定的要求，并要求公共图书馆“建立和健全工作人员业务培训和继续教育制度”。这样的规定可以提高公共图书馆工作人员的业务能力、服务水平，高水平高素质的工作人员又能够更好地为读者服务，有助于促进公共图书馆事业的发展。在馆长任职资格方面，《条例》提出了比以往几部图书馆法规更高的标准和要求，馆长是图书馆管理的核心，只有一位合格的馆长才能够办好图书馆，使其发挥最大的价值，获得更大的社会效益。

《条例》第二十五条和第二十六条分别详细地阐明了中心馆和区域总馆应当履行的职责，只有当不同级别的公共图书馆能够根据本级单位在整个地区公共图书馆体系中所处的位置，明确自己的职责，才能够更好地进行分工合作，优势互补，更好地服务于地区内的广大读者。

在呈缴本制度方面，除了要求相关出版社和单位按照规定向本级公共图书馆呈缴之外，《条例》第三十条规定“受缴、受赠公共图书馆应当向出版、编印单位出具接受呈缴或者捐赠凭证，定期编制呈缴本、受赠本目录并向社会公布”。在公共图书馆的考核方面，《条例》第三十二条要求“市文化行政主管部门应当制定公共图书馆考核标准，建立第三方评估机制”，这样就能够在对公共图书馆考核时以科学、公正的原则来进行，以此来促进公共图书馆的良性发展和可持续发展。

2.4 公共图书馆的服务

公共图书馆的服务部分共有7条，分别就公共图书馆的服务原则、基本服务、非基本服务、开放时间、公告通知的发布、用户的权利与义务、为弱势群体提供服务、建立常态化志愿服务机制、向社会组织购买服务、意见与投诉处理等做出了具体的规定。

关于公共图书馆的服务内容，《条例》第三十五条对基本服务的范围做出了明确的规定，第三十六条对除了基本服务之外，公共图书馆根据自身业务能力提供的服务进行了说明，第三十七条对公共图书馆提供远程服务及个性化服务业也做了明确的说明。《条例》第四十一条规定“公共图书馆提供基本服务应当免费”，这样就以法律条文的形式明确公共图书馆哪些服务是免费的，哪些服务是可以收取适当费用，既能突出公共图书馆服务的免费原则，又能够使公共图书馆根据自身业务能力，开展其他拓展业务，实现其自身资源的最大化利用。

在保护用户隐私方面，《条例》第四十六条做出了明确的规定，“公共图书馆应当依法保护和使用用户信息，未经用户同意，不得擅自向第三方披露或者泄露”。众所周知，近年来，随着网络通信工具的快速发展，个人信息成为一个全社会关注的话题。公共图书馆作为地区内广大市民获取信息、终身教育、娱乐休闲的场所，也在其提供服务的过程中获取了用户信息，这条条文就对公共图书馆保护和使用用户信息做出了要求。

2.5 法律责任和附则

《条例》的最后两部分为法律责任和附则，其中法律责任部分对违反条例的行为做出了明确的处罚规定。附则部分则规定了条例自2015年5月1日正式施行。

3 显著特点

3.1 立意高远，着眼细节

从《条例》中能够清晰地看到相关立法部门在立法时的用心良苦，这部地方性法规的具体条款对公共图书馆设立、服务等重要部分做了明确而全面的规定，特别是对于细节方面的把握，值得深思。在馆舍面积上，《条例》要求“市、区公共图书馆和镇、街道分馆的建筑面积不得低于国家最低标准”，在馆藏总量上，要求“公共图书馆的藏书总量应当高于国家标准”，这种对于公共图书馆服务硬件的高要求凸显了广州市建立“图书馆城”的决心和信心。对于公共图书馆的定义，与之前几部地方性图书馆法规不同，该条例将公共图书馆表述为“公益性服务机构”，这样一来，既凸显其公益性又明确其服务的本质职能。对于公共图书馆经费的规定，《条例》指出“公共图书馆经费包括设施、设备、人员、文献信息资源、图书馆运行与维护等方面的费用”，这样明确的规定有助于公共图书馆经费的核算，也使相关部门对经费的使用情况有更好的监管。而要求公共图书馆实行统一的标志并纳入城市标志系统这一要求，是《条例》着眼细节的又一例证。众所周知，医院、学校等在城市道路交通标志中都有明确的体现，公共图书馆作为与医院、学校同等重要的社会子系统，同样应当设置统一规范标志，使得无论是本市市民还是外来游客都能够根据标志轻而易举地找到公共图书馆。事实上，仔细研读《条例》的诸多细则，都能够感受到这部地方性法规不仅仅是站在建设“图书馆城”这样大的立场上，其对于细节的着眼也是值得重视的。

3.2 与时俱进，科学合理

《条例》的另一特点是其与时俱进，科学合理，整部法规都充满着时代的气息，体现出了随着时代的发展与进步，新的办馆理念在不断萌发，新的办馆模式也在不断探索，在总分馆模式、法人治理结构和购买社会服务等方面体现得尤为明显。《条例》第二十三条规定，“工作人员可以多形式、多类型配备”，这就使得图书馆在配置工作人员方面有了更大的灵活性，凸显其科学合理的这一特点。不仅如此，《条例》的科学合理还体现在它以人为本的方面，以《条例》第四十二条为例，在对公共图书馆开馆时间做出规定的同时，也规定“在国家法定节假日，公共图书馆可以根据实际情况调整开放时间”。相较于死板的规定开放时间，《条例》具有一定的弹性，在国家法定节假日，市民对于公共图书馆的需求可能会因节日而发生变化，图书馆也应根据实际情况，实事求是地来调整开闭馆时间，一方面能够更好地服务市民，另一方面也避免了资源的浪费，特别是这种人性化的规定对于图书馆工作人员的工作安排也有极大的帮助。

4 立法意义

4.1 促进广州市公共图书馆事业的发展

正如《条例》第一条所说，其立法目的是“为促进公共图书馆事业发展，满足公众对知识、信息及相关文化活动的需求，实现与保障公众的基本文化权益”，图书馆法规能够规范和保障公共图书馆的建设和服务，对于促进本地区图书馆事业的可持续发展具有非比寻常的作用。2003年6月，广东省被确定为文化体制改革试点的9个省市之一。随着文化体制改革的进一步深化，作为广东省的省会，广州市加大了对公共图书馆发展的支持力度。广州市图书馆立法与广州公共图书馆事业的快速发展有莫大的关系，特别是近年来，广州市公共图书馆的馆舍面积不断扩大，馆藏数量和种类不断增加，服务水平也稳步提升，市、区两级图书馆基本实现通借通还。2013年1月，广州市召开全市宣传文化工作会议，会议提出要启动广州图书馆之城建设[9]，而《条例》的颁布，也让广州向“图书馆之城”迈进了一大步。以广州图书馆为例，2013年6月正式开放的新馆 “总建筑面积10万m2，广州图书馆总馆藏658万册 （件），阅览座位4 000个，供读者使用的计算机数量500台，有线网络节点4 000个，无线网络覆盖范围100%”[10]，是广州市着力打造的“城市客厅”的文化窗口。

在看到辉煌成绩的同时，我们也应该看到，广州市公共图书馆事业发展还存在一些问题和不足，如公共图书馆覆盖面不够广、布局不够合理；政府对公共图书馆的总体投入还有待加强，特别是基层公共图书馆，发展并不均衡；现行管理体制并不适合图书馆事业的发展，运行绩效较低，资源未能充分共享等。《条例》也正是在此背景下诞生的，它对于公共图书馆的设立、管理、服务等方方面面做出了具体的规定，给出了明确的标准，以此促进和规范广州市公共图书馆事业的良性发展，实现其文化立市，建设“图书馆之城”的目标。《公共图书馆宣言》中指出，“公共图书馆是传播教育、文化和信息的一支有生力量，是促使人们寻找和平和精神幸福的基本资源”[11]，公共图书馆是一个地区的信息中心，公共图书馆事业的发展对于缩小地区内信息鸿沟，促进地区的文化发展具有非常重要的作用，需要依靠法律作为其健康持续发展的坚强保障。

4.2 提供具有参考性的立法探索和实践

虽然在《条例》出台之前，我国已经出台了5部地方性图书馆法规，对于图书馆立法技术有了初步的探索和实践。但是，公共图书馆是社会系统的组成部分，随着社会的发展进步，公共图书馆发展的内外部环境也发生了变化，一些新的思想和理念也在不断地生发，对公共图书馆的设立和服务等多方面产生了巨大的影响，进而影响着公共图书馆事业的整体发展。可以说，《条例》是改革开放几十年以来，特别是深化文化体制改革以来，我国公共图书馆事业发展基本经验的总结，其在立法技术上的探索和实践值得学习和借鉴。不仅如此，笔者认为在目前国家层面的公共图书馆法规尚未出台之际，从某种程度上可以视其为国家公共图书馆法的先行，根据这样一部地方性公共图书馆的实施效果来调整国家图书馆法的立法，也能够推动国家层面的图书馆法的出台。

5 结束语

到目前为止，《条例》正式实施的时间还不长，它所发挥的实际作用还有待时间的考察，但是这部地方性法规对于促进广州市公共图书馆事业的长足发展以及其在我国图书馆立法进程中扮演的重要角色、发挥的重要作用值得我们重视。

[1]金羊网.广州打造"图书馆之城"2020年每8万人一座图书馆[EB/OL].[2015-05-27]http://house.ycwb.com/2015-05/27/content_20248690.htm.

[2]广州图书馆.市委常委、宣传部长陈建华同志来我馆调研[EB/OL].[2015-06-07]http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/tongxun/tongxunDetail.doid=187028.

[3]广州图书馆.广州市图书馆立法取得重要进展[EB/OL].[2015-06-07]http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/tongxun/tong xunDetail.doid=186664.

[4]中国广州政府门户网站.《广州市图书馆条例》征求公众意见座谈会召开[EB/OL].[2007-12-29]http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5857/200712/203182.shtml.

[5]金羊网.“图书馆之城”离广州有多远 [EB/OL].[2012-08-01]http://news.ycwb.com/2012-08/01/content_3895213.htm.

[6]中国广州政府门户网站.市法制办开展《广州市公共图书馆条例》立法调研[EB/OL].[2013-03-28]http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5857/201303/1938090.shtml.

[7]中国广州政府门户网站.市法制办召开《广州市公共图书馆条例》专家座谈会，听取行业专家意见[EB/OL].[2013-05-06]http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5857/201305/23 62361.shtml.

[8]尹来,区明坚.《广州市公共图书馆条例》搁置七年终获通过[J].公共图书馆,2015(1):83.

[9]信息时报.广州今年启动图书馆之城建设[EB/OL].[2013-01-26]http://informationtimes.dayoo.com/html/2013-01/26/content_2138109.htm.

[10]广州图书馆.广图概况[EB/OL].[2015-06-14]http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/profile.jsp.

[11]百度百科.联合国教科文组织公共图书馆宣言1994[EB/OL].[2015-06-14]http://baike.baidu.com/linkurl=SUOCofWkLTwnc5TXZ89xfJbP2DQSOdImtV1fRL47e_1m HQg_w0kPbvHwOg_BFzy-KzCYBjoUXBoqFP5oMkEF7_.