读者参与管理权的制度保障措施研究

冯天宇（黑龙江大学信息管理学院　黑龙江哈尔滨　150080）

读者参与管理权的制度保障措施研究

冯天宇
（黑龙江大学信息管理学院黑龙江哈尔滨150080）

〔摘要〕读者参与图书馆管理的权利是读者的一项基本权利，应当对其建立完善的保障制度。读者参与管理权应当包括：知情权、提出建议和意见权、参与决策权以及申诉和控告权。为了保障读者的参与管理权，图书馆应当实行理事会决策制度、信息披露制度、听证制度等。

〔关键词〕读者参与权图书馆立法制度保障

读者参与图书馆管理的权利（简称“读者参与管理权”）是读者权利的重要内容之一，其作为一种程序民主制度，必须建立健全程序保障制度，才能有效实施。对我国的公共图书馆管理活动来说，保障读者的参与管理权，首先应该保障制度性参与，为此首先应该在图书馆立法中明确读者参与管理的权利事项，在此基础上作出具体的相关制度安排，如建立健全理事会决策制度、信息披露制度、听证制度、救济制度和回应机制等。

1　我国图书馆立法保障读者参与管理权的现状

读者参与管理权大体包括：对图书馆的制度建设、业务工作有知道、了解的权利；对图书馆重大事务有发表意见的权利；对图书馆工作进行监督，并对工作中的不足之处有提出意见和建议的权利；对图书馆及其工作人员的不合法、不称职的行为有检举的权利等。可概括为四个方面，即知情权、参与决策权、批评和建议权、申诉和控告权。立法保障读者参与管理权，首先要在法律条文中将各种读者权利体现出来。

在我国，全国性的图书馆法尚未出台，但已有十多部地方图书馆立法。其中，《湖北省公共图书馆条例》等8部立法中列出了读者权利。《北京市图书馆条例》最具代表性，列出的读者权利是：①免费提供书目信息检索服务；②免费提供借阅书刊服务；③读者免费获得馆员提供的关于如何利用信息资源的指导；④免费参与图书馆举行的读书活动；⑤向图书馆及有关部门提出批评、建议和意见。其他地方的图书馆立法对读者权利的规定大都与《北京市图书馆条例》基本一致。由此可见，对读者参与管理权只涉及“提出建议和意见”一个方面，而未涉及知情权、参与决策权以及申述和控告权。

除了“提出建议和意见”的权利之外，读者权利还应包括知情权、参与决策权以及申述和控告权。这是有法律或宪法依据的。如《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。《中华人民共和国宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。图书馆属于“国家事务”或“公共文化事务”，所以上述法规条款完全可以适用于图书馆领域，即读者的知情权、参与决策权以及申述和控告权应该得到立法保护，进而应该纳入到图书馆立法范畴之中。

综上所述，我国目前的图书馆法规在保障读者参与管理权方面，只对“提出建议和意见”作出了明确规定，而对读者的知情权、参与决策权以及申述和控告权没有作出规定。所以，在如何保障读者参与管理权方面还不够具体广泛。这表明，今后的图书馆立法需要在全面保障读者参与管理权方面拓宽保护范围，将读者的知情权、参与决策权以及申述和控告权全面写入法律条款之中。

2　立法保障读者参与管理权的意义

2.1保障读者权利的根本需要

图书馆立法已被用来协调规范体系的利益相关者之间的关系。根据现代理念，通过图书馆与其经费来源之间的关系可以看出，这种关系其实就是图书馆和全体纳税人之间资金分配的关系。而纳税人在接受图书馆服务时其角色便是读者。[1]因此，处理好图书馆与读者的关系是图书馆存在和事业发展的关键。法律法规是协调公民的权利和义务之间关系的行为准则。然而，已经颁布的地方性图书馆法规中，却只有8部将读者权利写入了法律条文；有几部地方性法规只列出了读者应履行的义务，读者应享有哪些权利却没有体现出来。鉴于上述情况，今后图书馆立法都应将保护读者权利作为图书馆立法的宗旨，集中明确地列出读者的权利，让读者明确地知道自己的权利和义务，在履行义务的同时更好地参与图书馆的管理，维护自身的权利。这样，对图书馆和读者来说才是双赢。

2.2图书馆管理民主化的基本要求和表现

读者参与图书馆管理，是图书馆民主管理的基本要求和表现。目前我国读者参与图书馆管理大多流于形式，原因是我国图书馆立法中缺乏普遍规定读者参与图书馆管理，读者参与管理权缺乏法律的保障。深圳市图书馆率先实行的理事会决策制度，是图书馆民主管理的重要表现。图书馆立法对读者权利的明确规定，可以确保读者参与图书馆的管理，不仅让读者切实地享有自己的权利，这不仅是保障读者参与管理权的根本途径，而且是图书馆民主管理的需要。所以图书馆立法对保障读者参与管理权具有重要意义。

2.3保障事业经费以保障读者权利的需要

多年来，我国图书馆的发展中存在着诸如经费、场馆设备、人员等等多重问题[2]，导致服务跟不上，读者满意度不高。我国图书馆主要有公共图书馆、高校图书馆、科研图书馆，还有政府各部门、企事业单位的图书馆（室）等，各个类型图书馆的经费均由各个系统自行划拨；所划拨的经费没有统一的标准，使得各图书馆之间的发展差异很大。就公共图书馆而言，解决经费的办法就是立法。将图书馆各项费用纳入政府的财政预算当中，使政府对图书馆的拨款逐步形成一种制度。联合国教科文组织（UNESCO）很多年前就已经明确各国应制定全国性的图书馆专门法律，以保障图书馆事业健康发展。因此，通过图书馆立法，使图书馆经费得到有效保障，在西方发达国家已经比较成熟，其实践经验表明解决经费困难的主要办法就是制定图书馆法。通过立法保证图书馆获得持续稳定的经费。例如，美国实行的是以财产为依据征收图书馆事业特别税，还从地方政府财政收入中拨款作为图书馆专用资金。保障公民权利需要公共资金支持，因为“所有权利是昂贵的，因为所有的权利都以纳税人资助的有效地进行监控和实施的监督为先决条件”[3]。也就是说，保障读者权利需要政府对图书馆事业经费的足额保证，而为了保证足额的事业经费就需要相应的立法即图书馆立法。

3　保障读者参与管理权的制度措施

我国现已颁布施行的地方性的图书馆法律法规中，只有《深圳经济特区公共图书馆条例》等8部提到了读者参与图书馆管理的相关权利，但这8部法规并没有涉及读者参与图书馆管理决策的权利，读者对图书馆的服务提出申诉和控告的权利以及读者获得图书馆相关情报信息的权利等，而只提到了读者可以对图书馆管理方式和提供的服务提出建议和意见的权利。可以看出我国现有的图书馆立法中并没有全面体现读者的参与管理权，今后应加强补充和改进。首先，为了确保读者参与决策的权利，制定图书馆法时应规定公共图书馆逐步推行图书馆理事会管理制度。实施理事会制度是保障读者参与决策权的制度保障。第二，为了充分保障读者的“批评和建议权”，制定图书馆法时应对读者对于图书馆方面的批评和建议建立完善的回应机制，具体机制内容应该包括负责回应的组织机构与人员、回应方式、回应时限等，只有这样才可以尽可能避免读者提出的批评和建议无回应，也就是怠慢读者的现象。[4]第三，为了保障读者对图书馆提出申诉和控告的权利，制定图书馆法时应把“申诉和控告权”明确体现在读者应享有的各项权利中。这里的“申诉和控告权”，属于读者权利的救济机制的范畴，其施行途径主要包括法律救济与行政救济。权利与救济是分不开的，因此虽然明确读者的“申诉和控告权可能会对图书馆人产生一定的威慑作用，但是它将对图书馆人约束自己的举止言行产生帮助，进而可以避免不必要的纷争的发生”。[5]第四，读者的各项权利应当包括知情权。知情权应当是公民应享有的一项基本的权利，保障公民的知情权是政府的义务和责任。由此可以看出，知情权不仅是一种简单的民事权利，更是一种公民的政治权利，即知情权是一种基本人权。[6]为了保障读者的知情权，应建立信息披露制度。公共图书馆管理中的信息披露的内容（即必须披露的信息内容），包括：图书馆发展规划、财务年报、机构设置情况等等。信息披露是为了保证读者的知情权，“知情”是“参与”的前提条件。因此，建立信息披露制度是读者了解、参与、监督图书馆管理活动的必要条件。

3.1理事会决策制度

参与图书馆事务的决策活动，是读者参与权的最重要内涵。而理事会决策制度，是读者参与图书馆决策的最适宜制度安排。现代公共图书馆治理理念中最基本的特点就是实行理事会决策制度。西方国家大多实行三权分立，而现代公共图书馆治理理念中的治理结构也存在类似的权力分享机制，这种机制表现在实际分离但又协调进行的决策层、执行层、监督层内部管理机制。在现代公共图书馆治理结构中，处于决策层的是图书馆的理事会，并由其行使决策权；馆长及其副职处于执行层，主要负责执行理事会做出的决策；政府、社会以及理事会的内部监督部门构成治理结构的监督层，对理事会做出的决策和执行层的执行工作进行监督。[7]

之所以认为实施图书馆理事会制度是保障读者参与权的根本性制度安排，是因为在理事会决策集体中公民代表/读者代表占据重要地位，公民代表/读者代表能够把民意渗透到图书馆决策之中。这一点可从图书馆理事会的成员构成中窥见一斑，如美国加利福尼亚州图书馆法规定，州内的各个图书馆理事会由十五人构成，十人由州长直接委派，其中三人代表弱势群体，另外七人来自不同类型的图书馆如政府机构图书馆、学术研究机构图书馆、特殊图书馆等等；另外五人代表其他群体，主要由议会任命。[8]

在我国，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十一项第40条指出：“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”[9]。可以看出，我国图书馆管理制度将发生重要变革。在事业单位改革纵深推进的背景下，深圳市政府率先在全国实行了理事会制度。深圳市委、市政府颁布的《深圳市图书馆理事会章程》规定：“理事会是深圳图书馆（以下简称图书馆）的议事和决策机构，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权。理事会对深圳市文体旅游局负责”。理事会的基本职能是：“审议决定图书馆章程和基本管理制度；审议决定图书馆的长期发展战略和发展规划；审议决定图书馆的年度工作计划、年度工作报告；审议图书馆薪酬分配方案；审议图书馆财务预算草案；审议市文体旅游局提名推荐的馆长（行政执行人）人选等。”[10]此外，还有广州图书馆、南京图馆已经或正在实施之中。

3.2信息披露制度

信息披露制度是对图书馆用户知情权利的保障。读者的知情权就是指图书馆用户有权利了解知道与其相关的情报信息。[11]知情权是读者的一项基本权利，“知情”是“参与”的前提条件。“知情”可以增强读者获取情报信息权利的意识，并且推动图书馆立法进程，最终强化图书馆履行及时公开信息的义务。[12]因此，建立信息披露制度是读者了解、参与、监督图书馆管理活动的必要条件。公共图书馆应该按照“公开为原则，不公开为例外”的法则，及时公开应公开的信息。

3.3听证制度

有关图书馆管理与服务的重大政策的制定、变更、修改、撤消等事项，在提交上级主管部门核准审批之前，应该经过公开听证，广泛听取读者及其他利益相关者意见的制度环节。听证制度是保证图书馆政策反映和满足民意的重要制度形式，是图书馆决策能够做到广泛参与、集思广益、民主决策的重要而有效的途径，因而应该广泛而又经常性地应用于图书馆政策的制定、变更、修改、撤消等过程之中。尤其是那些与读者利益紧密相关的事项，应通过听证会来听取读者的意见并审慎作出决定。与读者利益紧密相关的事项包括：开闭馆时间的调整，某一服务项目的设立或取消，收费项目的设立及其标准的制定，新建馆舍或服务场所的选址，馆内设施布局的大规模调整，常用性设施设备的添置、更换或取消，等等。

3.4救济制度

没有救济，就没有权利；权利救济，是权利实现的必要环节。读者参与管理权的实现也是如此。所以，救济制度是否健全，直接关系到读者参与权能否实现及其实现程度。权利救济分为行政救济和法律救济两种途径。公共图书馆是公益法人/事业法人，因此当图书馆做出违背法律法规而侵害社会公益行为时，读者可以提起公益诉讼（包括行政复议和法律诉讼两种形式）；当图书馆做出侵害读者个人权益的行为时，读者有权提出行政复议或法律诉讼请求。当然，救济制度的健全，不完全取决于图书馆，而主要取决于国家或政府有关的法律法规的健全，对图书馆而言主要是承担应诉的责任和执行行政裁定或法院裁决的责任。

3.5回应机制

读者参与图书馆管理的过程，是图书馆与读者之间的互动过程，而互动需要有回应环节。图书馆对读者诉求的回应机制是否健全，将直接影响到读者参与的积极性以及读者参与管理权实现的质量。

这里的回应是指图书馆对读者的需求及所提出的问题作出积极的反应和回复，它要求图书馆富有使命感和责任感，关注读者诉求，对读者的诉求不得无故拖延或没有下文。图书馆回应读者的责任，主要表现为对读者问责、需求以及建议等方面的积极回应。[13]①对读者需求的积极回应。无论是多数还是少数读者提出的需求[14]，图书馆都应该本着以读者为中心的出发点，积极进行解决，及时解决相对容易的需求，不能马上处理的应记录在案，通过群策群力论证评估以后，形成并记录解决类似问题的方法和经验，以便日后参考。美国西部最古老的公共图书馆默尔特诺玛县图书馆馆长曾说过：“图书馆利用率高，并被读者所爱戴，究其根本原因是因为读者在这里享受了优质的服务。21世纪是一个发展迅速、竞争激烈和高科技含量的信息社会，图书馆立足的根本便是提供优质、始终如一、回应变化的读者服务”[15]。由此看出，对读者需求的积极回应可以提升图书馆在读者心中的形象，有利于图书馆的发展，同时，可以提升读者参与图书馆管理的意愿。②对读者问责的积极回应。积极回应读者的各种问责是指当读者对图书馆及相关人员的不合理做法提出质疑询问、建议批评乃至申诉时，图书馆方面应该做出积极的回应。这些回应包括：根据相关法律和各种规章制度以及普遍的道义原则迅速对问责的内容做出的准确定性；对有关图书馆的责任人作出处理决定；问责者不服决定时作出进一步申诉的方法途径和时间限制等等。相关人员对读者问责回应的基本原则是及时、公正地做出回答，并且做到有问必答。积极准确回应读者的问责，是贯穿于现代图书馆治理理念和公共文化服务体系中尊重民意、接受读者监督的原则的重要表现。[16]③对读者建议的积极回应。积极回应读者的建议是指当读者针对图书馆管理或服务提出合理化建议时，图书馆应做出积极的回应。为此，图书馆应给读者提供建议的方便途径，如设立读者意见箱，设立馆长接待日，公开馆长电话或信箱，召开不定期的读者座谈会，图书馆网站上专设读者意见专栏等。

4　结语

在我国，读者参与图书馆管理的进程还有很长的路要走，无论是立法还是实行理事会制度等还有许多问题需要继续讨论。只有读者参与图书馆管理权获得全面保障，图书馆管理乃至图书馆事业才会步入健康的发展轨道。

（来稿时间：2015年1月）

参考文献：

1,4,5.林东风. 用法律法规保障读者权利——以我国地方图书馆立法为对象的分析.高校图书馆工作，2014，34（2）：29-33

2. 李宏.图书馆立法与读者的权利.图书馆理论与实践，2003，22（5）：6

3. 史蒂芬.霍尔姆斯,凯斯．R．桑斯坦.权利的成本——为什么自由依赖于税.毕竞悦,译.北京：北京大学出版社，2004：45

6.蒋永福,黄丽霞.信息自由、信息权利与公共图书馆制度.图书情报知识，2005,103（2）：20-23

7,13,16.蒋永福.现代公共图书馆制度研究.北京：知识产权出版社，2010：125，127，129-130

8.赵力沙.图书馆在法之中，法在图书馆之中（上）——美国图书馆在法律程序中的实践.图书与情报，2010,7（1）：1-7

9,10. 周建华.公共图书馆法人治理结构实证研究——基于深圳图书馆、广州图书馆实践的思考.新世纪图书馆，2014,32（6）：69-73

11.龙晓虹.图书馆读者知情权及其保障.图书馆界，2009，21（3）：21-22

12.张根彬,陈益君.图书馆用户权益论.中国图书馆学报，2004,30（2）：82-84

14.刘海霞.读者的需求与满足探索.图书馆杂志，2007，26（2）：14-16

15.计嘉芳.优质、始终如一、回应变化的读者服务.福建图书馆理论与实践，2013,33（4）：61-64

〔分类号〕G251

〔作者简介〕冯天宇，黑龙江大学信息管理学院图书情报专业研究生。

A Study on Measures of Institutional Guarantee of Reader Right to Participate in the Management

Feng Tianyu
( Information Management School of Heilongjiang University )

〔Abstract 〕It is a basic right for readers to participate in the library management that we should accordingly establish a thorough security system. Reader right to participate in the management should cover the right to be informed, right to offer a proposal and opinion, right to participate in decision-making and right to appeal and to indict. In order to guarantee reader right to participate in the management, it is obliged to implement the council decision-making institution, information disclosure institution and hearing institution.

〔Keywords 〕Reader right to participate in the managementLegislation of libraryInstitutional guarantee