河北省城市自来水可持续利用定价管理研究

项贤国

（1. 唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山　063000；2. 南开大学 法学院，天津　300071）

区域资源与经济

河北省城市自来水可持续利用定价管理研究

项贤国1,2

（1. 唐山师范学院 历史文化与法学系，河北 唐山063000；2. 南开大学 法学院，天津300071）

通过对国外城市自来水定价管理制度的考察，为研究河北省城市自来水可持续利用的定价机制奠定基础。基于可持续利用的核心思想，分析河北省城市自来水定价管理现状以及自来水定价与管理政策的矛盾和协调途径，提出可持续利用城市自来水定价管理的具体措施。

自来水；可持续利用；定价机制

近年来，河北省城市用水量不断增加，而实践中水资源利用率较低，水资源供给有限，供需矛盾突出。根据我国《价格法》规定，城市自来水价格属于政府定价范畴，其定价管理作为合理利用水资源的重要组成部分，对维护广大人民群众合法利益、节约用水、保护环境、促进水资源可持续利用等方面具有重要的意义。本文试图通过对河北省城市自来水的定价管理进行深度解析，寻找一条利用价格杠杆促进合理利用水资源、保护环境和提高供水企业效益的可持续发展之路。

一、国外城市自来水定价管理制度考察

1. 国外城市自来水定价管理之实证分析

（1）英国的城市自来水定价管理

英国关于水价的法制体系非常完备，1989年《水法》出台后，实行水工业的私有化，成立了10个自来水和污水处理公司，国家仅仅保留相应的股份[1]，供水单位变成了市场化的水务公司。供水价格按照市场经济的基本价值规律进行确定，遵循市场机制，将水价的确定与供水单位的经济运行目标直接挂钩。

同时，政府根据法律规定，对水价实行宏观管理，通过拟定水价上限来干预供水公司水价的确定，充分考虑用水者的实际承受能力，并鼓励民间资本投资，使供水公司既能充分履行其供水的法定职能，又能确保其正常运行。水价的具体确定方式为全成本定价，其水费构成包括水资源费和供水系统的服务费两部分，后者具体包括供水水费、排污费、地面排水费和环境服务费。

（2）日本的城市自来水定价管理

日本城市自来水价格是以自来水公司的运营效率为前提，按照水资源供需的市场规律制定。现行水价由两部分构成，一部分是必须负担的基本费用，称为基本水费（基价）；另一部分是根据用户使用的水量多少所负担的费用，称为计量水费[2]。

日本没有独立的水法或水资源法，政府主要根据《河川法》来进行水资源管理和流域管理，实行集中协调与多部门分管的水资源管理体制。其中厚生省水道环境部是城市自来水管理的最高分管部门；通产省水道局是工业用水的最高分管部门；农林水产省构造改善局是农林用水的最高分管部门；国土厅水资源部是水资源日常管理的最高协调部门。

2. 国外城市自来水定价管理之借鉴意义

（1）实行灵活的水价结构和模式

西方发达国家在水价结构和模式上，根据水资源开发利用和市场经济发展状况采取不同的水价结构和模式。日本采用两部分水价制，不仅使得自来水行业具有比较稳定的收入，而且也达到了节水的社会效果。因此，我国可以结合各地的经济发展情况采取灵活多样的水价结构和模式，在保证城市自来水有效供给的同时，应体现水的资源性特点，并考虑居民的承受能力。

（2）水价的制定要考虑综合效果

发达国家在对水资源进行开发利用的同时，都十分重视保护地下水资源和开发水资源对环境的影响，注意水资源的可持续利用和社会的可持续发展，对开发地下水资源收取水资源费，对污水排放收取污水处理费[3]。因此，我国目前的水价改革首先应改变水费作为行政事业性收费管理的单一模式，把供水看成是一种市场开发行为，水价的制定要考虑综合效果，逐步实现资源的有效利用、保护环境和提高社会福利同时兼顾。

（3）转变政府在制定水价中的职能

发达国家对水价实行宏观调控与市场调节、政府干预与供水企业独立定价相结合的水价管理模式，这可以发挥私人经营专业化和追逐效率的长处，而政府主要是制定水价和确定相应的服务标准。我国的水价制定则更侧重于政府管理价格，即体现为完全意义上的政府定价。因此，我国要转变政府在水价管理中的职能，政府更多地关注政策和规则的制定，理顺政府与供水企业的关系，推动供水企业强化效率、提高服务质量。

二、河北省城市自来水定价管理现状分析

1. 河北省城市自来水价格结构及制定

河北省城市自来水价格按照用水主体和使用性质分为居民生活用水、行政事业用水、工商企业用水、宾馆餐饮服务用水、特种用水等五大类，包括供水成本、费用、税金和利润四个部分，其中，成本和费用按国家财政部门颁发的《企业财务通则》和《企业会计准则》等有关规定核定[4]，具体而言，它包括水费和污水处理费两部分。

目前，河北省城市自来水正逐步推行阶梯式计量水价。阶梯式计量水费计算公式如下：

水费=第一级水价×第一级用水量+第二级水价×第二级用水量+第三级水价×第三级用水量

在阶梯式计量水价中，将用水价格分为三级，考虑级差因素，级差按1: 2: 10确定。其中第一级水量即基本水量，根据确保居民基本生活用水的原则制定；第二级水量，根据改善和提高居民生活质量的原则制定；第三级水量，根据按市场价格满足特殊需要的原则制定。具体各级水量基数由各设区市人民政府价格主管部门结合本地实际情况确定。

2. 河北省城市自来水价格管理存在的问题

（1）供水管理体制不顺

河北省将供水管理的行政权限分散到多个部门，水利部门负责城市的原水供应和地下水资源管理，建设部门负责自来水供应和污水处理，污水处理又分属建设和环保部门管理，相互之间存在较大的利益纷争，有限的水资源不能得到合理的配置。

（2）供水成本约束有待加强

河北省供水企业人员过多，工资、福利等标准高，建设规模过度超前发展等问题，加上电力价格上涨、职工工资增加等因素，使得供水企业成本不断上升。同时，行政干预过多，本该由政府承担的公益用水费用，直接记入供水成本，由消费者承担。

（3）节水措施不完善

河北省推广节水器具和措施的相关政策不完善，部分地区没有实施阶梯式水价等促进节水的定价机制，缺乏有效的激励机制和政策约束机制，社会各层面节约用水的积极性和合理利用城市水资源的意识尚未真正调动起来。

（4）供水企业改革力度不大

河北省供水企业是隶属于政府职能部门的国有垄断企业，人事任命、投资计划基本由政府决定，未能真正实现市场化运作，缺少竞争机制。同时，企业内部管理机制和制度不完善，企业缺乏严格供水成本控制的内在动力。

三、河北省可持续利用的城市自来水价格制定

1. 制定目标

（1）物价稳定

物价稳定目标指物价总水平的上涨控制在一个基本合理、相对稳定的范围内。居民自来水价格属于《价格法》中规定的自然垄断经营的商品[5]，因此水价的制定应充分考虑用户的承受能力，保证其生产、生活的最低需求。对于供水这样的自然垄断行业，必须要通过价格管制防止垄断定价所造成的超额垄断现象的发生。

（2）节约资源

水是稀缺资源，其定价必须把节约资源放在十分重要的位置上。在水资源日趋紧张的情况下，水价的确定应当考虑用水量与价格之间的合理关系。要通过制定合理的水价，为用户提供及时、准确的价格信号，这种价格信号能够反映水资源的稀缺程度，引导用户节约用水，充分使用再生水，以达到节约水资源的作用。

（3）保护环境

目前，我们在制定水价时，对过度用水、污水排放等对环境造成的损失没有计算在内，即使部分地区水价外存在污水处理费等项目，但是其收费还不能完全弥补由于环境破坏带来的损失。在水价确定时，必须要充分体现环境成本的因素，让外部成本内部化，限制和引导用户节约用水、减少污水排放，从而保护环境。

（4）产业发展

水价要保证供水企业自身发展的基本要求，即制水成本能够回收，并有适度的利润。这是保证供水企业具有清偿财务的能力，也有能力创造利润，以便企业维持运转或筹措扩大再生产所需的资金。只有这样，才能促进企业投资积极性，鼓励其他资金对水资源开放利用的投入，这也是保证用户需求、促进资源合理利用和环境保护的基本条件。

2. 价格制定矛盾

（1）水价与节约水资源的矛盾

水价的高低将影响到用户对水资源的节约意识，水价高就会制约用户的用水量，起到节约水资源的目的；相反，水价低就不能起到制约用水的目的。因此，水价政策的制定就要协调好水价与资源节约之间的矛盾，通过水价高低调节用户的用水量，实现节约水资源的目标。

（2）水价与生产成本的矛盾

影响水价最为关键的因素是成本，由于各种生产成本的差异，在水价制定过程中，就必须考虑各个方面的因素，协调好水价与成本之间的关系，为供水企业正常运转和环境治理提供必要的资金。一般来说，对居民生活用水遵循保本微利的原则，利润率控制在1%-3%；对工业用水实行低利润原则，利润率控制在6%-8%；对经营用水实行市场化原则，利润率可以在10%以上[6]。

（3）水价与环境保护的矛盾

随着水环境的破坏，可以利用的水资源就越来越少，严重时会影响到经济发展和社会稳定。做好水环境保护根本是要从源头抓起，减少污水排放，不能等环境遭到破坏后再去弥补。因此，要通过制定合理的水价，促使社会形成保护环境的意识，减少不合理的水资源开发利用，减少污水排放。

3. 定价目标与矛盾调适

（1）合理确定定价方法

定价方法的确定是协调定价矛盾的首要方面，只有通过合理的定价方法确定价格水平，才能使得定价符合各方利益。为保证实现资源的可持续利用、环境的改善和社会福利的实现，在实际定价过程中，河北省对居民生活用水可以用阶梯式水价法或二部制定价法，对工业企业和其他行业用水实行用水定额管理，实行超计划、超定额加价收费制度，对高耗水行业，要适当提高水价，拉大与其他行业的价格差距。

（2）合理确定管制手段

管制供水企业水价的模式有多种，最常见的有最高上限模式、投资利润率模式、成本加成模式[7]。在现行价格制度、法律法规还不十分健全的情况下，成本加成模式仍是主要的价格管制方式。在采用加成定价法时，应遵循成本补偿原则，以区域平均成本为定价基础，确定合理的报酬率。同时，我们也可以逐步探索各种不同的管制方式，积极吸收国外的先进经验，确定适合本地实际的价格管制方式。

（3）合理确定水价分类

河北省可以将用水户分成三大类：一类是生活用水户，即不以盈利为目的，包括居民生活、学校、机关、部队、事业单位和市政园林，它是保证家庭生活和社会公益活动正常运行、环境卫生用水；第二类是生产用水，即以盈利为目的大用水户，包括各类工业部门，它是保证和促进社会经济持续发展的用水；第三类是服务用水，即以水为主要原料之一，以盈利为目的大用水户，主要包括建筑业、餐饮服务业、宾馆、洗浴、娱乐等行业。

四、河北省可持续利用城市自来水定价管理措施厘清

1. 切实改进管理制度

河北省城市自来水定价中，协调政策目标矛盾，政府管理手段及制度的更新、完善是一个非常重要的方面[8]。政府管理主要是通过相关监管手段，在提高管理效能、加强价格监管过程中，规范定价行为，协调各方矛盾。同时，加强定价成本监审，根据《政府制定价格行为规则》的规定，“定价机关制定价格，应当开展价格、成本调查。依法应当开展成本监审的，按照成本监审的有关规定执行。”因此，要协调好水价政策目标矛盾，实现预期政策目标，就必须加强成本监审。再者，健全价格听证制度，依据国务院《政府价格决策听证暂行办法》，在自来水定价时，要坚持实行听证制度，保证听证资料详细真实，确保听证信息、过程、结果公开，将政府制定价格行为置于经营者和消费者的监督之下，促使政府价格决策的民主。

2. 不断扎实推进节水措施

节约水资源、保护环境不仅需要利用价格杠杆调整居民支出，引导节约用水，而且需要通过推广各种节水设施、采用节水技术来提高节水的成效。这是实现定价政策多元目标的重要内容。根据《环境保护法》的规定，工业项目应尽量考虑节水措施。对工业新建、扩建和改建项目，必须严格审查，落实用水条件，按照较先进的合理用水水平，选用先进的节水生产工艺和设备。节水设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。同时，强化计划用水管理用水定额管理是节水工作的核心内容，用水单位要结合自己的情况合理安排节水计划，建立用水管理责任制，加强内部的管理与监督。管理部门要严格依法管理，合理确定用水计划，通过计划管理，减少无序开采，促进水资源的可持续开发利用。

3. 提高供水企业效益

提高城市自来水供水企业的效益，是保证企业正常发展的必然要求，也是促进水资源可持续利用的基本条件。根据我国相关企业法规定，我们应当按照现代企业制度的要求，在企业内部建立规范化运行机制，形成规范化的内部控制制度，使企业内部行为有序，管理有章可循。同时，政府应充分利用价格杠杆的调控作用，加大改革力度，积极推进供水企业的资产组合，在可能的范围内实行竞争，在充分利用各种先进管理经验和技术手段提高企业的效益的同时，也能够通过企业改制重组实现稳定水价、保护环境、节约资源的目的。同时，在供水企业中实现垄断业务和非垄断业务的分离，城市自来水行业中，供水企业的输水管道具有垄断特征，是一个非竞争性业务，而供水行业中的城市自来水生产、供应和污水处理等环节就带有非垄断的性质，可以引入竞争，从而增强供供水企业的活力，提高供水企业的社会效益和经济效益。

总之，城市自来水定价管理是一个复杂的系统工程，随着人们对水资源价值的认识和研究的不断深入，城市自来水定价理论将进一步完善。河北省城市自来水价格管理工作任重而道远，尚存在大量的工作亟待深入推进，诸如，协调城市自来水价格目标与矛盾的具体方法、各类城市自来水价格的定价方式和管制手段、季节性水价的制定规则、各类城市自来水价格之间的合理比价关系等。当前，河北省应着力构建一个城市自来水可持续利用定价管理机制，从而解决城市水资源匮乏状况，实现经济社会和谐发展。

[1] 王瑞琦.英国自来水业的民营化及其对我国的启示[J].价格月刊,2006(12):28.

[2] 薛梅,冯玉春.日本的自来水价格及水价制度面临的新课题[J].水利经济,2004(1):25-28.

[3] 王文杰.中外水价制度的对比思考[J].北京水务,2006(6): 55-57.

[4] 丁晔.我国居民用自来水价格形成机制初探[J].财会研究, 2012(3):72-75.

[5] 惠晓峰,陈阵.我国自然垄断行业价格管制规避 A-J效应的对策[J].价格理论与实践,2006(6):25-26.

[6] 周小梅.我国城市水价管制应符合自来水产业发展规律[J].价格理论与实践,2011(4):10-12.

[7] 周亭,等.城市自来水行业价格管制模型及政策建议[J].中国物价,2010(11):14-17.

[8] 陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003. 24.

（责任编辑、校对：王淑娟）

On Urban Water’s Sustainable Utilization Pricing Management in Hebei Province

XIANG Xian-Guo1,2
(1. Department of History, Culture and Law, Tangshan Normal University, Tangshan 063000, China; 2. School of Law, Nankai University, Tianjin 300071, China)

The study of urban water pricing management system of foreign countries lays the foundation for the pricing mechanism of sustainable utilization of urban water supply in Hebei province. Based on the core idea of sustainable use, the analysis is made on urban water’s pricing management in Hebei province. The contradiction and coordination of tap water pricing policies and management approaches are studied. And some concrete measures for sustainable utilization of urban water pricing management are put forward.

tap water; sustainable utilization; pricing mechanism

D922.291

A

1009-9115(2015)03-0140-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.03.037

河北省水利厅2014年水利科研与推广计划项目（7）

2014-08-13

项贤国（1981-），男，安徽合肥人，硕士研究生，副教授，研究方向为经济法。