天津市“十三五”教育发展规划评估的思考

戴成林

（天津市教育科学研究院）

天津市“十三五”教育发展规划评估的思考

戴成林

（天津市教育科学研究院）

政府运行靠政策。教育发展规划是政府为解决教育问题，推动教育发展在一定时期内所要实现的一系列目标，它是政府在教育领域对社会各界的一系列承诺，属于一种综合性政策。过去，人们似乎仅仅关心政府的投入，很少关心其产出，或者关心不够。随着政策执行低效以及经济发展带来的诸多问题，政策评估进入政府议题。政策制定者更加关心政策目标的达成情况，关心政府运行效率的提高，关心政策对社会的深层影响等。在政策制定前、政策执行过程中以及政策结束都要求进行评估，即事前的预评估、事中的过程评估以及结果评估等，以期“政令畅通、政策落地，改有所进、改有所成”，政策评估成为政策改进的重要工具。目前，“十三五”教育发展规划研究正在紧锣密鼓进行，政策制定者明显意识到政策评估对减低社会风险、提高执行效率的重要功能。有必要将过去零散的内部评估提升为专业化、相对独立的评估。

一、进行政策评估的必要性

1.政策评估是行政改革绩效主义取向的必然要求。为解决公共管理机构庞大臃肿而办事效率低下等问题，新公共管理主义提出，引入市场的竞争机制，借鉴企业管理的思想与方法，将原有的公共管理部门改造成为有效率的、顾客导向的运作方式。绩效管理是促进公共管理部门达成这种转变的重要手段，而绩效评估起着元工具的作用。绩效评估第一关心的是，一项政策怎样才能以较小的投入（包括投入资源的数量和时间等）获得较大的收益，即成本—收益的比值。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首肯了该做法，而在目前公共资源有限，提倡节俭办事的环境下，如何借助评估手段，提高教育公共财政的效益，提高教育行政部门的政策执行效率和效果，是现代公共事务管理的共同要求。

2.政策评估是完整政策过程的本质要求。泰勒等人认为，政策的含义远远超越了政策文本，它还包括先于文本的政策过程，包括政策文本产生之后而开始的政策过程，以及对作为一种价值陈述及行动期望的政策文本的修正和实际的行动。即，一个完整的政策过程至少包括三个阶段：制定、执行、产出。多数政策学家将政策看成“一个由制定、执行、评价、调整等活动组成的多层次的顺序相接直至终结，并导向新政策活动的连续的复杂的过程”，这个过程不是简单的线性过程，而可能是层层相叠、首尾相接的“政策螺旋”，而评估与反馈活动贯穿于这个螺旋的各阶段，能够最大限度地保障政策的健康有序运行。所以，应该有相对独立的评估过程。

3.政策评估是教育治理现代化的现实需要。目前，教育成为我国民生领域的首要问题。教育事务治理具有巨大的复杂性，它不仅涉及面广、牵扯关联多，而且实现着促进教育公平与提高教育质量双重标准的目标要求。全面依法治教也是全面建成小康社会的重要内容。依法治教，即让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。一方面大胆放手，让创造在教育领域中迸发光彩，形成最有活力的天津教育体制；另一方面，要约束行政权力，政府要最大限度地提倡依法办事，按章办事。为了降低行政风险，对政策各阶段的检测评估显得越来越重要。检测评估就是对目标过程的反馈与修正，是推进教育治理现代化的重要手段。

二、政策评估的设计要素

1.合理确定评估对象，科学设置评估指标。确定评估对象、明确政策目标，是顺利进行评估活动的前提。根据天津市“十三五”教育发展规划设计，以评估规划实施情况和进度为重点，兼及评估承担单位的工作情况，以及规划政策本身的适切性和科学性，并将之作为教育规划中期修订和制定年度工作计划的重要依据之一。同时，根据政策目标确定评估标准，细化评估指标，是保证评估有效性和客观性的重要手段。这种评估指标体系，包括约束性指标或称刚性指标、发展性指标或称软性指标，重点评估约束性指标，兼及评估发展性指标。

2.整合现有资源，建立多方参与的评估管理体系。按照教育规划纲要的管办评分离要求，教育治理要逐渐形成政府管教育、学校办教育、社会评教育，三者相对独立的教育治理模式。评估过程分为决策、咨询和实施三个方面。其中，市教委规划领导小组负责决策，下设领导小组办公室，负责决策后的工作统筹；酌情成立专家咨询组，由规划处负责专家联络等工作，主要负责建议如何评估，分析咨询评估结果以及根据评估结果对规划实施和修订提出建议等；评估的实施可委托教科院、考试院、教研室、高校等评估机构实施，评估报告报领导小组办公室、规划处。教委可以采取购买服务、委托课题、下达专项任务等方式领导评估工作，评估机构根据领导小组确定的评估总体方案开展工作。

3.把握评估时间节点，充分发挥评估作用。由于规划周期比较长，涉及事项繁多，领导小组有必要安排好评估时间进度，发挥评估的最大效用。就天津“十三五”教育发展规划的评估来说，主要安排好“三期”评估，把握好“四个工作节点”。前者包括每年初对上一年度的年度评估、规划时间过半的期中评估与结束后的期末评估等。后者包括2016年初对“十三五”规划的重点任务分解，2016年末“十三五”规划的开局情况，2018年初规划中期实施情况以及对党委、政府换届的潜在影响，2019年末“十三五”收官时规划总体实施完成情况。

4.建立跟踪评估机制和重点监测机制。建立规范的政策评估实施程序，包括：由领导小组办公室吸收咨询专家意见，制定跟踪评估总体方案和要求，经批准后实施；遴选确定评估实施机构，委托评估业务；评估机构实施评估，行政部门给予条件支持和保障；形成评估报告，专家咨询组对评估报告进行分析评价；评估报告和结果的使用利用。建立健全重点工作监测机制，是建立跟踪评估机制的重要方面。天津市“十三五”期间教育监测的重点是：学龄人口变动与教育资源布局、教育均衡发展，义务教育学生学业负担、学业水平与素质教育实施情况，高等学校学生就业创业情况与专业结构调整，高等学校学科专业群与京津冀产业链的动态匹配关系，教育舆情等。

三、注意处理两组关系

1.协调好各利益相关方，处理好效率与效果之间的平衡。天津市“十三五”教育发展规划涉及教育机构、企事业单位、科研机构、第三方组织以及地方政府诸多主体，在规定的时间内完成规划内容进展情况评估，时间紧，任务重，工作量大，需要统筹安排，这就对评估工作效率提出更高的要求。领导小组在规划制定过程中，应该专门对评估的内容作出安排，以便后续工作的顺利开展。同时，规划领导小组为评估工作的实施提供便利条件，例如，建立一套相关数据的收集、整理、保存、分析、利用机制等，保证评估的知识产出对规划的后续政策执行产生最大作用，达到评有所用、改有所进。

2.落实新时期新要求，落实好对主体和事项评估的统一。随着政府管理部门介入教育事务更为深入和直接，使得工作内容更为复杂，工作量剧增。为了提高行政部门的运转效率，应该进一步落实十八届三中全会精神，加快转变政府职能，加强教委对天津市教育的宏观调控，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强教育活动监管，加强教育公共服务提供，最大限度减少教委对微观事务的直接介入，发挥社会、市场主体的作用，提高教育治理能力。所以，在规划评估过程中，一方面要重视各责任单位的规划任务完成情况、规划进度情况及其社会影响等，也要重视管办评分离落实情况、行政运行效率提升情况、社会多元主体的作用发挥程度等。