行业协会参与政府购买公共服务文献综述

黄思棉

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

［理论探索与研究］

行业协会参与政府购买公共服务文献综述

黄思棉

（广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004）

近年来，行业协会在促进公共服务供给主体多元化等方面起到重要的作用，越来越多的学者开始重视行业协会参与政府购买公共服务方面的研究。目前研究的重点领域主要是对国外发达国家行业协会参与政府公共服务的经验总结、行业协会与政府互动合作的困境与对策研究以及我国各地区政府购买公共服务的具体实践活动总结。本文收集了近年来行业协会参与政府购买公共服务的相关文献，梳理、概括及总结了学界关于这方面的研究进展，指出了其中的一些不足之处，并展望了未来的研究趋势。

行业协会；政府购买公共服务；文献综述

一、研究背景

随着市场经济的迅猛发展和政府职能转变步伐的深入，提供公共物品和公共服务不再是政府特有的职能，民间要求公共服务供给主体多元化的呼声越来越高。政府管理权力下放，由部门管理转向行业管理、微观管理转向间接管理或宏观管理，由管理型政府转变为服务型政府是必然趋势。非政府组织开始承接政府与企业“做不好、不愿做、不常做”的事务，逐渐成为政府退出部分公共管理后的重要角色。行业协会作为与政府关系相当密切的一类非政府组织，其在承接政府公共服务权力中逐步显现出重要的地位。当前我国的行业协会的发展还不够成熟，再加上我国长期实行高度集中的计划经济体制，行业协会很大程度上只有依附于政府才能得以发展，所以自身的作用没有得到很好的发挥。行业协会如何在参与政府采购公共服务中与政府形成良好的互动合作关系，如何摆脱“二政府”的形象，形成自己独立发展的空间，这是我们要探讨和解决的重要问题。本文对行业协会参与政府购买公共服务的研究进行概括，梳理总结了学界关于行业协会参与政府购买公共服务的研究进展，指出了目前研究中的一些不足之处，并展望了未来的研究趋势。

二、行业协会参与政府购买公共服务理论依据研究述评

在西方，行业协会是一种相对成熟的组织机构，西方学者对行业协会的研究已有上千年的历史，对行业协会的研究要较我国国内学者要成熟得多。

Doner和schneider从促进资本主义经济创建和巩固的角度，将弥补政府失灵的功能称为市场支持性（market-supporting）活动，将弥补市场失灵的功能称为市场补充（market-complementing）活动。在此角度下，行业协会参与政府采购公共服务无疑是一种市场支持性活动。美国学者奥尔森从集体行动的角度肯定行业协会参照的意义，对行业组织的集体利益作了区分，认为在相容性原则指导下的行业组织对同一行业的各主体而言有助于市场体系的完善和机制的健全，节约市场的交易成本，在一定程度上有助于减少市场缺陷和政府缺陷的发生。从行业协会的作用和功能来看，美国教授莱斯特·萨拉蒙认为，这些自治性中介组织（即行业协会）的存在有其坚固的基础——市场机制局限中对公共需求的回应。美国学者罗伯特·D·帕特南也认为行业协会对于公共领域发挥着重要作用，能够促进公共领域的发展。Steeck、Schmitter和Hollingsworth等制度经济学家将行业协会看作与市场、企业、国家、非正式网络并列的第五种制度机制，共同参与资本主义经济治理，并通过组织和（强制）成员间的合作行为、与其他协会组织订立集体性合约、变通或影响政府公共政策以及提供能够影响交易行为和效果的各类信息等方式发挥作用。

三、行业协会参与政府购买公共服务过程研究述评

随着经济与社会的不断进步，公众对公共服务的要求也随之在不断提高，呼唤政府提供种类更多的、质量更好的、范围更加广阔的公共服务。在这样的背景下，政府也开始寻求新的途径，在很多领域原先由政府直接提供公共服务的方式已经被替代，政府购买公共服务已经越来越多地出现在当今社会中，行业协会由此参与到政府购买公共服务中来。随着我国政府体制改革和创建服务型政府的逐步推进，学术界对政府如何开展购买公共服务活动方面进行的研究已有不少。主要可以分为这么几类：

（一）对国外行业协会参与政府购买公共服务的经验总结

由于西方学者对行业协会在各领域的研究较为成熟，通过总结和梳理国内学者对国外发达国家行业协会参与政府购买公共服务的经验，可以为我国各地区行业协会参与政府购买公共服务提供借鉴。

吴兰（2006）认为，美、日、德三国行业协会的共同特点是协会的职能齐全、定位准确、内部治理结构合理，政府依法对行业协会进行管理；她认为我国政府应充分借鉴西方的经验能对行业协会加以重视，不断扩大行业协会在全国的覆盖面，理清职能，促进行业协会的良性发展。康宛竹（2009）总结了国外发达国家行业协会的模式差异和共同特征，认为美、英行业协会是自由分散的行业自律管理模式；德国是强制型的行业管理模式；法国属于政府与协会紧密结合的行业管理模式；日本则属于政府积极推进的行业自律管理模式。这些模式的共同特性是：具有独立的运作模式、明确的服务宗旨和专业化的治理机制。张汝立、陈书洁（2010）对以英、美、法为代表的西方发达国家政府购买公共服务的实践进行了分析，总结出了政府选择非营利组织为重要合作伙伴、监管职能从狭义向广义转变、构建以弹性磋商和硬性约束为双重保障的合作机制和重视由多方参与形成的互助网络等经验；同时也得出了财政资金投入不当将引起多方非理性行为、政府的战略规划能力不足将制约服务进程和供方能力建设，以及竞争招标引发的合作惯性不利于供方市场充分发育等教训。

西方发达国家的行业协会之所以能做到健康发展，是因为他们从本国国情出发，顺应本国行业协会发展的规律，政府和市场给他们提供广阔、灵活的发展空间，这些都是值得我国借鉴和学习的。

（二）行业协会参与政府购买公共服务存在的问题及对策研究

国内大部分学者集中对行业协会参与政府购买公共服务中存在的问题及解决对策进行探讨，但由于研究视角的不同，对存在的问题与解决的对策具有不同的见解。笔者将有关的观点进行了梳理总结并做简要述评。康志平（2008）针对行业协会如何做到独立自强的问题进行研究。首先他认为行业协会缺乏独立性的原因在于对行业协会实行“双重管理”的体制，政府未处理好与行业协会的关系，这导致行业协会的独立性得不到应有的保障，直接影响了行业协会健康有序的发展。他提出的解决对策是政府加快职能转变的步伐，加强对行业协会的重视，行业协会管理由集权化向分权化发展，加快行业协会法律体制建设保障其独立性地位以及行业协会自身能力的建设和完善。苏明和贾西津（2010）等学者认为，政府自身生产的公共服务已经不能满足社会公众对公共服务日益增长的需求，政府购买公共服务将有利于改善公共服务的质量和效率，促进公共财政体系建设、转变政府角色和职能以及实现公共服务均等化，最终有利于整个社会的和谐发展；同时指出政府购买公共服务存在着制度不健全、购买数量不足、购买流程不规范、协调性不足等问题，并提出了建立多元专业监督机制、扩大购买范围、明确政府职责等对策。周萍（2011）认为政府购买行业协会服务存在明显的本土性问题，主要体现在如下方面：（1）合作缺乏足够的谈判力，行政化倾向依然严重；（2）偶然性随意性较大，地方发展不平衡；（3）购买程序规范程度较低，政府责任模糊；（4）行业协会服务能力不足，合作范围受限；（5）服务评价和监督体系缺失，合作的风险增加。她提出的解决对策有：深化服务供给体制改革；完善行业协会运行机制，提高自身服务能力；加强自身管理体制的运作；完善法律法规体系；鼓励创新，注重试点改革。阳盛益（2011）通过对温州行业协会职能可执行实证分析发现，行业协会往往会对执行的职能的相关收益和可能成本进行比较，如果执行效益相当于或仅略小于执行成本时，行业协会承接这项职能的概率普遍较低。他认为地方政府应重新定位行业协会基本职能并认真考量职能的可执行性，针对不同的职能应提供相应匹配的资源条件，从而调动行业协会的参与积极性，另外地方政府可以制定购买行业协会服务政策，对执行成本高、收益低的职能项提供补贴机制。毛艾楠（2012）认为，行业协会参与政府购买公共服务过程中存在以下问题：（1）政会不分，官办色彩浓厚，政府掌权没有完全下放给行业协会；（2）政府对行业协会的职能划分不明确且行业协会自身缺乏独立性，依附性强，存在“双重政府”现象；（3）政府职能转变不到位。他提出的解决对策是：在政府层面加强和完善政府职能转变，理顺政会关系，实现政企分开，制定相关的法律制度，保障行业协会基本权益；在行业协会层面做到权责分明，加强组织建设，减弱对政府部门的依附性，加强自身能力建设，引进专业人才。李泽华（2014）认为制约我国行业协会发展的根本原因在于我国政府对行业协会不够重视，主要表现在权力没有下放、立法缺失、官本位主义思想未改变等。其与江华（2012）都提出的解决对策是：明确行业协会职能，取消禁止在同一行业中设置多个全国性的行业协会的限制，引入竞争机制；政府应严格规范好行业协会的设立条件，实行“一业多会”，引入竞争机制，促进行业协会规范、有序、健康发展。

上述文献研究对于行业协会参与政府购买公共服务过程中存在的问题总结都比较一致，学者们提出的解决对策涉及的范围也有一定的针对性，但研究的方向也还存在某些缺漏和不足。例如，大部分学者都提到对行业协会实行“双重管理体制”存在很大的弊端，是使其缺乏独立性，对政府产生依赖性的根源，但对行业协会监管体制机制的建设和重构方面少有研究。再如，大部分学者都提出行业协会与政府部门政会不分、边界模糊导致行业协会民主程度不高、自组织能力不足以及行业代表性差等问题，其实这是政会关系的核心问题，是我国行业协会发展中亟需解决的最普遍、最困惑的问题。针对这个问题，多侧重从政府方面来研究，希望通过政府转变职能和权力下放等方式来减少对行业协会的依赖，然而却忽略了这种依赖关系是相互的，笔者认为应加强对行业协会方面的研究，特别是策略层面和行业协会会长或其管理者行动层面的研究。

（三）我国各地区政府购买公共服务的具体实践活动研究

近几年来，随着社会改革和政府职能转变步伐的进一步深入，我国部分先进省份早已存在行业协会参与政府购买公共服务的实践活动，且取得较好的成效。与此相应，有关行业协会参与政府购买公共服务的研究也出现持续增长的趋势。笔者希望总结国内行业协会参与政府购买公共服务的成功经验以及发展模式，以期对其他地区起到指导和示范作用。

罗观翠和王军芳（2008）对香港地区政府购买公共服务的情况进行了总结，针对内地的实际情况，她们认为要做好政府购买公共服务需要解决政府的角色与定位、民间服务机构的培育和运营以及政府与民间服务机构的关系这三大问题。李丽（2010）总结了国内政会合作发展较具特色的地区（江苏宜兴、河北、山东、深圳及广东）的成功经验，她认为行业协会与政府要在项目合作中取得成功，必须具备以下条件：（1）要具有配套制度的支持；（2）严格的项目审定过程；（3）建立项目后要设立专门的评估制度。江华、何宾（2011）通过比较南京市“自上而下”型与温州市“自下而上”型两种生发方式不同的行业协会，对两市在政策制定和执行过程的参与程度方面做了实践调查，结果显示：由于行业协会生发方式的不同，南京市行业协会多代表和服务于政府的利益，政策参与多来自于政府的要求；而温州市行业协会则更多反映会员的直接利益诉求，政策参与主要为实现自身的利益，因此比南京市行业协会在政策参与方面就更积极主动得多了。梁国健（2012）指出地方政府与南海铝型材行业协会互动合作关系存在的问题：（1）缺乏沟通、互信机制；（2）管理错位；（3）政会职能不明晰。他提出的解决措施有：建立政会间委托——代理模式；实行凭单制原则；建立授权监理机制；实施合同外包制。周莹、江华等（2015）分析了行业协会自主参与环境治理的可能性在于：（1）政府绝对主导地位的环境治理模式容易导致环境治理失灵；（2）我国行业协会的快速发展使之实施环境治理成为可能。他根据实践经验认为：行业协会在手机行业污染信息、创新治理工艺、污染规模化处理和制定行业环保标准等方面比环保部门和个体企业更具优势，治理效果更好，有效弥补了政府和个体企业的不足。

从有关文献研究不难发现，对行业协会参与政府购买公共服务的研究有进一步细化的趋势。例如，通过对比生发方式不同的行业协会在政策制定和执行过程的积极性和主动性，更清晰地为我们剖析了行业协会缺乏独立性、自主性的原因，从而得出了行业协会负责人应以维护会员利益为目标，以推动行业发展为宗旨，规范协会运行机制，增强协会的自立精神，减少对政府的依附性。再如，对行业协会参与政府购买公共服务的研究领域有所扩展，具体研究行业协会参与（而且是自愿参与）环境治理的可能性分析，充分说明了行业协会确实有承接公共服务的能力。

四、研究述评与前瞻

从研究内容上来看，大部分学者从行业协会参与政府购买公共服务现状、存在问题及其成因、经验借鉴以及解决方案和模式进行探讨。对于我国行业协会参与政府购买公共服务存在问题及其成因，学界看法基本一致，认为现行“双重管理体制”、政府职能转变不到位、行业协会法律体制不完善、监督和评估机制欠缺、行业协会缺乏完备的运行机制且独立性差是我国行业协会参与政府购买公共服务的主要阻碍因素。对于这些阻碍因素，学者普遍认为要变革双重管理体制，从根本上消除行业协会对政府的依赖性。从近年来的研究文献上看，目前对行业协会参与政府购买公共服务研究的实证分析较多，定量分析还比较少；实证研究大多集中在经济发达地区，研究范围还不够全面。另外，一套完善的政会合作机制体制应包括完善的法律法规体系，明确规定政会合作的具体项目和职能范围，以及完善的社会监督机制和公众评估系统。笔者认为，目前我国还没有统一专业的行业协会法律体制，更没有社会监督机制和公众评估系统，因此我国行业协会参与政府购买公共服务还处在初级阶段，今后应该着重于行业协会参与政府购买公共服务机制、体制上的研究。

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D6

A

1673-0046（2015）10-0107-03

广西高校人文社会科学重点研究基地“区域社会管理创新研究中心”资助，课题名称：广西行业协会参与政府购买公共服务的困境与对策研究（项目编号：JDCX201501006）的阶段性成果