我国宪法监督制度的反思与完善

张亚茹

(中共陕西省委党校校刊部， 陕西 西安 710061)



我国宪法监督制度的反思与完善

张亚茹

(中共陕西省委党校校刊部， 陕西 西安 710061)

摘要：宪法作为我国的根本大法，保障其能充分实施的一个重要因素就是健全宪法监督制度。我国现行宪法以及相关的法律已经对宪法监督作了一些规定，然而随着法治的发展，现行宪法监督制度的一些弊端日益凸显。为了更好地维护宪法权威，推动民主法治建设，应从机构设立、明确范围、完善程序、严格责任四个方面完善宪法监督制度。

关键词：宪法监督； 宪法委员会； 监督程序； 责任承担

1宪法监督制度与我国宪法监督立法

作为国家根本大法，宪法规定了国家的政治制度、经济制度等根本问题，涉及整个国家生活的重要领域，对于国家的社会、政治、经济以及文化发展起着至关重要的作用。保障宪法的顺利实施，维护宪法的绝对权威是一国法治建设的重中之重，对此，宪法监督制度发挥着不可替代的作用。

1.1宪法监督制度模式

宪法监督是由宪法授权或宪法惯例认可的机关以一定方式进行合宪性审查，取缔违宪事件，追究违宪责任，从而保证宪法得以实施的一种宪法制度。

宪法监督制度是现代法治国家普遍存在的一项重要法律制度，按照监督主体的不同其大致可以分为以下三类：

(1)立法机关监督。该体制来源于卢梭的人民主权理论。其认为人民主权至高无上，人民主权不可分割，人民通过权力机关行使立法权与监督权，权力机关能够制定和解释宪法并能够监督宪法的实施，所以不需要另立机关监督其实施[1]。这种由立法机关进行宪法监督的模式为英国所采用，即由国家立法机关或最高权力机关解释宪法，监督宪法的实施，并依照法定程序审查现行法律、法规和行政行为是否违宪。

(2)司法机关监督。采用该种体制的国家由其司法机关(法院)进行宪法解释，并监督宪法的实施，主要是通过诉讼程序对某些行为是否构成违宪进行司法裁判。此种监督模式是由美国1803年的“马伯里诉麦迪逊案”所确立的。时任首席大法官马歇尔首倡联邦最高法院应有违宪立法审查权，他主张解释法律的权限应属于司法部门，是司法部门的业务。

(3)专门机关监督。采用专门机关监督模式的国家主要是通过专门设立的宪法法院或宪法委员会解释宪法，并对某些法律法规或控诉行为进行合宪性审查、作出裁判。早在1920年奥地利首先设立了宪法法院，开创了通过专门机构进行宪法监督的先河，后被大陆法系国家所借鉴。该模式又可分为两种：一种以德国为代表，其由宪法法院来完成宪法监督，这种形式下设立的宪法法院并不审理普通民事、刑事、行政案件；另一种是以法国为代表的宪法委员会，主要采用事先审查的方式，即对各项法律在颁布之前进行合宪性审查[2]。

1.2我国宪法监督的相关立法

自第一部宪法——1954年《中华人民共和国宪法》颁布以来，我国的宪法监督制度经历了从无到有、从幼稚到逐渐成熟的发展历程，客观上对我国的法治建设起到了较为重要的推动作用。

我国现有宪法监督立法主要见于《宪法》《立法法》等法律文件。

《宪法》第62条第2项和第11项对全国人大“监督宪法的实施”进行了规定，其对全国人大常委会的不适当决定有权予以改变或者撤销；第67条第1项、第7项和第8项则明确了全国人大常委会解释、监督宪法的权力，其可撤销国务院制定的，省、自治区、直辖市的权力机关制定的同宪法、法律相抵触的规范性文件。

新修正的《立法法》第97条也对上述全国人大及其常委会的宪法监督权进行了规定，即全国人大有权改变或者撤销其常委会制定的不适当法律，撤销其常委会批准的违背宪法和立法法第75条第2款的自治条例和单行条例；全国人常委会有权对同上位法相抵触的行政法规、地方性法规予以撤销；第99条则分别对国家机关及其他社会团体、企事业组织、公民个人的书面违宪申请进行了规定，同时规定有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。第100条规定了全国人大专门委员会、常务委员会工作机构对违反宪法和法律的下位法的处理措施，即既可向制定机关提书面审查意见、研究意见；也可由法律委员会牵头与有关专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关说明情况，并向其提书面审查意见。制定机关按所提意见对所涉内容进行修改或者废止的，审查结束。否则，最终交由常务委员会会议审定。《立法法》的这些规定涉及了宪法监督主体、监督内容、监督程序等方面。

《全国人民代表大会组织法》第37条第1款第3项规定了各专门委员会对全国人大常委会交付的同宪法、法律相抵触的国务院及其各部委、地方各级权力机关及行政机关的规范性文件的审议权。

以上构成我国宪法监督制度全貌。

2我国宪法监督制度的缺陷与不足

2.1监督主体作用低效

依《宪法》和《立法法》，我国的宪法监督主体为全国人大及其常委会。但是，全国人大作为最高立法机关和最高权力机关，每年仅开一次会议，会期也只有短短十几天，加之参会人数众多以及讨论议题繁琐，使得全国人大难以胜任审查其常委会法律的任务，“改变或撤销”更难落到实处。同样地，全国人大常委会也由于会议次数、会期时间等因素，导致其宪法监督工作很难充分开展。

退一步讲，在保障全国人大及其常委会时间、精力的基础上，其是否能够很好地监督宪法实施呢？事实上，全国人大尤其是其常委会承担着主要的立法工作，而由其自身进行审查监督难免会形成“谁制定规范，谁负责审查”的局面，实质上违背了“任何人不得做自己的法官”的法治理念，从而不利于对法律法规的真正有效监督。虽然全国人大常委会于2004年在法工委下设立了法规审查备案室，但由于其地位不高，职能、审查范围有限，审查方式单一等原因致其难以发挥设立实效。

正是由于上述种种原因，使得全国人大及其常委会难以有效行使宪法所赋予的监督宪法权力，客观上妨碍了宪法监督制度作用的发挥。

2.2监督范围狭窄

我国现行宪法以及相关法律规定的监督内容，重法律、法规的合宪性监督，而对各政党、社会团体的具体行为则缺乏宪法法律监督依据，且侧重于监督国家机关，而往往忽视监督其他宪法主体。从世界各国的宪法监督实践来看，不仅国家立法机关的立法行为、行政机关及其授权组织的行政行为以及司法机关的司法行为，而且包括政党在内的各个社会团体的活动以及公民个人的行为，都属于宪法监督的范围。可见,我国现有宪法监督架构范围过狭，不利于发挥宪法监督制度实效。

2.3监督方式较为单一

宪法监督方式一般包括事前审查、事后审查等。从目前的实践来看，我国采取的主要是事前审查和事后审查相结合的方式。由于我国实行的是权力机关监督体制，司法机关均由其产生并对其负责，所以在司法活动中司法机关往往不能对法律法规进行附带性审查；除此之外，我国宪法尚未进入诉讼，即公民不能向司法机关起诉主张自己的宪法权利。虽然某些公民基本权利可以通过普通法律的规定加以具体化，公民也可以通过普通诉讼程序请求救济，但不可否认的是，有些权利由于没有普通法律加以具体化，使得这些宪法权利无法得到真正的救济或保障，客观上阻碍了宪法的有效实施。

2.4监督缺乏程序保障

虽然我国《宪法》第62条、第67条规定了全国人大及其常委会具有监督宪法、解释宪法的权力，但关于如何启动审查、由哪个具体部门进行审查、如何审查以及审查后的责任承担等问题却均无明确规定。仅仅规定“有权改变或者撤销”过于笼统或抽象，实际上阻碍了宪法监督的有效开展。

《立法法》第99条第1款虽对国务院等国家机关书面提请全国人大常委会进行违宪审查，第2款社会团体、公民个人也可向全国人大常委会提出违宪建议有所规定，但从中我们可以看到，其仅仅是规定了哪些主体可以提出要求或建议，而具体的提出步骤、期限以及全国人大常委会审查后的处理方式等却没有明确规定，如此宪法监督未免有些空洞，缺乏程序保障，可操作性较差。

3我国宪法监督制度的完善

3.1设立专门的监督机构

关于设立专门的机构进行宪法监督，国内学者众说纷纭，有的主张建立独立于其他机构的宪法法院进行宪法监督，有的主张采取司法审查模式进行监督，而大多数学者基于我国政体，倾向建立中国特色的宪法委员会或宪法监督委员会监督宪法实施。在建构模式上，于浩成、童之伟等人建议设立宪法委员会履行宪法监督职能，该机构设于全国人大之下，与全国人大常委会平行[3～4]；胡锦光、何华辉等人建议设立专门委员会性质的宪法委员会进行宪法监督，其设于全国人大之下[5～6]；陈云生等人则建议设立工作委员会性质的宪法监督委员会，其隶属全国人大常委会，由其对宪法实施进行监督[7]。

笔者认为在全国人大之下设立“宪法委员会”较为合适。如此符合我国根本政治制度，设立该机构，实际上就是由其来专司宪法监督职责，这样不仅全国人民代表大会制度得到了坚持，也避免了因大范围修宪而可能导致的社会不安，阻力也相对较小。

对于宪法委员会的组成人员应当进行严格的选拔任命，以保障其工作人员的专业理论知识和素养。只有在保证宪法委员会权威性与专业性的基础上，才能真正达到监督宪法实施、维护宪法权威的目的。

3.2适当扩大监督范围

设立宪法委员会后，应明确其受理范围。除了对违反宪法的法律法规进行审查之外，宪法委员会还应当对国家机关的其他具体行政行为以及社会团体、公民个人的具体行为进行合宪性审查。正如有学者说的那样，“政府违法比任何一种最邪恶的个人或者团体犯罪都严重，其带来的损失远大于任何个人或者团伙犯罪，且相比任何个人或者团体犯罪，这种违法是最难发现、最难纠举、最难惩处的[8]。”

同时，应严格限制公民的违宪控诉行为，即只能由其穷尽行政和司法救济措施后，依然坚持认为自己的宪法权利受相关行为或法律侵犯的，宪法委员会才可受理其违宪控诉并作出裁判[9]。

3.3完善宪法监督程序

程序正义价值往往体现在对实体正义的保障当中，即使在实体上没有瑕疵，如果程序得不到保障，法律运行的权威也将大打折扣。完整的宪法监督程序应当包括宪法监督的提起、受理、审查和裁决四个阶段。[10]而要完善我国宪法监督程序，就必须在相关法律法规中对宪法监督程序作出详细的规定，包括宪法监督的启动、监督的期限、审查裁判的流程等。如此宪法监督才具有可操作性，监督也才能取得实效。

3.4严格违宪的责任承担

只有对违宪行为进行及时、合理、公正公平的处理，严格宪法责任，才能实现宪法监督的意义与价值。违宪行为的复杂性决定了其所造成的危害后果也状态纷呈，对此，应针对不同的违宪行为(具体行为、抽象行为)采取不同的责任追究和制裁方式。[11]比如，对于违反宪法的法律或其他下位法，在进行严格审查后应及时予以修改或废止；对于国家机关作出的侵犯公民宪法权利的行为，应通过负责人承担责任、罢免其领导人员的领导职务等方式严格追究该国家机关领导人的违宪责任。

参考文献：

[1]胡戎恩.完善立法监督制度——兼论宪法委员会的创设[J].探索与争鸣，2015,(2).

[2]岳学敏.完善我国宪法监督制度的思考[J].人民论坛，2015,(2).

[3]于浩成.一个极其重要的建议:关于宪法实施保障的问题[J].法学杂志,1982,(4).

[4]童之伟.论适应市场经济社会的宪政秩序调整[J].法商研究,1997,(1).

[5]胡锦光.我国违宪审查的组织机构初探[J].中国人民大学学报,1987,(1).

[6]何华辉.论宪法监督[J].武汉大学学报·社会科学版,1982,(1).

[7]陈云生.走法治的必由之路——论宪法和法律监督的制度化[J].比较法研究,1997,(1).

[8]王振民.中国违宪审查制度[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[9]陈小芹.我国宪法实施监督机制的发展与完善[J].甘肃理论学刊，2014,(7).

[10]岳学敏.完善我国宪法监督制度的思考[J].人民论坛，2015,(2).

[11]王安鹏.论我国宪法监督制度的完善[J].探索与争鸣，2011,(2).

Reflections on Supervision System of Constitution in our Country and Its Perfection

ZHANG Ya-ru

(Periodical Department of Shaanxi Provincial Party School of the CPC, Xi'an, Shaanxi 710061, China)

Abstract:Constitution is the basic law in our country, to perfect the supervision system can ensure the implementation of the Constitution. Our constitution and relative law has made some regulations on supervision, with the development of law enforcement, some drawbacks emerged. In order to guarantee the authority of the Constitution, and promote the construction of democracy and rule of law, we should perfect the supervision system of the Constitution from four aspects, i.e. institutions establishment, specification of scope, perfection of procedure, and being strict in responsibility.

Key words:supervision of the Constitution; the Constitution Committee; supervision procedure; responsibility-undertaking

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：1671-9131(2015)02-0083-03

作者简介：张亚茹(1974-)，女，西安人，中共陕西省委党校校刊部编辑，法学硕士，主要研究宪法理论。

收稿日期：2015-05-06