基层治理“新常态”——基层法治问题研究与对策分析

邱珊珊

(广东外语外贸大学马克思主义学院，广东广州510006)

基层治理“新常态”
——基层法治问题研究与对策分析

邱珊珊

(广东外语外贸大学马克思主义学院，广东广州510006)

十八届四中全会是首次以依法治国为主题的中央大会，依法治国方略首次被提升到执政党和国家政治层面。让法治深入基层，成为基层治理的“新常态”是当前实现国家治理体系与治理能力现代化的关键点。基层法治意义重大，但是目前基层法治的建设遇到很多问题，实现建成社会主义法治国家的目标必然面临着很多艰难险阻。为解决这些问题，则必须建立法治政府，开展普法教育，完善法律体系，同时结合地方特色，拓宽基层法治文化阵地。

基层；法治；新常态

“新常态”是一个新鲜的词，这种说法的运用最开始起源于经济领域，旨在中央对我国经济发展规律有更加深刻的认识，对经济宏观政策的指引有更明确的方向。“新”表示不同以往之处，而“常态”又体现了一定的稳定性。同样，政治领域也有其“新常态”，那便是法治。“法治”的“新”体现在十八届四中全会首次以依法治国为主题，依法治国方略首次被提升到执政党和国家政治层面。“常态”又体现在全面推进依法治国，建设法治国家是我国未来发展的重要方向。同时,依法治国的建设应体现在国家区域的各个角落、社会事务的各个方面，这是一项系统工程，任重而道远。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”基层法治建设在法治中国建设中占有十分重要的地位，是法治中国建设整体推进的基础环节，也是我国法治建设的重难点所在。让法治深入基层，成为基层治理的“新常态”是当前实现国家治理体系与治理能力现代化的关键点。基层法治意义重大，同时困难重重。

一、推进基层法治的重要意义

（一）基层法治是建设社会主义新农村的必然要求

2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。实现社会主义新农村的建设目标，就要保证基层的物质文明、政治文明和精神文明的协调发展，着实解决好三农问题，实现社会稳定。新农村之“新”关键在于通过新一轮的制度改革和制度创新，把“三农”重新植入一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间与发展动力。基层法治体现在社会主义新农村建设的各个环节，没有基层法治作为保障，社会主义新农村的建设也就无从谈起。

（二）基层法治是构建社会主义和谐社会的要求

国家统计局在国务院新闻办公室新闻发布会上发布的数据显示,2011年中国大陆城镇人口为69079万人,比上年末增加2100万人；乡村人口为65656万人,减少1456万人；城镇人口占总人口比重达到51.27%,比上年末提高1.32个百分点。从比例上看，城市人口占少数，城镇人口和乡村人口占着中国人口的绝大部分。城镇在和谐社会建设的进程中还需通过法律巩固发展成果，农村则需要通过地方法治规范建设进程，保障广大群众权益，即通过法治保障社会主义各项事业和谐有序进行。

（三）基层法治是建设社会主义法治国家的基础

依法治国是一个自上而下和自下而上同时进行的系统工程，必须真正做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究。三农问题一直是关系百姓民生的关键问题，三农问题的特殊地位要求我们要努力实现农业和农村工作的法制化，为农村经济、政治和社会的发展提供良好的法律环境和制度环境。基层法治为依法治国奠定基础，这也必然成为了我国社会主义法制建设的当务之急。要真正做到法治的顶层设计和基层推进并驾齐驱，通过基层法治夯实依法治国的基础，以此更好地实现建设社会主义法治国家的目标。

（四）基层法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证

习近平曾在十八届三中全会中指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。基层法治既关系着我国自上而下的法律体系是否完善，也关系着政府运用法律维护社会和谐稳定的能力。基层作为社会关系的最底层，必然面临着更为敏感和复杂的社会环境，国家法律贯彻执行得如何，民主法制建设进展得怎样，基层是“晴雨表”。基层法治的完善既是国家治理体系现代化的关键，基层法治的实施也是对国家治理能力现代化的检验。只有真正做到基层法治的普及，我国全面深化改革的目标才能有序实现。

二、目前我国基层法治面临的主要问题

（一）传统人治观念与现代法治观念的矛盾

农村社会是个相对于城市社会来说更为闭塞与狭隘的群体，依据传统的种姓而聚集在一起的乡镇是一个熟人社会。熟人社会一方面更容易形成团结的氛围，另一方面也更容易让一切事务通过约定俗成的“关系”来解决。大家更相信买通领导比遵纪守法会得到更多的好处，在这种观念下形成的政府便出现了“小官大权”的现象，所谓的地方官掌握极大的话语权，这便是传统的人治观念。而现代法治却要求在一个公正平等的环境下保障人民的权益，即便群众知道法律的作用，却也无法摆脱熟人社会中官命不可违的现象。

（二）法律是基层政府滥用权力的保护伞，而不是公民维权工具

法律是在维护最广大人民根本利益基础上建立起来的维护社会和谐稳定的行为规范，它是政府维护地方治理的工具，也是公民维护自身权利的工具。由于基层环境的特殊性，地方政府实际行使的权力远大于法律赋予的权力。而即便权力超出了法律规定的范畴，地方政府也惯用法律压制群众的不满，基层的行政与司法之间没有明确的界限，基层政府在群众看来有压倒性的权力。似乎是习惯了接受政府的强势，基层群众面对权利受侵犯的状况也多是逆来顺受，鲜有通过法律维权的现象，法律在群众眼里纯粹是为政府服务的。

（三）法律涵盖面不全，出现无法可依

改革开放以来，我国立法速度较快，截至2010年，已颁布法律236部，行政法规690个，地方性法规8600个，基本建成法律体系。即便国家在努力完善法律体系，还是出现地方事务的解决找不到法律依据的现象，因此也难以寻求法律帮助。佛山顺德水厂公司就曾查到工地偷开消防水用于工地建设，水厂因建筑商偷水索求3000元赔偿，建筑商坚决要求水厂拿出索赔证据及罚款依据。我国的《水法》目前只针对水资源的开发利用，而没有对违法用水的赔偿做出详细规定。最后，水厂勉强用《消防法》解释索赔原因，事情才得以解决。从这个案例看出，由于法律的不完善，具体事务的解决无法通过法律程序解决，出现了无法可依现象。

（四）执法人员素质不高，依法办事漏洞百出

早期的基层执法人员并非像现在的公务员考试那样通过多方面竞争而获得上岗机会。他们随着工龄的增长，从合同工转为正式工。这部分群体的素质普遍不高，接受过高等教育的是绝少数。因此，他们对政策的理解止步于表层，处理实际问题时多是“上有政策，下有对策”，与政策制定本身的意义大相径庭。2012年2月广东全省范围开展“三打两建”专项行动，“三打”指打击欺行霸市，打击制假售假，打击商业贿赂；“两建”即建设社会信用体系，建设市场监管体系。而在“三打两建”期间，潮州市几乎所有的个体户都闭门修业，执法人员不仅要求商家提供营业执照，还要计划生育证等大大小小证件十来个。商家为避免高额罚款，纷纷采取短暂停业以避风头。“三打两建”落实到地方已严重变味。

三、解决基层法治问题的对策

（一）完善法律体系，做到有法可依

完善相关的法规和机制，为地方依法行政提供有力的法律和制度保障。首先要尽快完善基层政府决策运行的法律体系，从职责、权限、程序等方面对基层政府决策运行的各环节、各部门予以明确界定和规范。其次，改善目前与执行环境不相符合的法律。一条法律的制定需要综合考究地区的经济、政治和文化，随着时代的变迁，有些法律已不具备时效性，显得有些过时，实际执行难以操作且容易引发地方矛盾。

（二）进行普法教育，提高群众法律素养

法律的实施不仅需要执法人员的法律意识，也需要群众的配合。群众的配合一般体现在群众本身对法律内容的理解与认可，相应地便会站在更公正合理的角度判断执法行为的好坏。普法教育的开展既是要让群众了解法律，更要让群众在教育过程中树立法律的权威。坚决守法，不做钻法律空子及违法乱纪的事。并懂得用法律捍卫自身的权利，当权利受到侵害时，不畏强权，能够拿起法律武器为自身维权。进行普法教育也是群众加强对政府行为监督的基础，唯有知法懂法，才能守法用法。

（三）建立基层法治政府

1.提高执法人员素质，做到严格执法

执法人员素质的高低关系到法律的实施是否到位，这是群众衡量政府形象的重要指标。每年的国考建立了严格的公务员选拔制度，但是在基层选拔中，常出现“面试需贿赂，通关靠钞票”的严重违法现象。首先地方政府应严格遵守公务员选拔流程与制度，坚决杜绝行贿现象，对有行贿行为的考生取消资格，接受贿赂的官员予以免职或降级，以此保证新生公务员的质量。其次，定期开展法务知识培训，积极贯彻国家的方针政策。执法的前提是要知法、懂法。培训会的开展不应流于形式，而是真正让执法人员认可法律，树立法律信仰，通过严格执法得到群众的认可与信赖。

2.加强上级及司法部门的监督，做到法务公开透明

首先要把司法部门与政府的权责分清楚，地方司法部门需要有独立的地位和权威。司法部门与政府权责混淆只会造成权力的滥用与对违法行为的庇护，有失司法公正。其次，建立地方问责制度，由司法部门监督政府行为，责任到人，防止问责过程中出现各部门“踢皮球”现象，对违法失职行为予以相应的惩罚。

（四）结合地方特色，拓宽基层法治文化阵地

基层必须立足地方特色，结合乡情和村情，不断增加时代气息，体现区域特色和地方文化特色，法治文化成果才能走进千家万户，才能富有生命力。就如为贯彻落实党的十八届四中全会精神，提高农村群众的法制意识，度尾镇团委承办了以“普法进基层法律面对面”为主题的大型普法进乡村活动。活动现场，主办方安排了法制灯谜有奖竞猜活动，得到群众的积极响应。系统的法律知识配合活跃的形式，让群众在娱乐中接受法律文化的熏陶，成为法务学习的积极分子。同时，地方可以开展遵纪守纪人物的评选活动，让模范引领群众，用生动的事迹感染群众，提高群众社会法治意识。

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