整体性治理视角下的数字文化治理体系*

王锰，郑建明

整体性治理视角下的数字文化治理体系*

王锰，郑建明

我国数字文化治理的社会参与度弱，传统文化管理模式导致碎片化和分散化问题严重。文章在分析整体性治理理论的基础上，提出建立整体性数字文化治理体系：以满足公众数字文化服务需求为目标，增强制度、技术、人力等保障；构建多元数字文化治理主体，理顺设置主体、建设主体、管理主体的关系；明确数字文化事业和数字文化产业的界限；建立整体性数字文化治理监督机制。

整体性治理理论 数字文化治理体系 数字文化治理

0 引言

长期以来，我国公共文化服务由政府主导，自上而下，层层落实，从中央到地方政府，再由地方政府提供给公众，而服务效果主要由上级政府评定。一些文化部门往往把文化建设当作行政任务来完成，以行政压力驱动文化建设，造成文化事业缺乏公众参与，文化服务脱离公众需要。整体而言，文化治理实践过程零散、不成系统，社会主体的参与、公众需求的表达、服务绩效的评估均需要大力建设。随着数字时代的到来，数字文化服务使公众的文化权利得到拓展。当前的数字文化建设中，仍然存在碎片化和分散化管理问题，以及公众参与度不够的问题[1]。在数字文化治理中，要保障社会力量对数字文化建设的参与度。公众不应是被动的受众，而应是建设者和参与者，无论是服务设施的布局、建设、功能定位，还是运作机制、管理方式的选择，以及治理内容与形式、质量评估与考核，公众都应发挥应有的作用。

1 数字文化治理研究梳理

(1)数字文化研究。主要涉及公共数字文化研究，包括公共数字文化、公益性数字文化、数字文化事业，以及公共数字文化资源整合、数字文化共享与推广等方面。胡唐明等研究了公共数字文化内涵[2]、管理体制、建设模式[3]、绩效评估[4]。也有学者对江苏苏州、浙江嘉兴、深圳福田等地公共数字文化服务进行实证分析。

(2)文化治理研究。主要涉及文化管理、文化权利、文化政策等，学科涵盖政治学、社会学、图书馆学等。整体看，系统研究数字文化治理的成果很少。虽然有从数字文化和文化治理单方面研究，但不全面，不能反映数字文化治理的实质。鉴于数字文化治理的重要性不断凸显，与国家治理、社会治理联系不断加强，目前亟需从宏观角度对数字文化治理进行研究，比如探讨数字文化治理的内涵、特点、定位、功能、路径，以及实践经验的总结，形成系统的研究框架。

2 整体性治理与数字文化治理

整体性治理理论在20世纪90年代末提出，用于应对发达国家公共管理领域因分散化而出现的危机。近年我国学者将其应用于构建公共危机治理模式，以改变公共治理碎片化、分散化问题，提高公共治理水平。在传统的公共行政范式下，往往产生服务视野较窄、职责交叉、流程破碎、效能低下、重复建设、不能及时回应公众的公共服务需求、专业机构之间缺乏协调等问题，尤其是面对跨部门、跨层级的复杂公共问题时，往往束手无策。

整体性治理理论适应信息化、数字化时代对政府治理模式的要求。整体性治理包括四方面内容：协调与优化政策环境、有效配置资源、增强不同利益主体的协作、向公众提供一体化服务。整体性治理强调从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，向公众提供优质服务。整体性治理注重政府机构功能的整合，协同解决政府治理的碎片化与分散化问题。不同于传统管理以行政职能为标准，整体性治理主张以流程为中心对文化管理进行流程再造，将文化流程分成几个独立的部分，着眼于全局，以目标为导向，设计和优化服务过程，加强各环节联系，以形成完整、连贯、无缝隙的运转流程。

整体性治理立足全局，围绕着公众服务需要，充分发挥政府在社会管理和公共服务方面的职能，关注民主价值和公共利益，在加强部门协调、公私合作以及职能、层级的整合中，建立多元主体在公共建设和服务中的合作关系，优化行政处理过程[5]。数字文化治理在治理目标、治理主体、治理机制、治理流程等方面与公共治理具有相似性。比如数字文化治理体现价值理性，以公众参与为中心，从宏观和微观充分发挥公众的积极性[6]；在治理目标上，以公众需求和公共利益为导向，力求化解政府治理碎片化困境，实现文化治理的整体性运作；在治理主体上，注重引入多元治理主体，根据各主体特点，合理划分政府、企业、社会组织、公众的职能；在治理机制上，为各部门协作提供保障，全面整合治理过程。结合当下技术背景，将整体性治理引入数字文化治理，能强化文化服务职能，为公众提供完善的服务[7]。综上，整体性治理视角下，数字文化治理是一个系统，治理目标、保障、主体、内容、评价组成完整的链条，其从目标到结果，从局部到整体，从微观到宏观，形成了一个完整过程。

3 整体性数字文化治理体系

数字文化治理有赖于不同参与主体、不同层级、不同部门之间的沟通、协同和整合。数字文化治理强调整体性，主要包括以下内容：以目标为导向，明确主体职能，界定治理内容，主张跨主体、跨部门协作，并促进建立保障机制、公众评价监督机制[8]。随着数字文化发展，各主体之间的关联互动逐渐显现出整体协同效应，无论是宏观层面的竞争优势提高和综合实力增强，还是微观层面主体要素的冲突化解以及相互间功能协同互补，数字文化治理都发挥着统摄作用，使内外多重关系逐渐稳定，在整体演化框架下全面协作，充分发挥共通性和互补性功能。

3.1 治理目标

整体性数字文化治理的出发点是形成以公众为基础、以服务为基础、以需要为基础的治理体系，为数字文化建设和服务提供保障。这表明在数字文化治理实践中，必须以公众需求为中心，以公众满意为终极目标。我国当前数字文化治理，既有主体角色不清、功能模糊问题，也有治理流程分离、零散无序问题，更有监督保障机制缺失问题。整体性治理从理论层面明确要求数字文化服务以公众满意目标，在此目标下管控治理过程，理顺参与主体界限，明确各自责任，在数字文化建设中发挥分散与协同职能，建立从上到下、从宏观到微观的制度保障，并在各环节接受公众监督，借助数字技术完善数字文化整体治理，以向公众提供普遍均等的数字文化服务，保障其基本数字文化权利。从全社会角度看，整体性治理的目标就是数字文化治理作为文化服务体系的有机组成部分，发挥其应有的作用，保障治理单元内的公众公平有效地获取服务。

3.2 治理保障

3.2.1 制度与法律保障

数字文化治理多主体竞争格局的形成直接关系到数字文化建设的有效开展。在传统文化管理模式下，政府作为唯一的供给主体，主要借助于行政手段进行文化管理，企业、个人等社会主体很难在文化领域发挥作用。当前我国处于社会主义初级阶段，市场经济体制仍待完善，特别是在西部农村和少数民族地区，仅靠当地政府来开展数字文化建设，不可行也不可能。相对落后地区的数字文化建设应克服政府建设文化的固化意识，需要引入社会力量如非营利组织、企业和公众参与文化建设，因此需要制度和法律等保障多元主体参与的文化建设格局。

在制度设计方面，根据数字文化建设内容和性质，结合政府、市场与社会组织的作用特点，对社会力量在数字文化建设中的作用和职能进行梳理，引导各主体参与跨行业、跨区域数字文化建设。同时根据文化建设内容的界定以及文化企业特点，规范数字文化准入门槛，细化合同管理[9]，考核数字文化服务绩效，制定数字文化建设激励措施，从而优化社会参与的制度环境。不仅如此，政府还要转变理念，履行服务型政府职能，完善数字文化治理的财税倾斜制度。比如，从政府采购、定向资助、贷款贴息、税收减免等方面[10]对数字文化事业采取扶持政策，引导数字文化服务体系的均衡推进。

在法律环境建设方面，制定多元主体参与数字文化建设的配套法律法规，以应对数字文化服务市场可能会出现的各种情况，比如防止数字文化建设出现权力寻租现象。此外，还要明确社会参与主体的地位，确定其在数字文化服务中的行为边界，引导其树立公益意识、法律意识，为数字文化服务体系的有序推进营造良好的法律环境。

3.2.2 技术保障

数字文化的产生、存在、发展与数字技术密切相关。运用多种技术手段不仅可以培养公众的信息意识和技术能力，还能实现文化服务与技术的无缝隙连接。借助于数字基础设施，公众文化需求的表达、文化资源的共享得以实现，数字文化得以发展。在数字文化建设中，多元社会主体生产、流通和服务的信息，以及公众使用、评价的信息都可以借助于数字基础设施得以保存，为数字文化治理及其科学决策提供数据基础。

3.2.3 人力资源保障

数字文化治理需要高素质的专业化人才队伍。目前很多文化单位因缺乏专业人才，信息化进程缓慢。《国家中长期人才发展规划纲要(2010－2020年)》指出，在数字文化建设和服务中，应充分发挥共享工程网络主渠道作用，加强配套人才的培养。为此，从中央到地方，应加快培训数字文化建设、管理和服务人才。此外，引入社会资源，建立社会工作者、志愿者队伍，使之成为数字文化治理中人才建设的补充机制。

3.3 治理主体

当前市场要素与社会力量参与的缺乏限制了数字文化服务水平的提升，应形成政府、市场、社会多元主体，调动社会资源参与数字文化建设，建立多元合作的文化服务模式。政府应发挥“元治理”的角色，其他主体如文化事业单位、企业、非政府组织、公众等则发挥具体的管理服务职能，最终形成多元主体共同参与的交互治理格局。

3.3.1 建设主体的多元化

欧美一般认定某一个特定级别的政府(中央政府或地方政府)独立或联合充当文化建设主体，负责在辖区内构建文化服务体系。我国则是一级政府建设管理一级文化服务，导致什么级别的政府都是文化建设主体，而不管其是否具有提供文化服务的实际能力。如果某地方政府不具有经费支持能力，它就是缺乏能力的建设主体，无力提供覆盖全区域的普遍平等的文化服务，这是我国边远地区居民无法普遍平等地获得公共服务的一个原因。

随着社会分层细化，不同利益主体的需求复杂多样，建设主体不能仅限于政府，社会力量也是文化建设的参与者。政府一方面发挥政策导向职能，从宏观上规定社会参与主体的进入门槛和服务范围，并对政府建设数字文化进行规范，避免出现违规现象；另一方面是站在全局高度，对文化建设中的合作进行规定，充分发挥各市场主体在文化建设中各环节的地位与作用，保障各参与主体的平等竞争。非政府组织和社会个人等则可发挥组织协调作用，促使政府职能由管理向服务转变。在多元建设主体参与下，政府、市场和非政府组织在数字文化治理中既能确保必要的合作，又能各司其职，在建设中博弈、调适，最终形成合理的数字文化建设体系。

3.3.2 设置主体的唯一化

欧美文化服务的设置主体一般为公众，文化治理坚持以公众为核心。我国也应对公众在数字文化治理中的角色和作用予以明确。在数字文化治理体系中，公众不是被管理对象，不是被动的服务接受者，公众需要发挥回应性和监督性作用，参与数字文化建设过程，对数字文化内容提出要求，对数字文化管理流程提出建议，对数字文化政策的制定和落实进行监督。

3.3.3 管理主体的多元化

传统观点认为公共文化应该由政府生产和提供，或市场应该介入文化治理，这两种观点属于典型的一元治理思路。如果管理主体仅是政府，会对文化产品的生产和供给实行垄断，当前出现的产品单一、服务效率低下就是后果；如果管理主体仅是企业，其营利性取向会导致文化产品公共性的缺失[11]。在整体性数字文化治理中，政府和市场都应介入数字文化治理，建立多中心治理模式。社会力量可以通过多种途径与政府合作，如合作供给或捐资，或经过允许主办数字文化活动或经营数字文化产品及服务等方式，全方位参与数字文化服务供给。政府则充当“元治理”角色，对供给主体、形式、内容等进行制度性安排。管理主体的多元化有助于展现政府的公共性、集中性优势，发挥各市场参与主体的高效优势，使互相依赖的治理主体建立各种合作关系，实现互动。

3.4 治理内容

从我国文化发展的历史脉络看，文化事业发展经历了初期的混乱、自发、无序时期，公共和市场的边界以及文化事业职能等认识模糊时期，明确区分文化产业和文化事业的二元发展格局时期。文化建设主体的多元性决定了文化内容的多样性。数字文化服务供给的多元化呈现出资源多、效率高、质量好的特点，避免单一政府主体引起的文化产品和服务结构性短缺问题。文化产业和文化事业发展格局的划分为新时期我国文化发展明确了方向。可以说，构建相对于文化产业概念的文化事业、文化服务体系的概念和发展格局，一方面能更好地定位文化事业，另一方面有利于重新定位不能被产业化的文化领域的功能和发展路径。

尽管文化事业与文化产业存在差异，但在文化建设与发展实践中，二者关系密切。文化事业中包含文化产业成分，文化产业中也渗透着文化事业因素，比如数字出版、电视、电影等都是数字文化产业的重要表现形式，但其中蕴含着政治引导、思想宣传、道德教化、法律普及，这些具有公共性。社会文化资源本为公共物品，主要由政府管理，因市场经济发展和社会进步，部分文化资源因公众消费习惯的养成而逐渐市场化[12]。因此，不能孤立看待文化事业与文化产业。伴随我国现代化的推进，公众的文化需求与消费水平逐渐提升，之前的文化产业部分因为已经广为普及，变为公众平等享有的社会基本文化服务内容，从而成为数字文化事业部分。而文化事业部分也会因少数公众需求而市场化，变为文化产业部分，二者界限处于动态调整中，并非一成不变。

数字文化治理主体的多元化使得文化表现形态和文化产品不断丰富。数字文化的提出使得文化内涵发生变化，引起文化的定位和价值判断标准的变化。数字文化事业包括哪些内容，数字文化产业又包括哪些内容，其判断标准需要根据现实情况不断调整。比如，数字文化产品和服务的合理收费与盈利部分，其经营目标可能是更好地整合社会资源为数字文化事业服务。而一些市场化的社会主体，其提供的部分产品和服务也具有公益性。二者的交互作用很明显。因此，需要在厘清公益性与经营性关系的基础上，对公众基本数字文化服务需求与部分公众更高层次的多元文化需求的尺度问题予以把握，将数字文化事业服务体系的全面宏观布局与数字文化产业的专业化、个性化服务相结合，根据发展情况调整二者的内容区域，促进数字文化体系的全面发展。

3.5 治理监督

多元数字文化主体的引入、多元治理模式的形成使文化事业和文化产业双向发展。但文化产业的趋利性特征使数字文化服务的内容和服务的群体因为分层而出现异化。保障公众数字文化权利，必须建立以公众为参与主体，以实现公众权利为目标的监督机制。整体性数字文化治理监督机制贯穿主体建设、制度建设、设施建设、资源与服务建设等各方面。在数字文化治理中，应从全面性和系统性出发，注意形式、内容和效用评价，重视考评机制的持续性和稳定性，以及反馈机制和监控机制的畅通性。需要不断探索公众有序参与数字文化治理的途径，充分保障公众对文化治理的知情权、参与权、表达权、监督权，以形成全方位的数字文化治理监督体系。

4 结语

整体性数字文化治理体系的提出可以有效解决数字文化管理碎片化问题。在数字文化治理实践中，不仅应强调政府的主体性，更应注重社会公众和社会组织的参与。在数字文化治理体系中，政府、市场主体、社会组织主体与公众各司其职，树立责任感与协同信任感[13]，推动数字文化建设。数字文化治理不仅要实现对微观的文化事业内容、文化产业内容的治理，更强调优化社会环境的职能，通过不断调整与经济、政治、社会生态的关系，实现数字文化治理的重构，达到以文化治理促进国家治理的目的。

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Research on the Digital Culture Governance System Based on Holistic Governance Theory

WANG Meng，ZHENG Jian-ming

The inadequate social involvement and the traditional culture management mode lead to severe fragmentation and decentralization in digital culture governance.Based on holistic governance theory，a holistic digital culture governance system is established.This system is oriented by public needs for digital cultural services，enhances system，technology and human resources security，multiple society subjects are introduced，relationship between settings body，construction body，management subject is straightened out，definitions of digital cultural undertakings and digital cultural industry are clarified，and supervision mechanism for holistic digital culture governance is developed.

holistic governance theory；digital culture governance system；digital culture governance

格式 王锰，郑建明.整体性治理视角下的数字文化治理体系[J].图书馆论坛，2015（10）：20-24.

王锰（1989-），男，南京大学信息管理学院博士研究生；郑建明（1960-），男，博士，南京大学信息管理学院教授。

2015-05-19

*本文系2014年江苏省高校哲学社会科学研究重大项目“创新江苏社会数字文化治理体制机制研究”（项目编号：2014ZDAXM001）、2014年国家社科基金项目“我国图书馆大众化服务模式定位和建设策略研究”（项目编号：14BTQ019）和2015年江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“社会信息化环境下公共数字文化治理机制研究”（项目编号：KYZZ15_0021）研究成果之一