我国地方政府预算软约束成因探析

马嫣然

一、预算软约束下的地方政府债务

地方政府债务问题长期以来备受关注，很多学者对此进行了研究，多数文献研究了地方政府负债的动机，有的将其归为财政分权，有的将其归为晋升激励，本文则拟从约束角度探讨地方政府债务问题。激励与约束是经济学永恒的主题。每一个行为主体都会受到某种制度的激励，同时也会受到约束。几乎所有的预算主体都会有突破预算的动机，但很少有预算主体可以在现实中不断突破预算约束而依然存活。科尔奈最早注意到计划经济下的国有企业可以不断突破预算约束而存活，据此而提出“预算软约束”理论，并很快将这一理论从企业扩展到了各种组织。这其中，地方政府是最容易患上“预算软约束综合症”的组织之一，其典型表现就是债台高筑，无力支付，最终由中央政府进行救援。[1]

世界各国的地方政府债务危机都是不断突破预算约束的结果。在这一点上，财政危机是相同的。虽然预算软约束的表现是相同的，但约束机制是不同的，突破约束的路径也是不同的，如王松奇（2014）所言，“地方政府债务的现状是当今中国最能反映公有制经济预算软约束特征的病态经济现象”。[2]因此，本文要探讨的是我国地方政府如何能够不断突破预算约束而实现负债。

二、地方政府预算软约束成因探讨

一般来说，单一制国家下地方政府债务的约束主要来自市场约束、中央政府约束、地方民众约束、规则约束。以下从地方政府债务约束的四个层面分析造成地方政府预算软约束的成因。

1.影响市场约束的因素

中国地方政府债务受到的市场约束十分有限。首先，市场对于债务的约束力主要表现为债权人约束。中国地方政府债务的主要债权人是商业银行。①作为地方政府的主要债权人，商业银行和其他金融机构始终在积极配合地方政府推出更多的“金融创新”工具帮助地方政府实现融资，比如近些年来在地方政府债务中扮演了重要筹资角色的地方融资平台、银信合作、政信合作等。

商业银行在对地方政府放款时所表现出的这种积极性，可以视为是一种商业银行与地方政府“共谋”下的道德风险，首先，双方都坚定地相信中央政府不会对无力偿还的地方政府债务置之不理。其次，预算外收入、制度外收入和不受约束的攥取资源的权力是地方政府能够突破市场约束的重要因素。除了获取预算外收入和制度外收入以外，地方政府手中拥有大量可以抵押变现的优质资源，比如矿产、土地等，更重要的是地方政府还拥有可以改变产权的能力，如市场经济准入权、审批权等等，地方政府的这种“超能力”自然会使其成为商业银行的“优质客户”。

2.影响中央政府约束的因素

（1）中央政府的承诺不可置信

为了防止地方政府不负责任的财政行为，中央政府往往会在事前作出不救援的承诺。然而，当地方财政真的出现危机时，考虑到地方财政危机可能带来的巨大负外部性，中央政府往往会施以援手。这种援助使得中央政府的事前承诺不可信，从而诱发地方政府更多不负责任的财政行为，因为他们相信最终可以将财政成本转嫁给中央政府，预算软约束从而形成。

当然，事后援助也不必然导致预算软约束。如能进行有效惩罚，中央政府也可实现动态一致的可置信承诺[3]（Goodspeed,2002）。但在中国现有体制中，首先缺乏相应的官员问责机制，对于过度举债的官员往往难以追究责任。其次，中央政府经常向地方政府下达各种政策任务但却不给予基本的配套资金，这种“政策性负担”[4]（林毅夫等，2000）使得上级政府难以划分地方政府债务的责任归属，因此无法责罚。此外，由于违规借贷行为在各地普遍存在，法不责众以致中央政府难以进行有效责罚。

（2）信息失真问题

首先，我国政府间层级多达五级，信息传递链条过长很容易导致信息失真。其次，体制缺陷导致信息失真问题被进一步扭曲放大。在现有体制下对地方政府的监督只能依赖其上级政府。但是，由于我国政府机构内存在高度的“职责同构”，上级政府与下级政府面临着同样巨大的压力，在层层分解、层层加码的压力型体制下，下级政府完成任务的动力和压力本身就来自于上级政府，因此默许、纵容甚至鼓励下级政府突破预算完成任务是符合上级政府利益的，所以上级政府与下级政府很容易结成利益同盟共同“欺瞒”中央政府。

为了防范下级政府的欺骗行为，更有效地控制地方政府，中央政府也有相应的制度体系，这其中最重要的就是干部考核制度。干部考核制度通过设置一系列可以量化的指标来考核官员，但是在这套指标体系中长期得到重视的是GDP，却缺乏对地方政府赤字状况的考察②。

3.影响地方民众约束的因素

民众对于地方政府的约束可以通过两种机制发挥作用：“用脚投票”的地方竞争机制和“用手投票”的代议制民主。

根据蒂伯特模型，由于地方竞争的存在，地方企业和民众可以“用脚投票”来迫使地方政府回应公众诉求、提高公共产品与服务的供给效率。这种横向的地区间竞争会对地方政府滥用权力的倾向形成一种天然的约束。但在现实中，人口迁移并非单纯由政府供给的公共物品数量多少质量优劣所决定，而是受制于其他很多因素。更复杂的是，民众对待债务的态度显然有别于税负，债务是未来的税负，它涉及到代际问题。此次欧美的债务危机使得学界开始重新反思民主与债务的关系[5]。如果债务是违背公共利益的，那么民众可以通过选举更换地方代理人；然而如果债务的增加恰恰是民众所希望的，那么代议制民主很可能鼓励了债务的增长。

具体到中国而言情况可能更为复杂。中国以间接税为主的税收结构决定了地方政府筹集税收主要依赖企业，加上招商引资是很多地方政府政绩考核的重要指标，这使得地方政府“重资本”而“轻民众”，因此依靠民众“用脚投票”来约束地方政府很困难。此外，中国式的地方政府竞争反而可能促使地方政府更多地负债。许多研究指出地方政府竞争使地方政府更加偏好于扩张性的财政政策，而且在财政支出结构上更加偏好于基本建设支出而非科教文卫支出(张军等,2007[6];周黎安,2007[7];傅勇、张晏 ,2007[8])。方红生和张军（2009）通过实证检验发现地方政府无论是在繁荣期还是在衰退期都更加偏好于“扩张偏向的财政政策”。[9]

当然，除了“用脚投票”，地方民众还可以依靠地方人大“用手投票”。但地方人大对于地方预算监督的现状实在不容乐观。首先，人大代表看不懂预算报告的行为普遍存在，这一方面是因为政府提供的预算报告过于粗略，预算编制应包括“类”、“款”、“项”、“目”四个层级，而地方政府提供给人大审批的报告往往只达到“类”这一级别。另一方面，人大代表自身的人员构成以及知识结构也有缺陷，多数代表缺乏相关的专业知识，难以读懂预算报告更遑论发现问题了。第二，地方人大会议时间安排存在问题。人大会议审查预算报告时，财政年度已经开始，财政支出已经发生，这种事后审查使预算监督流于形式。第三，即使人大代表对预算有异议也不具有修正预算的权力。最后，也是最难以解决的问题是，在我国目前“党委决策、政府执行”模式下，接受地方党委领导的地方人大如何执行监督功能。

4.影响规则约束的因素

从世界范围看，地方政府债务有效约束的前提是一整套完善的法律体系和行之有效的规则。债务管理比较成熟的国家都一整套约束管理地方政府债务的规则体系，详细规定了如何保证地方政府债务信息的真实性、如何防范地方财政危机的发生、如何确认地方财政危机以及危机一旦发生后如何应对等。

与发达国家相比，中国在规则约束方面，首先缺乏明确的规则，在相关立法上明显滞后；其次，缺乏有力实施规则的机构。以地方司法体系为例，根据我国宪法，地方人民法院和地方人民检察院由同级人民代表大会产生并对其负责，这决定了地方司法系统隶属于地方。此外，地方司法系统的人事任命和财政拨付都需依赖于地方政府。在这样一种大环境下要求地方司法监督地方政府行为显然颇具难度。

三、结论

地方政府在借贷市场上可能面临的约束来自市场、中央政府、地方民众以及规则，但从地方政府债务发展的现状看，之所以出现地方政府预算软约束，四个层面的约束机制都有有待改善。市场约束乏力，源于政府权力对市场的过度介入，尤其是地方政府对关键性生产要素的控制权，使得地方政府拥有充足的抵押品用以借贷，因此要加强市场约束，需要进一步深化行政体制改革，把“权力锁在笼子里”。中央政府约束乏力的原因则复杂得多，但归根结底还源于中央地方关系缺乏一套法治化和制度化的运行规则，财税体制改革的核心预算改革长期滞后，因此深化财税体制改革规范央地关系是硬化约束的重要条件。此外，改革干部考核制度也很重要。至于地方民众约束，则有待于我国的税制转型，更依赖于我国地方人大监督作用的落实。就规则约束而言，下一步应加强地方政府债务的相关立法，首先做到“有法可依”，然后才能“有法必依”，而要做到这一点则依赖于司法体制改革的进一步深化。

显然，要硬化地方预算约束，需要从行政体制改革、财政体制改革、司法体制改革等多个领域同时入手。所幸的是，十八大以及十八届三中全会以来，这些改革正在有条不紊地稳步推进，以简政放权为重点的行政体制改革已经全面推进，深化预算改革作为财税体制改革的第一步已然开启，地方人大监督在实践中不断前进，司法体制改革也在不断深化。随着这些领域改革的深入，地方政府借贷面临的软约束环境必将得到有效改善。

注：

①由审计署进行的2010年和2012年全国地方性债务审计结果显示，截至2010年底银行贷款占地方政府性债务余额之比为79.01%；2012年底则为78.07%。

②中央已经在降低GDP考核的重要程度，某些省市的考核已经开始引入债务指标。中共中央组织部在2013年12月6日发布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》特别指出要“把政府负债作为政绩考核的重要指标”。

［1］Kornai J,Maskin E,Roland G.Understanding the soft budget constraint[J].Journal of Economic Literature,2003.1095-1136.

［2］王松奇.为什么要重视地方政府性债务风险[J].银行家,2014,（1）:001.

［3］Goodspeed T J.Bailouts in a Federation[J].International Tax and Public Finance,2002,9(4):409-421.

［4］林毅夫,谭国富.自生能力,政策性负担,责任归属和预算软约束[J].经济社会体制比较,2000,(4):54-58.

［5］Schragger R C.Democracy and Debt[J].Yale Law Journal,2012,121(4).

［6］张军,高远,傅勇,等.中国为什么拥有了良好的基础设施?[J].经济研究,2007,3(3):4-19.

［7］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究,2007,(7):36-50.

［8］傅勇,张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,3(4):12.

［9］方红生,张军.中国地方政府竞争、预算软约束与扩张偏向的财政行为[J].经济研究,2009,(12):4-16.