参政党在协商民主中的作用和制度建设探析

(大连理工大学马克思主义学院,辽宁大连 116024)

党的十八大和十八届三中全会深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律,提出了健全社会主义协商民主制度的战略部署,将社会主义协商民主建设作为全面深化改革时期政治体制改革的重要内容,其战略地位得到极大提升。参政党是中国政党制度的重要组成部分,也是社会主义协商民主的重要参与者与建设者,在协商民主中发挥着不可替代的特殊作用,参政党参与协商民主的制度建设水平,直接影响着社会主义协商民主制度的建设和发展。

1 参政党在协商民主中的特殊功能及优势

社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式,弥补了选举民主制度的不足与缺陷,为公民提供了政治参与、利益诉求、民意表达的制度平台,通过巨大的包容力涵盖了广泛的参与主体,对完善社会主义民主政治,实现政府决策民主化、科学化,对于实现中华民族伟大复兴具有划时代的历史意义。参政党作为社会主义协商民主的重要主体,在协商民主中发挥着积极作用。

1.1 在利益表达与社会整合中反映社情民意,促进多元共治

参政党具备反映整合多元利益诉求的自身能力优势。社会阶层和利益群体的分化呼吁更加有效而广泛的民主参与,中国政党制度的内在多元组织结构需同社会阶层多元化相适应,参政党代表多元利益群体的价值观念,以自身组织优势吸纳整合社会各个方面的不同意见,合理反映维护群体的利益要求,体现了较强的政治把握能力和组织领导能力。参政党成员分布在社会主义建设领域的各行各业,聚集了一批科教文卫及工商界人士,具有较高的组织化、专业化程度,可以从专业角度对重大问题提出针对性意见,发挥其智力优势。此外,在长期实践中参政党积累了丰富的协商和调研经验,其成员通过理论学习与实践,大都具备较强的调研和协商能力,为参政党在协商民主中发挥作用进一步奠定了自身的能力优势。

参政党参与协商民主有利于进一步整合社情民意。首先,在协商民主中担任国家与社会某些利益群体的关系协调者。参政党吸纳来自各阶层的诉求与意见,形成专业性、针对性较强的提案与建议,通过反复磋商与讨论实现不同利益诉求之间的平衡与整合,达成既符合中国特色社会主义建设总体目标、又满足社会多样化需求的广泛共识,形成系统的政策性建议,能够有效解决各种利益矛盾,将群体诉求同贯彻党和政府的指示精神良好地融合在一起。其次,参政党在多元治理过程中担任民声的传导加工者。参政党通过履行职能,对事关社会发展与人民利益的重大问题进行调研,把人民生活水平的提升同全面深化改革相结合,整合参政党所联系的群体成员的利益诉求,把分散的个人意见转变为有组织的集中的民主参与,较为容易获得国家政权体系的认可,既保证了公民政治参与的有序性,又提升了公民诉求的合理性,既降低了政治参与失控导致政治动乱的风险,又调动了参政党所联系的社会群体的参政积极性,促进了治理主体多元化环境下不同党派界别与社会群众的协商治理。

1.2 在决策制定中建言献策,有利于实现决策科学化

参政党具备建言献策的政治影响力优势。党的十八大提出将政治协商纳入决策程序,参政党成员在政府、人大、政协中占有一定比例,参与影响国家政权的立法、司法与行政过程,在决策过程中展现出一定的政治影响力,如第十二届全国政协代表共2 237人,非中共委员不少于60%,民主党派界别代表共379人,占总数的17%左右。“截至2013年年底,全国担任县处级以上领导职务的党外干部有3.5万人,31个省(自治区、直辖市)人大、政府、政协2013年换届时,204名党外人士当选省级人大常委会副主任、政府副省长(副主席、副市长)、政协副主席,38名党外人士担任省(自治区、直辖市)政府工作部门正职。”[1]参政党参与协商的政治层次较高,以组织形式及个体成员形式通过政府、政协、人大等平台参与国家和政府决策。人民政协由中国共产党与各民主党派、无党派人士共同创立,“是各党派的协商机关,是党派性的机关”[2]385,人民政协的民主性是与其党派性结合在一起的。除了在人民政协中进行的政治协商外,参政党还具有同执政党直接进行政党协商的政治地位优势。2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》“对政党协商的形式、程序和制度作了明确规范,对加强政党协商保障机制建设提出了具体要求”[3],从而进一步提升了参政党在中国特色协商民主制度中的政治影响力。

参政党参与协商民主有利于进一步实现决策科学民主化。参政党在国家政治生活中反映和代表他们所联系的阶层和群体的利益诉求,在坚持党和国家大政方针基础上,从社会公平角度顾及各方利益,形成一致性与多样性相统一的公共政策,促进了决策民主化。参政党在人才队伍上聚集了众多的知识分子与行业精英,他们特有的社会责任感与忧患意识使得参政党在履职过程中从群众的利益出发,关注社会热点难点问题,为政府出谋划策,各民主党派的专家学者以及在政府任职的参政党成员,精通本行业的特点,对问题有深入的分析和理性的认识,提出的对策创新性、可操作性较强,有利于促进决策科学化。十八大以来,“中共中央召开党外人士协商会、座谈会和情况通报会57次,各民主党派围绕经济社会发展和国计民生的重大问题,以‘直通车’形式向中共中央、国务院上报意见、建议265件,其中223件得到中央领导的批示,无党派人士提交调研报告、意见建议200余件,许多建议被列入重要议程并予研究采纳”[4]。参政党共成立70余个专门委员会,凝智聚力打造参政议政的“智库”,为党和国家的发展建设建言献策,体现了较强的参政议政能力。

1.3 在政策执行中发挥民主监督职能,促进合作治理

参政党肩负监督执政党的责任。民主监督是中国特色社会主义政治制度的一大优势,在团结合作的新型政党关系中,参政党接受中国共产党的领导,与之合作而不争斗,互相监督而不反对。参政党对中国共产党的监督以中国政党制度为依托,以支持和帮助中国共产党更好地执政和加强党的建设为主要目的,以民主协商与合作共事为主要监督形式。参政党民主监督融入了协商民主的制度化要素,规范了民主监督的程序与内容,提升了民主监督的制度化效能。参政党对共产党的民主监督是一种异体的政治监督,其民主监督平台高,监督内容广,监督形式活,具有不可替代的党际监督效应。

参政党参与协商民主有利于进一步发挥民主监督职能,优化执政党的领导方式。参政党不仅通过政治协商整合利益诉求,而且通过民主协商、调研视察、提案督察等形式,对政府、法院、检察院工作进行监督,对政策的执行情况进行监督,推动政策执行情况的修正与完善,使协商民主的实效性得以保证。同时,参政党通过监督公权力,提升了权力运作的公开透明度,有效抵制了官僚主义以及各种消极腐败现象,有利于执政党和国家进一步转变执政方式和领导方式,由自上而下的“单线模式”转变为多党派参与的“合作治理”,推动“民主参与、多元治理”的社会治理体系的发展与完善,可见,参政党参与协商不仅体现了中国协商民主的广泛包容性,也彰显了中国政党制度下参政党参与协商的巨大建设性与合作性。

2 参政党参与协商民主的制度保障

中国协商民主根植于中华民族深厚的社会历史文化传统之中,在中国革命、建设和改革的实践中发展壮大,民主党派一直是社会主义协商民主的重要参与者与建设者,就协商民主运行与成长轨迹来看,参政党参与协商民主的制度保障是推动参政党在协商民主中的效能进一步发挥的重要着力点。

2.1 中国政党制度为参政党发挥协商效能提供制度资源

首先,中国政党制度为参政党参与协商民主提供法律保障和政策支撑。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是被我国宪法确定的一项基本政治制度,把参政党的政治地位以法律的形式固定下来。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将政党协商放在协商渠道的首位,进一步从国家政治体制的角度强调参政党在协商民主中的意义。2015年中共中央颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,进一步明确了民主党派的性质是中国特色社会主义参政党,将民主党派的基本职能扩展为参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商,并对民主党派履行职能的内容、形式和程序等作了进一步规范,为民主党派履行职能、发挥作用提供了制度保障。这表明中国共产党充分尊重民主党派在宪法和法律规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位,有利于民主党派充分利用自身优势平等地参与协商。

其次,中国政党制度为参政党参与协商民主释放强大的政治制度功能。民主党派的政治地位是中国特色社会主义参政党,这一地位将参政党职能活动嵌入国家政治生活中,并通过协商民主制度固化参政党同国家政权的关系,既体现了执政党与参政党的新型政党关系,又体现了中国参政党的特色优势:中国参政党不同于西方国家在野党,西方国家在野党为了谋求议会席位和进入政权而不断攻击、排斥、争斗。参政党本身已经参加到国家政权中来,体现在参政党的“一个参加、三个参与”上,即参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务的管理,参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》进一步将参政基本点明确为参政的主要内容,并对参政党成员在权力机关、行政机关和司法机关的任职做了明确规定,为民主党派参加国家政权、参与国家重大方针政策、法律法规的制定和执行提供了法规保障,从政治制度上赋予民主党派更多的参政议政权力,规定了参政党参加各种协商活动的主要内容:在政治协商层面,参政党通过两大渠道参与政治协商,一是中国共产党与参政党组织进行直接协商的政党协商活动;二是参政党以组织形式及其成员的政协委员身份通过人民政协参加各类协商议政活动;在其他协商层面,参政党还指导帮助其成员参加其他层面的协商活动,如参政党成员以人大代表身份参加人大立法协商,以政府工作人员身份参加政府决策协商,以参政党成员的身份参加特邀机构的协商监督活动,参加参政党成员所在单位中共党委组织的协商座谈活动,参加参政党成员所在基层社区的协商议事活动。社会主义协商民主已经广泛渗透到国家政治社会生活中,呈现广泛、多层、制度化特点,并且不断丰富和发展,这也为参政党参与协商民主提供了广泛的制度平台。

2.2 中国协商民主为参政党参与协商提供基本制度平台

首先,中国协商民主强化了参政党的社会主义方向。参政党通过社会主义协商民主制度同中国共产党进行广泛协商,并在政治方向与原则、国家大政方针上接受中国共产党的领导,协商民主制度与实践将进一步强化参政党的社会责任感和历史使命感,保证参政党可以以国家主人翁的立场为中国特色社会主义事业凝聚力量、贡献智慧,这体现了参政党性质与职能同社会主义协商民主之间的内在契合性。社会主义协商民主为其充分参政议政提供制度化参与平台,同时参政党是独立的政党组织,具有自身的政治纲领,独立的组织体系和党内治理能力,这种契合性和独立性保障了参政党能够在协商民主制度中充分发挥参政议政作用。

其次,中国协商民主为参政党参与协商提供了具体的制度载体。第一,参政党组织及其成员能够在各个领域发挥职能得益于各个领域不同的协商制度的保障,它规范着各协商主体之间基本的关系,保障协商民主在不同领域、不同层次展开,例如在政治协商领域的党派工作体制、人民政协工作体制等,这些制度明确了参政党在协商民主中的基本活动原则。第二,要使参政党在协商民主中进一步发挥效能,也同样需要推动协商民主运行的相关机制的协同配合,如人民政协中的视察机制、社情民意表达机制、调研机制,社会协商中的听证机制、走访机制、恳谈机制等,政府决策协商中的会议商谈机制、局域论坛机制等,它们为参政党在协商民主中传递真实可靠的信息来源和社情民意,提高协商效能。第三,党的十八大以来,社会主义协商民主各个层面协商的具体程序不断明确,推动参政党参与协商的过程更加规范、有序,协商成果具有合法性。协商民主的关键在于程序的公开、公正与规范,协商民主的制度化、程序化为参政党履行职能、发挥作用起到了至关重要的制度依托作用。

2.3 参政党制度建设为参政党协商能力提升提供动力保障

参政党制度系统以参政党章程为核心和主干,包括参政党组织制度、领导决策制度、工作运行制度、选举制度等。制度建设的质量和水平如何,直接影响着参政党参与协商民主的质量和水平如何,由此在一定程度上影响和制约着中国特色协商民主制度优越性的发挥,从而影响国内社会和国际社会对这一制度的理解和认同。所以,参政党制度建设的核心目标是提高协商能力,促进参政党进一步发挥协商效能。首先,参政党制度建设是参政党根本性、长期性、保障性的建设。参政党作为社会主义协商民主的重要参与主体,必须将自身行为通过制度加以规范,使之有制度的根据,只有如此,参政党的参政行为才有章可循,才不会因人的因素而轻易发生改变,也才能持久稳定地发挥作用。其次,参政党制度建设是参政党增强内驱力、凝聚力、生命力的保障。参政党制度是参政党存在与发展的前提条件,更是参政党发挥职能的制度保障,为切实履行职能、充分发挥作用,参政党需要不断加强包括制度建设在内的自身建设。广大干部和党员通过遵循参政党一系列制度和规则参与党内生活,实现政治参与,从而在制度规范下,获得从事政治活动的切身体验和实践经验,对于提高广大成员的政治素质,特别是提高有序政治参与的能力,发挥了良好的作用。再次,参政党制度建设是建设适应新世纪要求的参政党的迫切需要。通过参政党制度建设,把民主党派在各项工作和党内生活中的做法和经验提升为全体成员所认同、所遵守的运行规则和程序,让参政党成员按照制度和规则参与参政党的工作和党内生活,从而调动各级组织和广大党员的积极性和主动性。

3 推进协商民主向广泛、多层、制度化方向发展,充分发挥参政党的作用

参政党参与协商民主的制度保障是否完善直接关系到参政党在协商民主中的功能发挥得如何。推进协商民主的广泛、多层、制度化发展,推动参政党制度建设将进一步激发参政党在协商民主中的效能。

3.1 不断提高协商民主制度化、规范化、程序化水平

推进协商民主发展的关键是将协商民主制度化、规范化和程序化。协商民主制度化提升了参政党服务国家、服务社会的政治效能,保障其通过参政方式为社会群体解决实际问题,为社会发展贡献力量。

首先,加强参政党参与协商民主的制度化建设。将协商民主制度建设纳入国家民主政治建设的总体布局加以推进,要进一步完善以宪法和政协章程为核心的协商民主规章制度建设。进一步推进参政党参与协商程序的制度化,根据协商过程的具体步骤健全其制度保障,建立协商准入制度、协商议题确定制度、调研视察制度;利用新媒体技术建立健全协商知情通报制度,准时将民意向参政党各级领导通报,使其及时了解国家与社会动态,保障参政党在民主协商环节中的平等参与地位;规范协商结果的整理报送程序,并健全协商反馈机制,对于已经达成共识形成政策的协商成果应及时向参政党通报政策的执行情况,各协商参与者可在政府落实政策的过程中继续提出建议与质疑。

其次,加强参政党同执政党、政府机关、司法机关、立法机关的联系,鼓励不同协商主体间的协同合作。加强中国共产党对参政党参与协商民主的领导,“正因为有了中国共产党的领导,才能保证各民主党派的参政党地位,满足他们及其所联系社会成员的利益”[5],从而提升参政党在协商民主中的协商效能。一方面,调动各级参政党组织的参政积极性,各级党委要规范年度协商计划的制定,并将其列入党委年度工作要点。视情邀请民主党派成员列席党委和政府有关会议,参加专项调研和检查督导工作。各级政府成立政务咨询委员会,积极开展党外人士意见座谈会,邀请最高法院、最高检查院和国务院相关部委的负责人参加会议,提升政府相关部门同民主党派的对话频率,深化协商共识。鼓励民主党派建立健全各专业委员会,组织协商参与者对提案与协商意见进行梳理、归并,并与政府相关交办、督办部门建立常态联系,督促提案的及时办理。另一方面,扩大参政党成员参政空间,推进参政党政治安排工作。保证参政党成员在全国人大代表及其常委会委员、全国政协及常委、国务院及其有关部委和县以上地方政府领导成员、公检法监察审判机关组织领导成员中占有一定的比例,掌握好选拔党外领导干部的标准,健全政府参事选拔培养机制,拓展参政党政治参与空间,提升参政党的政治参与成效。

3.2 完善参政党自身建设,增强参政党协商能力

《中国共产党统一战线工作条例(试行)》首次将“解决自身问题能力”正式纳入参政党民主党派能力建设的主要内容,同时也为进一步发挥参政党在协商民主中的功能作用提出了更高要求。参政党亟需增强解决自身问题能力来全面促进参政党建设,在国家治理体系中能够更好地发挥辅助中国共产党、服务社会的政党功能。

首先,加强参政党组织的理论建设与学习制度。贯彻学习近期党中央一系列重要会议精神与“四个全面”战略部署的目标任务和工作安排,深刻把握中国国情,强化主流舆论阵地,努力树立中国特色协商民主的理论优势与国际话语权。通过组织新老成员定期学习、帮扶教育,提升参政党成员的组织归属感和历史使命感。其次,规范成员组织发展制度,把好“进口关”重任。在组织发展中各参政党要保持自己的特色优势,将组织发展机制与后备干部队伍培养机制相结合,根据社会结构的变化吸纳新阶层精英人士,增强参政党的组织代表性,将政治素质好、代表性强、有发展潜力的人充实到后备干部队伍中来。选拔参政党中的专家学者和政府职能部门、科研院所的专家共同参与到协商议政工作中,为参政党参与协商民主提供组织保障。再次,建立健全一整套人才队伍建设制度。健全组织成员教育管理与沟通联络制度、干部培训与团队培育制度,提升参政党的党内治理能力,定期组织参政党干部到各级社会主义学院培训及到各省市考察学习,增加参政党干部挂职锻炼基地,选派更多的参政党干部挂职锻炼。通过组织内的吸纳培养、考察选拔,党派间的交流学习、协商锻炼等机制,努力锻造一支精通专业业务、熟练调研提案、擅长参政议政的参政党队伍。

3.3 拓宽参政党协商平台和渠道,充分发挥参政党成员的引领作用

“渠道是制度运行的重要机制,也是活动开展的平台。”[6]进一步拓宽参政党参与协商的渠道,优化参政党所联系的社会群体治理空间,将进一步调动其参政议政的积极性、主动性和创造性。

将参政党基层党组织建设与基层协商民主制度建设相结合,大力推进如恳谈会、社区议事会、行业议事会等协商制度建设,健全参政党参与基层协商民主邀请制度。邀请相关界别参政党成员参与基层协商对话,开展行情热点协商会议,旨在解决基层某一领域的难点问题。视情邀请群众代表参加相关协商调研活动,探索建立民主党派成员信息公开制度,提高同人民大众的交流密度与深度。健全参政党联络委员会工作机制,建立参政党成员进社区制度,推动民主党派成员下基层考察调研,建立自上而下、自下而上、多层互动的有机沟通协调机制。其次,利用新媒体技术,大力开展网络协商。网络和数字技术裂变式发展“使得人人都可以成为信息的发布者和文化的传播者”[7],网络空间也成为社会舆情的重要聚集地。参政党可以充分利用各类网络平台组织网民交流互动,通过开展网上对话、网络论坛等议事活动,合理引导网络舆情,维护网络社会的进步与和谐,同时合理利用大数据信息技术,深度挖掘潜在的网络舆情动向,提升参政党对社情民意的掌控力,增强其提案协商的科学性。

参考文献:

[1]韩全伟,黄昌盛.选苗子搭梯子给位子——近年来我国党外代表人士队伍建设综述[N].团结报,2014-08-30.

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[3]万鄂湘.参政党要做社会主义协商民主的全力推动者[J].求是,2015(5).

[4]罗宇凡.凝心聚力不断谱写服务“四个全面”的新篇章[N].人民日报,2015-05-18.

[5]刘俊杰,徐玉生.中国党际协商民主何以存在[J].求实,2013(4).

[6]雷兆玉.习近平协商民主思想的逻辑探略[J].探索,2015(4).

[7]于世梁.论习近平建设网络强国的思想[J].江西行政学院学报,2015(2).