湄公河联合执法安全合作的探索

郭　莲

(云南警官学院，云南·昆明　650223)



湄公河联合执法安全合作的探索

郭莲

(云南警官学院，云南·昆明650223)

摘要：内容湄公河联合巡逻执法机制的建立开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式。湄公河联合巡逻执法从提出构想到付诸实践在很短的时间就得以实现，这反映了湄公河流域四国共同打击跨国犯罪、维护湄公河航运的安全航行、维护湄公河流域各国公民生命财产安全的决心和愿望，反映了湄公河沿岸国家和人民维护区域安全的共同呼声。它不但为中老缅泰四国联合巡逻执法积累了宝贵经验，而且对中国在境外如何维护中国公民生命财产安全提供了新思路和新范例。

关键词：湄公河流域；执法安全合作机制；内容；运行；建议

一、建立湄公河联合执法安全合作机制的由来

(一)澜沧江—湄公河是流经中老缅泰柬越六国的“黄金水道”

澜沧江—湄公河发源于中国青藏高原唐古拉山，全长4880公里，在中国境内河段称为澜沧江，长2130公里；境外河段称为湄公河，长2750公里。澜沧江—湄公河素有“东方多瑙河”之称，自北向南流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南6个国家，最后在越南胡志明市附近流入南中国海，它是亚洲唯一的一江连六国的国际河流，是中国及中南半岛沿岸各国友好交往和开展经贸、旅游活动的“黄金水道”。①丁丽柏《澜沧江一湄公河跨界联合执法的机制化探析》 政法论坛 2013年07期。

2000年4月20日，中、老、缅、泰四国在缅甸大其力签订了《澜沧江—湄公河商船通航协定》，明确了缔约各方应为其他缔约三方开放的15个通商港口。2001年6月26日，中、老、缅、泰四国在中国云南景洪举行通航仪式，正式开通澜沧江—湄公河跨国水路国际航运，并相应成立了四国商船通航协调联合委员会(以下简称“联委会”)，负责协调和处理商船通航保障等工作，轮值主席国分别由四国轮流担任，每届任期2年，联委会每年召开一次会议，主要是协商处理航道航运出现的问题。

从2001年6月启动航运以来，澜沧江—湄公河航道运营较为顺利、平稳和安全，并逐步发展壮大，国际影响力不断扩大，已成为大湄公河次区域合作的“金字招牌”和“黄金水道”。据不完全统计，该通道累计进出口额和边民互市贸易额超过300亿元人民币。货运方式从杂货运输逐步扩展到集装箱、冷藏鲜货、重大物件运输，出境货种呈现多元化趋势，并成功开通了旅游定期航班，客运量每年近万人次，进一步改变了澜沧江—湄公河沿岸区域的国际旅游格局，有效带动了中老缅泰4国农业、轻工、运输、造船、商贸、旅游、宾馆服务等行业的协调发展。

(二) 澜沧江—湄公河通航后发生多起治安案件，严重威胁航运的发展

由于湄公河流域山高林密、通讯不畅，加之近现代以来特殊的历史原因和其所处的特殊地理位置，形成了各大贩毒集团、黑社会组织、非法武装长期盘踞于此，跨国犯罪活动猖獗的特殊状况。为争夺势力范围和非法利益,各种非法武装不时发生武装冲突,造成这一地区长期缺乏有效的管控,治安混乱,安全形势严峻。尤其是近年来，在湄公河流经的缅甸和老挝边境地区以及泰国清莱府清盛县方向的北金三角水域，境外非法武装组织和不法分子开始逐步有组织、有预谋、有目的地对在澜沧江—湄公河上航行的中国籍船舶进行袭扰， 商船在航行时常发生武装人员敲诈勒索、抢劫、枪击等事件。

2007年至今，境外非法武装组织和不法分子针对澜沧江—湄公河航道四国商船的袭扰事件已达50余起。其中，针对缅、老、泰籍船舶的有30余起；针对中国籍船舶实施强行检查、故意枪击、抢劫抢夺、绑架勒索、残害致死等事件有20余起，并造成我国公民14人死亡、1人失踪、2人受重伤和1人受轻伤，经济损失逾百万元。*资料来源于云南省公安边防总队。

2011年10月5日，“华平号”和“玉兴8号”两艘商船在湄公河金三角水域遭遇袭击，13名中国船员全部遇难。案件情节之恶劣，作案手段之残忍，令人发指，在国际社会造成了较大的影响，并成为全球舆论和媒体关注的焦点事件。

二、为维护湄公河流域安全，中老缅泰四方启动联合执法安全合作机制

“10.5”案件发生后，中国商船因湄公河严峻的治安形势而被迫停运，沿岸各国人民的正常生产生活秩序也受到了极大影响。为此，中国政府高度重视，推动召开了中老缅泰四国高层领导会议，其目的就是为了确立湄公河流域新的安全形势。

2011年10月31日，中老缅泰湄公河流域执法安全合作会议在北京召开，会议发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，各国一致决定：加大联合办案力度，尽快彻底查清“10.5”案件案情，缉拿惩办凶手；建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，建立情报交流、联合巡逻执法、联合整治治安突出问题、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件的合作机制；尽快开展联合巡逻执法，为恢复湄公河航运创造安全条件。

为落实2011年10月31日中老缅泰《湄公河流域执法安全合作会议联合声明》，中老缅泰四国执法安全部门的代表于2011年11月25日至26日在中国北京举行了“中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议”，会议发表了《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，四方就尽快开展湄公河联合巡逻执法工作达成共识。

在四国磋商会议中，在中方建议下，中国、老挝、缅甸、泰国于2011年12月10日在中国关累港成立了湄公河联合巡逻执法联合指挥部，成立仪式结束后，中老缅泰湄公河联合巡逻执法启动，并为商船护航，标志着四国合作的开始。沿岸的四个国家需成立四国湄公河联合巡逻执法机构，并在各自国内成立在四国湄公河联合执法机构之下的相应执法机构。

三、湄公河联合巡逻执法机制的主要内容及运行情况

(一)联合巡逻执法机制的主要内容

根据中老缅泰四国执法安全合作的联合声明，湄公河执法安全合作机制下共有联合巡逻执法、情报信息交流、共同打击跨国犯罪、共同整治治安突出问题、共同应对突发事件等五个子机制，联合巡逻执法是该五个子机制中的一项。联合巡逻执法机制的主要职责：保障湄公河联合巡逻执法水域内航行船舶和人员的安全；保障联合巡逻执法船艇及执行人员的安全；防范、制止和打击敲诈勒索、武装抢劫、绑架、杀人、走私、运输、贩卖武器弹药和毒品及其他犯罪活动。

(二)联合巡逻执法已逐步实现常态化

2013年初，中国公安部拟制定了《2013年度湄公河联合巡逻执法计划》，并发函通报老缅泰方，商各方于每月开展一次联合巡逻执法行动，提高湄公河流域见警率，实现联合巡逻执法常态化，进一步震慑流域内各种违法犯罪活动、挤压其生存空间。

中老缅泰湄公河联合巡逻执法自2011年12月10日正式启动以来，目前已成功开展执法勤务31次。三年多来，联巡勤务逐渐形成常态化模式运行，中老缅泰四国执法部门交流往来更加密切，合作领域不断拓展，开展了水上联合搜救、重大疫情应急响应、平安航道联合扫毒行动等，有力维护了湄公河流域的安全稳定。

(三)联合巡逻执法的模式得到了拓展

在实现联合巡逻常态化的同时，中老双方积极推动勤务从“联合巡逻”层面向“联合执法”层面转变，不断拓展执法合作的模式和内容。

一是实现中老联合查缉。通过中老双方沟通协调并达成共识，2012年9月22日，中老双方在第六次联合巡逻执法勤务期间，首次在老挝孟莫及班相果等重点水域及沿岸组织实施了联合查缉，随后研究商定了定点联合查缉、流动联合查缉、水陆联合查缉、联合巡逻与查缉相结合等多种模式。2013年4月21日，中老双方在上述实践的基础上，中国云南省公安边防总队与老挝南塔省、波乔省军区签署了《关于规范联合巡逻执法的会谈纪要》，为联合打击湄公河流域跨国犯罪奠定了基础。在“平安航道”扫毒行动中，通过中老联合查缉成功破获了“3.19”毒品案，缴获冰毒579.7公斤。

二是开展中缅界河段巡逻查缉。为维护澜沧江—湄公河航运安全，西双版纳州政府牵头开展了中缅界河段综合治理，云南公安边防总队水上支队每月组织开展中缅31.3公里界河的巡逻查缉勤务，有力防范和打击中缅界河非法出入境、走私、贩毒等违法犯罪活动。

三是开展双边或多边情报交流。2013年3月1日，糯康等4名“10.5”案件主犯被执行死刑。“糯康”团伙威胁虽然消除，但是湄公河流域治安形势并未彻底改善，其他非法武装伺机抢占地盘，争夺航道控制权，并从事跨国犯罪活动，严重影响了湄公河流域的安全稳定，也是四国共同面临的最大危害。鉴此，四方在开展联合巡逻执法行动中，依托联合巡逻执法平台加强基层执法部门间情报交流。目前，共开展双边和多边情报交流会议17次(其中双边11次、多边6次)，四方就共同打击湄公河流域毒品犯罪、沿岸非法武装活动和影响湄公河航运安全的预警性信息进行了广泛交流。

四是开展救援处突。水上支队加强与海事、海关等部门协调联动，积极走访商船、边民，适时组织开展船员座谈，通报航运安全形势，告知航行安全注意事项和报警求助方式，对搁浅、遇袭、沉船等遇险船只实施救助，成功处置了“盛泰11号”遇袭、“12.14”沉船等事故。截至目前，共走访商船134艘次，船员627人次，发放警民联系卡356张，利用北斗导航系统向湄公河航道内商船发送安全提示信息386条，成功救助遇险商船89艘次，打捞沉船2艘，为403艘次商船进行了护航，有效维护了湄公河航道安全。

四、对促进湄公河联合执法安全合作机制常态化开展的建议

如前所述，在中老缅泰四国执法安全合作的联合声明框架之下，湄公河执法安全合作机制下共设有联合巡逻执法、情报信息交流、共同打击跨国犯罪、共同整治治安突出问题、共同应对突发事件等五个子机制，为了全面落实四国达成的共识，使联合声明的内容落到实处。在加强各国协调的基础上实现这五个子机制的目标要求，具体做好以下几方面的工作。

(一)加强协商达成各方共识，推动各协议国之间落实湄公河执法安全合作协议的积极性和主动性，巩固已经达成的成果

目前，执法安全合作协议经过3次专家会议研讨，各方对协议内容还存在不同的意见，虽然中老缅泰四国执法安全部门的代表于2011年11月25日至26日在中国北京举行了“中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议”，并且发表了《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，但由于协议各国在经济条件、地理区位、当地社会生产生活习惯等各方面存在着一定的差异，各国对湄公河流域执法安全合作的理解和需求也各有不同。经过一段时期的实践，该联合声明虽然得到了各国的重视，各国也采取了一些措施对声明内容进行了落实，但在实践中也发现了一些问题。例如，由于湄公河联合巡逻执法首航仪式后，并不是每天都有四国的联合巡逻执法船随护，而当地百姓对沿岸国家单独开展的巡逻执法或联合查缉时间和频率也不甚了解等等，使得船员对各国安排的巡逻执法情况不免还有担心。因此，如何增加透明度，使船员了解联合巡逻执法的情况，让他们放心出航，就是各国在本国内需要做的工作。因此，如何加强各国间协商、协调，如何寻找一条既符合各方利益又能确保执法活动高效运转的联合安全执法模式，如何巩固各方已经达成的共识和成果，是摆在协议各国面前的现实问题。

笔者认为，要实现这一目的，一是需要各国在本国执法机构内设立相应的对接机构并创新对接模式，各国之间应定期或不定期进行常态化交流，及时发现安全执法工作中的新问题并协商解决。二是需要各国对本国国内法进行梳理和调整。因为跨国联合安全执法不但在湄公河流域，而且在各国甚至是全球范围内都是一项全新的尝试，它不但涉及各国的主权问题，而且涉及各国的历史、文化、民族习惯、司法体制等一系列问题，因此在实践中难免会与各国国内的相关法律、执法习惯等产生碰撞。各国间国内立法如何相互适应、衔接、配合，这需要协议各国共同的努力才能实现。

(二)加强执法透明度，加强各国执法机构的交流，全面落实联合声明中提出的五个子机制

2011年以来，经过一段时间的工作，联合声明中的协议各国在落实联合声明中提出的五个子机制方面都投入了大量的精力，并在实践中取得了较为明显的效果。实践证明，联合声明中提出的相关机制在确保湄公河流域安全稳定方面确实起到了实实在在的作用，因此，充分强化五个子机制的功能，使其发挥更大的作用是目前各国最应重视的问题。在强化五个子机制方面，可以从以下方面加以完善：

1.加强联合巡逻执法力度，调整执法方式，以适应沿岸群众的安全需求和对犯罪分子的震慑力度。实践证明，在提升区域安全，加强人民群众安全感方面，联合巡逻执法是一项行之有效的措施。因此，协议各国应加大对巡逻联合执法的重视，在条件允许的情况下，可以考虑增加巡逻的频率和范围，提高出警和见警率，真正使犯罪分子受到震慑，使人民群众产生安全感。

2.加强情报信息交流，加强打击跨国犯罪的打击力度和效率，提高打击犯罪的工作效率。湄公河沿岸金三角一带处于几个国家的交界处，由于地处偏僻且犯罪分子在一国犯罪后容易在此越境藏匿逃避打击，因此在一段时间以来安全隐患较大。这就需要沿岸各国在打击本国犯罪的同时，应加强情报信息交流，实现信息共享。这样一方面能使犯罪分子无论在哪里犯罪，无论跑到哪里都无所遁形；另一方面也有利于提升执法机构间的协调能力和效率，有效地打击犯罪。

3.共同整治治安突出问题。在共同整治治安方面，各协议成员国一是要针对毒品犯罪、走私犯罪、偷越国边境犯罪等区域内常见、多发犯罪进行重点整治。二是还要加大对查获案件处理的宣传力度，提升震慑犯罪的功能。三是要加强对往来于此地的商船、游客的执法宣传，要对商船船员进行适当的安全教育和培训，教会他们在无巡逻执法船或执法人员随护的情况下，如果航运船只遇袭，船员应该采取什么样的报警及自保措施，以避免受到更大的伤害。

4.共同应对突发事件。在突发事件发生时，各国应相互协调配合，利用已建成的工作机制及时应对，使突发事件的不利影响降至最低。同时，还要在本国执法机构中设置针对突发事件的快速反应部队，提升对地区突发事件的预警和快速反应能力。

湄公河联合巡逻执法机制的建立开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式。正如老挝人民军副总参谋长波相在联合巡逻执法首航仪式上致辞中所说的，“湄公河联合巡逻执法是一个新事物，具有历史意义”。湄公河联合巡逻执法从提出构想到付诸实践在很短的时间就得以实现，这反映了湄公河流域四国共同打击跨国犯罪、维护湄公河航运的安全航行、维护湄公河流域各国公民生命财产安全的决心和愿望，反映了湄公河沿岸国家和人民维护区域安全的共同呼声。它不但为中老缅泰四国联合巡逻执法积累了宝贵经验，而且对中国在境外如何维护中国公民生命财产安全提供了新思路和新范例。

(责任编辑蒋凌燕)

作者简介：郭莲，女，云南警官学院外事科讲师，研究方向为东南亚政治经济、毒品预防、禁毒法等。

收稿日期：2015-03-20

中图分类号：D631.4

文献标识码：A

文章编号：1672—6057(2015)02-75-05