新型城镇化投融资的制约因素与对策建议

李祎翟玮

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

财政金融

新型城镇化投融资的制约因素与对策建议

李祎翟玮

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

城建资本市场效率低下，制约新型城镇化的发展。信息披露、接受咨询和审计监督增强地方政府投融资信息的透明度；完善法规制度，建立信用评级系统、财务风险预警机制和综合绩效评价体系可以引导、规范地方政府的投融资行为。项目、金融、价格和制度创新增强城建资本市场的效率，为新型城镇化的投融资难题提供可行的路径选择。

新型城镇化；投融资机制；规范化；透明化

城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是现代化的必由之路。新型城镇化的核心是以人为本，以科学规划为先导，打造功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体的宜居城镇综合体，坚持生态文明、传承文化的发展道路。绿色发展、循环发展和低碳发展的生态文明与“以人为本”便利化的宜居环境的均衡发展，关键是城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。新型城镇化发展的瓶颈是资金，解决融资难的重点是城镇建设投融资机制创新，创新的基础是城建投融资的透明化和规范化。

一、新型城镇化投融资的制约因素

“以人为本”的新型城镇化建设要求地方政府对城市自然资源和社会资源合理、有效配置，目标是建立“智慧城市”，关键是解决融资问题。中央与地方各级政府财权与事权不匹配、城市建设资本市场不完善、融资渠道单一等是影响城建融资的制约因素。

（一）财税运行机制不健全

中央和省级政府之间采用“分税制”，省级以下政府之间采用“承包制”，由于各级政府的权责不清晰，导致财权层层上收，事权层层下放，造成“上级请客，下级买单”的财权事权错配［1］。地方各级政府的各职能部门，一个部门一条线，财权集中在线上面；上面千条线，下面一根针，事权集中在线下面。上级部门的垂直管理（如海关、国家安全部门等），双重管理（如审计部门等），业务指导（如财政部门等）等导致地方政府事权配置失当、办事效率低下。“阳光工资”、“绩效工资”不断增加地方政府的刚性支出，调涨权力在上面，支付责任在下面，权责不对等。上级政府转移支付透明度不强、缺乏刚性依据，存在“设租”、“寻租”现象，资金配置缺乏效率。

（二）城建资本市场不健全和不规范

资本市场分为短期融资的货币市场、长期融资的资本市场。长期融资按照融资方式可以分为直接融资和间接融资。直接融资的资本市场有股票市场和债券市场，间接融资的资本市场主要是以银行和非银行金融机构为中介的借贷市场。传统城市建设资本市场采取以融资平台为主体、政府投入为引导、土地融资为手段、银行信贷为支撑、信托和中期票据为辅助的形式。融资平台缺乏信用积累机制、风险管控体系和绩效考评体系，结果导致融资平台的资产负债率居高不下，财务风险不断积聚，进一步融资受阻。房地产价格下滑，土地财政难以为继。国有商业银行基于“授信制度”和“风险管控”，实行集中资金、集中权力和集中客户的集约化经营战略，使城建借贷市场低效。由于规制滞后，城建直接融资的债券市场尚未形成。

城市建设投融资信息披露的质量直接影响投资者的合理决策和城建资本市场的运行效率。高质量的投融资信息有利于地方政府加强投融资管理、树立良好的政府形象、反映受托责任履行情况，有利于监管机构的监管和完善规制［2］。但政府城镇建设通常缺乏长远规划，短期规划以开发商为主，市民缺乏有效的参与途径，地方政府某些领导独断专行，投资决策随意性强，挫伤民间资本投入市政建设的积极性。地方政府预算应基本收支平衡，不能发行地方政府债券，不能为企业债券提供财政担保，城建资金主要依赖融资平台。地方政府没有建立融资平台信息披露机制，融资平台不需要定期向政府部门报告负债情况，也不向广大市民进行债务公开。公众难以了解政府投融资情况，政府和金融机构对融资平台的负债信息也不能全面掌握。

（四）民间资本进入渠道不畅

政府财政资金推动，银行信贷为主体的城市建设投融资渠道，导致投融资总量不足、渠道单一、方式较少，不能适应新型城镇化建设对资金需求的迅速增长，引进民间资本参与市政建设是破题的关键［3］。民间资本参与股权融资，可以优化融资平台的股权结构，完善企业内部治理，加强内部控制，增强投融资决策的效率，实现现金流的高效循环。民间资本参与债权融资，可以优化融资平台资本结构，增强广大市民参与市政建设的积极性，增强负债约束的刚性，显著强化负债的治理效应。市政建设投资规模大、周期长、政策风险难以有效控制、收益率较低，民间资本进入市政建设意愿不强。地方政府过度依赖土地财政和银行信贷资金，“经营城市”理念尚未有效融入到融资的实践中，地方政府有目的培养市民“公共精神”意识不强，漠视市民参与市政建设与管理的必要性。地方政府不能发行债券，民间直接投资市政建设的渠道受阻。

二、新型城镇化投融资的会计审计对策

新型城镇建设投融资的阳关操作，宏观上需要财政部完善预算会计准则，规范、引导投融资信息披露；中观上需要地方政府接受投融资咨询，保证投融资决策信息公开化；微观上需要地方政府和融资平台的投融资接受审计监督。

（一）信息披露

不真实、不完整、不规范和缺乏时效性的城镇建设投融资信息，导致城建资本市场信息不对称，筹资者可能产生“道德风险”，投资者可能产生“逆向选择”，“劣币驱逐良币”，产生资金错配，降低资本市场效率；导致地方政府信用评级、风险预警、绩效评价失去可靠的依据。

财政部应根据城镇建设投融资内部环境的变化，及时完善预算会计准则。地方政府财政部门和融资平台应以权责发生制为基础在资产负债表中列报负债总额及其构成。披露城镇建设投融资明细表，具体包括：投资项目及其投资总额、投资周期、预计投资收益率、可能产生的社会效益等；融资总额、融资成本、融资时期、还款计划、偿债准备金提取等以及重要投融资情况的说明。完善融资平台的内部治理结构，在董事会内部单设内部审计委员会，加强内部控制，增强投融资决策的效率，可以增加自愿性信息和预测性信息的披露，提供更可靠、更相关的信息。政府审计部门和民间审计机构应加强监管与鉴证，以提高投融资信息质量。

（二）接受咨询

萧飞羽似乎极为看重“一言九鼎”似地向武成龙投去一瞥，武成龙微微点头。萧飞羽略为思索后道：“生死攸关，我不能用本庄安危赌你们过去的言行。”天问大师道：“施主一句赌提醒了贫僧，因为就像刚才为名誉之争贫僧一时乱了方寸。我们赌一把如何？贫僧与你们推选之人相搏，一场定输赢。赢了，走人，我们仍然遵守紫阳道友的承诺；输了，听从差遣。”

为了保证地方政府投融资决策的客观性、科学性、公正性，设立由各方利益代表、专家和学者组成投融资咨询委员会，接受政府投融资咨询。咨询委员会必须首先制定章程，具体规定：宗旨、经费来源、议事程序、咨询投融资范围、会议召集人等。强制规定金额重大和关系社会稳定的投融资在实施前必须接受投融资咨询委员会咨询。咨询会召开前必须提前公告，保证利益相关者的知情权。市民有权出席会议旁听，并给市民提供反映问题的渠道。会议内容通过媒体适度公开，确实不宜公开，说明理由，由地方首长签字确认。每次会议都要有完整的会议记录，尤其是专家、学者的可行性建议以及投资者的意见。通过投融资的咨询，达到吸纳民智、协调利益、民主协商和凝聚社会共识的目的。

（三）审计监督

地方政府融资平台要设立审计委员会，以加强审计的独立性，对城市建设的投融资决策进行内部监督，以增强内部投融资决策的效率。融资平台的内部控制架构要设立内部审计机构，加强对内部融资规模、融资结构、投资效率、投融资的匹配等投融资的管理进行事中控制。融资平台的年报应强制进行社会审计，审计融资平台的投融资合法、合规性，对披露信息的可靠性、可比性和及时性等进行鉴证，并对融资平台降低融资成本、提高投资收益和化解财务风险的方法，提供可行性建议。根据审计法，政府审计目的是提高维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。地方政府财政部预决算关于市政建设投融资项目要经上级审计部门审计，主要审计地方债务的管理效率以及投融资绩效审计，并对审计发现的问题提出改进建议，对政府投融资进行事中咨询。

三、新型城镇化投融资的机制创新对策

（一）项目创新

项目按照未来现金流入情况可以分为公益项目、准公益项目和经营项目。公益项目可以采用BST（Build－Subsidy－Transfer），即建设－补贴－移交的方式。政府可以采用预购和分期购买服务的方式向项目公司注入现金流，项目公司收回投资并得到合理回报后，该项目产权移交给政府。经营项目可以采用DBFO（设计－建设－融资－经营）或ROO（修复－拥有－经营），按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，完全进行市场化运作，地方政府履行监管职责。准公益项目可以采用PPP（公私合作）模式，共同出资、共担风险。项目创新可有效利用民间资本，减低地方政府财务风险和经营风险，增加城建资本市场的效率。

（二）金融创新

发挥国家开发银行在城镇化融资中的重要作用，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，为城市基础设施和保障性安居工程建设提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务，创新金融组织。推进基础设施资产证券化，以“存量资产”或“流量资产”的特定现金流为支持的特定资产组成“资产池”，以“资产池”为基础，发行可交易证券。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券。地方政府融资平台通过信托机构可以发行“保本负债”、“浮动收益率负债”和“可转换负债”等。政府利用财政资金设立新型城镇化发展基金，引进公共基金、保险基金等进行金融工具创新。

（三）价格创新

公共产品和服务的生产者是政府部门，消费者是社会公众，定价规则和价格监管是地方政府。当公共产品和服务供不应求时，产品的价格等于边际消费者所愿意支付的最高价格；当公共产品和服务供大于求时，价格等于边际上生产者能够获得正常利润时的最低价格［4］。公共产品和服务价格决定权应在政府、生产者、社会公众及第三方相机配置，创新价格决定主体。政府应对公共产品和服务进行价值链分析、利用作业成本法进行测定，形成合理成本和正常利润补偿的价格机制，避免成本与价格倒挂问题，建立良性投入产出的价格形成机制，创新价格决定机制。如天津市政府的“宅基地换房”［5］，创立了土地使用权的“模糊定价机制”。

（四）制度创新

地方政府应打破“融资平台”的垄断地位，引导成立数家竞争性的“市政建设投资公司”。国家应进行财权、事权和财力匹配的财税体制改革，地方政府通过新型城镇化发展基金注入资金，参与市政建设的经营，切实做到“政企分开，增强公司自主权”，增强市政建设的效率。“有效的市场”和“有为的政府”是新型城镇化建设投融资的重要保障。规范地方政府的“权力清单”，禁止“赤字预算”、“债务担保”和取缔阻碍城建资本市场有效运转的审批权，明确地方政府对投融资的监管职责。市政建设投资公司的投融资行为，“法无禁止皆可为”，以形成公开透明、预期稳定的制度安排，促进“城投公司”创新投融资机制。

［1］孔凡河.基本公共服务均等化视角下政府事权财权配置探究［J］.河南社会科学，2010，（3）：111－113.

［2］胡国恒，王少芳，翟永会.上市公司会计信息披露存在的问题及对策［J］.经济纵横，2014，（7）：101－104.

［3］胡文骏.公共精神培育：民间资本参与城镇化投融资的有效路径［J］.江西社会科学，2013，（9）：56－60.

［4］赵燕菁.公共产品价格理论的重建［J］.厦门大学学报，2010，（1）：46－53.

［5］朱厚玉.小城镇建设投融资机制比较借鉴［J］.财政研究，2012，（12）：56－58.

Innovative Research of New－type Urbanization Investment and Financing Mechanisms

Li Yi，Zhai Wei
（Anhui University of Finance and Economics，Bengbu Anhui 233030，China）

The low efficiency of capital market in urban construction impedes the development of the new－type urbanization.However，the announcement of information，the way of consultation and auditing supervision will help to publicize the financial information of local governments.Besides，to standardize the finance it is a good way to improve the legal system and to establish the systems of credit evaluation，financial risk prediction and comprehensive performance appraisal.Projects，finance，price and system innovation will improve the efficiency of capital market in urban construction and also provide a possible solution to the financial problems in the process of the new－type urbanization.

new－type urbanization；investment and financing mechanism；standardization；hyalinize

F832.4

A

1672-0547（2015）03-0045-03

2015－05－06

李 祎（1965－），女，安徽蚌埠人，安徽财经大学财务处高级会计师；翟 玮（1976－），女，安徽蚌埠人，安徽财经大学审计处会计师，硕士。