“文化权利”视域下深圳阅读立法的价值分析

付莹

“文化权利”视域下深圳阅读立法的价值分析

付莹

《深圳经济特区全民阅读促进条例（草案）》的出台是“实现市民文化权利”进程中的一项重大立法实践。然而，其出台伊始便受到阅读立法的必要性、是否干预阅读自由，以及《阅读促进条例》是否仍具“宣示”特性而阅读权最终无法实现等诸多困惑和质疑。其实，将有关阅读权的问题置于“文化权利”语境下检视，可以看出，深圳阅读立法的价值更在于唤醒人们对阅读权的权利属性、政府的相关义务，以及对阅读立法实操性和阅读权的实现等问题的理性思考。

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作为全国唯一的“全球全民阅读典范城市”，且素以创新为根基和魂魄的深圳，以实现市民文化权利为出发点，本着加快文化立法的精神，在全国率先出台《深圳经济特区全民阅读促进条例（草案）》（以下简称《阅读促进条例》），旨在针对社会阅读自觉性普遍降低，阅读率存在地域、社会阶层差异，阅读规划、组织保障和经费投入不到位等多方面的问题，率先致力于从局部改变“阅读危机”状态，切实提高文化软实力和增强民族凝聚力之需。然而，《阅读促进条例》出台伊始，便存在阅读权利的界定和属性、权利义务范畴、是否干预阅读自由、阅读立法的必要性和实际操作性、阅读权的实现等多诸多困惑和质疑。基于人们对阅读权的理解尚处于懵懂的状态，有必要在“文化权利”视域下，以成熟的公民基本权利理论为依托来设法消解此类困惑。而倘能于实践层面引起人们对上述诸问题的探究抑或是目前阅读立法的首要价值所在。

一、阅读立法唤起人们对阅读权基本权利属性的追问

由深圳《阅读促进条例》“为促进全民阅读，培育和践行社会主义核心价值观，保障市民阅读权利，增强城市文化软实力和竞争力”的立法宗旨不难推断，阅读权利应当属文化权利的范畴。作为阅读权上位概念的文化权利，在相当长的一段时期内并不被认为是一种真正意义上的权利，而是一种象征性、倡导性的政策规范。究其原因，主要有以下两点：

第一，现实生活中人们对“文化权利”的权利属性依然存有疑惑。这一问题涉及两个方面，一方面，“文化权利”是否属公民基本权利范畴；另一方面，与其它公民权利、政治权利相比较，它在权利的救济和保障层面是否有同样的待遇。不可否认，“人权法理论和实践的发展，使人们逐渐改变了否定文化权利作为一项法定权利的观念，开始承认文化权利与其他权利一样具有法律约束力”。［1］因为自《世界人权宣言》（1948年）和《经济、社会及文化权利国际公约》（1966年）（以下简称《公约》）已对文化权利有明确规定和详尽阐释的基础上，《维也纳宣言和行动纲领》（1993年）更加强调了所有人权（自然含文化权利）的普遍性、相互依存和不可分割性、公平和平等性。而1985年成立的联合国“经济社会文化权利委员会”则直接肩负起了指导和监督各国履行公约义务的责任，《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》（2008年）更是规定了有关此项权利的准司法性的、个体性的救济机制。我国宪法、法律直接写入“人权”一词的时间相对较晚，但也明确规定了有关文化权利的内容。我国作为《公约》成员国，自然要履行承认和遵守有关文化权利的规定的国家义务。

第二，文化权利内涵的模糊性。文化权利内涵的模糊性决定于文化内涵的丰富性、多样性和不确定性。当然，“文化是一个综合性、多层次的概念，很难仅从一个角度或一个方面去界定文化的含义”。［2］有学者甚至认为，文化权利在多数场合被忽略的重要原因之一是文化和人权间错综复杂的关系造成的文化权利概念的淡化和模糊所致。［3］

不难看出，对“阅读权利”的懵懂认识里渗透着对“文化权利”模糊认识的影子。不过，既然“文化权利”属于基本人权的范畴，那么，作为其重要组成部分，且明晰而具体体现它的“阅读权利”无疑属于公民基本权利。就各国的立法实践而言，自从德国魏玛宪法和苏俄十月革命宪法将“经济、社会、文化权利”纳入到基本人权体系中以来，世界各国阅读立法的实践也不断为这一结论提供强有力的佐证。而于国内，在全民阅读立法已列入国家立法计划，在部分内地城市已启动全民阅读立法工作的背景下，作为“全球全民阅读典范城市”，率先通过顶层法律制度设计推动全民阅读工作，保障市民阅读权利的迫切性和必要性，及其蕴涵的示范价值不言而喻。“阅读权利”被界定为：“市民使用公共阅读设施、资源和设备的权利；市民组织、参与公共阅读活动的权利；市民从事阅读研究、创作的权利；市民的阅读成果依法受到保护的权利”。［4］这一内容清晰的界定完全摆脱了传统上其它文化权利因规范性内容模糊和定性不清而屡遭质疑和诟病的尴尬局面。

二、阅读立法引起人们对“阅读权利”所对应国家义务的理性思考

有关旨在消除人们对阅读立法必要性的误解和疑虑的各种解释，似乎均在强调对应于这项权利的政府义务主要是提供各项保障的义务而非干预市民的阅读自由。然而，如果将“阅读权利”这样一项具体的文化权利置于公民基本权利发展的历史中考量，则其所对应的国家义务内容就不仅仅是“保障”二字所能涵摄的。按照传统的文化权利“非真正权利论”的基本观点，国家必须积极作为，如主动提供服务和保障便是尽其义务。但这种“积极作为”义务的履行是以相应的资源或条件为前提的，文化权利只能根据实际情况“逐步实施”。我国《宪法》在第二章“公民的基本权利和义务”中也明确而恰当地宣告了国家对包括文化权在内的基本权利的义务为“尊重”与“保障”。

第一，尊重义务。政府对公民阅读权的尊重不仅仅是空泛的道德义务和政治责任，也并不是消极的不作为。首先，这种义务无疑是一项基础性的排除妨碍的义务，具体指不得以任何方式干涉他人阅读的自由，包括尊重个人阅读资源的享有权与阅读内容的自由选择权，尊重个人的阅读方式、习惯，尊重公民参与团体性、群体性的读书组织和结社的权利等。即这一层面的阅读权是个人为确保自由而防范国家不法干预的防御权，只要排除干涉，权利即可实现，并不涉及资源的分配和政府财力的投入。如此看来，阅读立法并非妨碍公民的个人自由和文化权利。不过，应当将引导人们以适宜的方式阅读健康、有益的内容与“干涉”阅读自由的行为区别开来。其次，尊重还意味着政府要致力于消除对阅读权忽视的现象，这就需要通过立法的方式承认阅读权利，以及清晰地界定阅读权的内容和相应的国家义务。另外，尊重还意味着，一个有着文化自觉的政府不仅不能忽视它，还应当主动引导、唤醒民众对这项能借以获取一定发展潜力和“有尊严生活”能力之权力的认识。

第二，保护义务。对阅读权的保护义务意味着政府一方面确保其本身不侵犯公民的此项权利，同时应设法阻止他人（或其它组织）侵犯阅读权利人的权利，保护其免受任何形式的歧视或任意取消相关服务等义务、保护阅读权利人在阅读成果上的各项精神和物质利益，以及保障任何侵权行为的受害者能够及时获得必要的公正的救济。

第三，保障义务。阅读权如同其它权利一样，如果离开了法律的保障，则形同虚设，必将沦为“纸上的权利”。综合来看，“阅读权”的保障义务涉及几个方面：一是政府提供基本公共服务和基础设施、税收优惠等领域的保障。尤其是当个人或某个特殊群体无法自行获得权利时，政府有责任提供相应的保障。深圳作为我国内地首个人均GDP过万美元的城市，已提前进入居民文化消费和精神需求步入快速增长的阶段。阅读服务方面的财力投入自然是将实现市民基本文化权利当作第一要务的背景下，维护和发展公民阅读权利的主要途径之一。二是制定实现阅读权利的规划和行动计划、进程等（包括努力兑现特殊群体实现阅读权利的优先计划）。三是制度性保障。《阅读促进条例》针对深圳阅读的实际情况，具体设定了全民阅读决策指导制度，企业组织、社会组织参与制度、阅读设施规划建设制度、阅读资源保障制度、法定阅读活动制度、阅读推广制度、未成年人阅读指导服务制度等多项法律制度，以切实推动全民阅读长效机制的建立。四是除给付义务、制度性保障义务之外的组织与程序保障义务。包括设立全民阅读委员会这一专司决策、指导、协调和监督职责的议事协调机构，公共图书馆、学校等专司阅读场所管理、资源建设、专业人员培训与管理、组织各类阅读活动及提供各类阅读服务等职责的阅读机构，以及专司倡导和推广阅读、开展阅读能力辅导班及专业阅读推广培训、组织阅读沙龙和读书会、推荐优秀读物等职责的阅读推广机构。五是监督提供内容健康、传播社会核心价值理念读物的义务。因为公民对文化生活需求的程度、方式和范围受制于社会自身所提供的阅读产品和阅读服务质量、品位的限制。因此，政府在发展各种必需的阅读设施和设备的同时，还应保障阅读产品的质量，避免公民身心受到不当的袭扰和毒害。

可见，国家对公民阅读权利的保障义务（如同文化权）是多层次的，而不能模糊地、臆测性地认为，阅读权利的实现仅取决于政府在此方面分配资源的多寡、提供阅读设施的多少。在某些情况下，实现阅读权利仅需要国家的充分尊重或者通过个人自主地调配资源。尤其在阅读已经关乎到一个民族的整体素质和精神境界，成为提高文化软实力和增强民族凝聚力的迫切需要，在提倡全民阅读、建立阅读型社会已成为国际性、世界性的潮流的趋势下，政府更需要设法唤醒民众对此项赖以获取有尊严的生活能力之权利属性和主体地位的认识。故此，完整准确地理解政府在阅读权方面的应尽义务时，不应停留在相关经费是否由政府买单的层面。因此，结合目前人们对阅读权的认识现状，可以认为，深圳阅读立法的贡献之一在于它提供了一种认识国家在履行关涉阅读权等文化权利方面义务的全新视角。

三、阅读立法是“实现市民文化权利”目标的具体化、特定化措施之一

“阅读权利”预设于特定的阅读立法之中，其法定权利的属性决定了“实现”的及时性，规定“实现”权利内容的法律条文的可操作性，以及“权利”遭受侵犯时的可救济性。当然，阅读权利的实现离不开政府保障性义务的充分履行，即从“阅读权利”主体相对的义务主体的角度而言，“阅读权利”的实现程度更大程度上取决于政府履行义务的充足程度。然而，如果从“阅读权利”的权利义务主体、客体和“实现”行为本身等几个全面综合考量，对“阅读权利”实现的理解还应充分关照前文所及的诸事项。

首先，就“阅读权利”实现过程的期限和步骤而言，虽然《公约》对文化权利的要求是“逐渐达到……权利的充分实现”，但如果依赖有悖于《公约》精神的解释和意图无限期拖延《公约》生效后“以一切适当方法”采取实现这些目标步骤的义务，那么，“逐步实现”的结果必然是法定的义务被闲置，法定的权利也因之演变为绚丽的奢侈品，只可欣赏，无法触及。有鉴于此，《关于执行经济社会和文化权利国际公约的林堡原则》（1986年）特别强调:所有缔约国都有义务立即着手采取步骤，充分落实《公约》所载各项权利。因此，对于文化权利，《公约》的缔约国应持有的态度是“立即”采取相关措施，而不是“逐步”实现。就阅读权的实现而言，在面对阅读率以及阅读量下降，碎片化、快餐式、浅阅读、功利性阅读等问题依然十分突出的现状，作为从战略上提升整个民族科学文化素养的一项工程，对其采取措施的紧迫性不言而喻。

其次，作为实现观念意义上“文化权利”的一个重要环节的阅读立法，从权利实现的可能性角度来看，其设定权利义务的法律规范无疑应该完成从倡导性向实操性转变，也即法律条文应具备实在法的“精确”和“明晰”特征，否则，“语焉不详”的模糊性、概括性规定又将沦为一种“方针政策”性质的僵尸条款。令人颇感欣慰的是，深圳《阅读促进条例》不仅将《公约》规定的缔约国在保障公民“文化权利”方面的义务得以在国内的特区立法中凸显，而且一些具体的制度性的规定更多地关注了操作性问题和藉此推动全民阅读长效机制的建立问题。虽然联合国教科文组织高度肯定了深圳在倡导全民阅读、传播文化等方面的突出贡献，但其对公民权利的普遍实现、最大程度实现的作用也仅在于鼓励、倡导和督促政府履行义务，而一国民众权利的实现终归取决于该国政府的善意和努力。从这个意义上讲，与其说《阅读促进条例》中的一些创新条款充分体现了深圳的超前和典范，倒不如说作为国内唯一“全球全民阅读典范城市”的深圳，为了兑现“实现公民文化权利”的庄严承诺，虔诚地信守着“公约必须遵守”原则，且果敢地将其精神内核植入到这部示范性、创新型的法规之中。

最后，阅读权利既然是法定的权利，那么亦应遵循“有权利就有救济”的原则。作为阅读权利上位概念的“文化权利”是否可以被救济（含司法救济），以及被救济的范围和限度一直以来是理论界争议的焦点。有学者从法哲学的角度对此问题展开分析后认为，实证法论域中“文化权利”是否能够被救济的问题，其实质依然是“两种权利哲学”——以“群己权界”基础的“防御权”哲学和以“福利国家”为本位的“社会权”哲学之间的对垒。［5］换言之，主张文化权利不可救济者依然认为文化权利不是即刻必须实现的、“纯粹的”、“真正”意义上的权利，既然如此，则没有救济的必要。但有学者不仅主张文化权利可以救济，而且可以寻求司法救济。应当指出，如果1993年《维也纳宣言和行动纲领》“所有人权都是普遍的，不可分割、相互依存和相互联系的，国际社会必须用同样重视的眼光，以公平、平等的态度全面地对待人权”的主张是正确的，如果“文化权利”应当由“宣示权利”发展完善为“法律权利”的观点得到普遍认同，那么，这一权利的保障重心无疑也在于“救济”，而“有权利就有救济”这一原则的精神照例应在这里得到彰显。正是在这个意义上，作为《林堡原则》补充的《关于侵犯经济、社会、文化权利行为的马斯特里赫特准则》（1997年）讨论了对侵犯所负有的责任、受害者以及其被赋予享有有效救济的权利。《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》（2008年）也确立了准司法性的个人来文程序、国家来文程序、委员会调查程序等救济机制。但上述规定毕竟是一些宏观的程序性的规则。就具体的阅读权而言，既然已得到法定化，是一项实在法形态的权利。那么，也必然要求以合理的制度设计保障其被侵犯时能得到及时救济。值得关注的是，《阅读促进条例》从义务人的角度，对政府及相关部门、公图书馆、教育机构、各类媒体违反本条例规定，且不履行应尽职责的行为均规定有详尽的责任，体现出文化高度自觉政府的责任担当意识，也不失为突破性的立法贡献。但从权利实现的便捷程度看，《阅读促进条例》尚缺乏公民在平均享有资源、对健康向上，符合核心价值观要求的文化作品的选择，以及享受各类阅读成果等方面的权利遭受侵犯时的救济机制。而一个缺乏救济制度的权利是不能为真正意义上的权利提供有力证明的，这也是《阅读促进条例》的缺憾所在。

［1］何海岚.《经济、社会和文化权利国际公约》实施问题研究［J］.政法论坛，2012，（1）.

［2］万鄂湘，毛俊响.文化权利内涵刍议［J］.法学杂志，2009，（8）.

［3］黄晓燕.国际人权法视野下文化权利的考量与辨析［J］.政法论坛，2013，（3）.

［4］深圳经济特区全民阅读促进条例［Z］.第3条.

［5］秦前红，涂云新.经济、社会、文化权利的可司法性研究——从比较宪法的视角介入［J］.法学评论，2012，（4）.

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2015）04-0102-04

2014-12-16

付莹，深圳博物馆改革开放史研究中心主任、副研究馆员。