少数民族地区互动型电子行政模式的保障因素

【摘 要】我国的电子政务发展步伐已日益加快。电子行政是电子政务的组成内容之一，它通过梳理传统政府流程进而实现革新，其主要表现就是互动性。在少数民族地区推行电子行政是各族民众的普遍愿望，是少数民族地区政府提高执政绩效的重要手段，同时也是党和国家民族政策得到充分体现的渠道。因此，为了使少数民族地区互动型电子行政能够顺利实现，使少数民族地区民众早日感受到信息化时代政府的创新型服务模式，各级政府必须从功能、网络体系、技术和人才及制度四个方面提供坚实的保障。

【文献标识码】A

【文章编号】1009—9352（2015）04—0083—03

【收稿日期】2015-05-26

【作者简介】刘洋（1985—），男，黑龙江宝清人，齐齐哈尔大学哲学与法学学院讲师、硕士；徐凤江（1978—），男，黑龙江汤原人，齐齐哈尔大学哲学与法学学院副教授、硕士。

【基金项目】2014年度齐齐哈尔大学青年教师科研启动支持计划项目：少数民族地区互动型电子行政模式构建探析（2014W-M25）。

一、少数民族地区互动型电子行政模式功能性保障因素

在少数民族地区构建互动型电子行政模式的出发点是设计适合当地使用的电子行政系统，这套系统的功能既要覆盖电子行政的通用普通功能，又要满足少数民族地区的特色，进而成为少数民族地区互动型电子行政模式的功能性保障因素。

1．互动型电子行政系统的通用功能

少数民族地区互动型电子行政系统的通用功能是指剥离了少数民族地域特殊性但电子行政发展所必须考虑的基础功能。一般来讲，电子行政的通用功能应包括两个方面，即办公自动化（OA）与政府上网。办公自动化是电子行政在政府部门内部的功能实现，而政府上网则是电子行政在政府部门与社会各界之间的桥梁。在较高层级的电子行政发展中，办公自动化不仅仅应实现无纸化在线办公和公文、会议、通知等行政信息的在线流转，同时应注意政府行政流程的优化与再造，实现高效能政府的构建。而政府上网在电子行政领域中最主要的功能是行政流程在线公开、行政事务在线办理，同时拓展公民与政府的沟通交流渠道。实现了通用功能的电子行政系统是互动型电子行政模式构建的起点，同时也是特色功能构建的现实基础。

2．互动型电子行政系统的特色功能

在少数民族地区互动型电子行政系统中仅实现普通功能远远不够，这是由于少数民族地区自身具备多方面特殊性，不能“一刀切”式地面对少数民族地区的问题。这就要求针对少数民族地区设计特色功能，主要从以下三个思路进行考虑：第一，民族问题无小事，互动型电子行政系统的功能设计应与党和国家的民族政策和民族发展方针一致；第二，互动型电子行政系统功能设计应侧重于少数民族地区特色发展路径的宣传与促进，例如某少数民族地区重点发展旅游业，则特色功能应重点放在该地区旅游资源的宣传与旅游服务信息的提供；第三，互动型电子行政系统应重视少数民族文化的传承与发展，少数民族文化是中华文化中的瑰宝，同时也是传承手段较为单一、力量较为薄弱的一类文化，互动型电子行政系统一方面应向外宣传少数民族的特色文化进而引起相关部门重视，一方面向内为本民族民众代际文化传播提供信息化手段。

3．互动型电子行政系统的少数民族语言兼容功能

在设计少数民族地区互动型电子行政系统功能的时候，必须考虑到，在少数民族聚居区，特别是农牧民居住的乡镇区域，仍有部分少数民族民众的汉语水平不高，特别是藏族、维吾尔族等少数民族聚居区表现得尤为突出。因此针对少数民族地区涉及的互动型电子行政系统必须要保留少数民族语言显示的版本或网页界面，进而满足大多数少数民族民众的使用要求。同时我们应该认识到，当前我国少数民族地区电子行政系统中少数民族语言版本依旧处于待发展的状况，少数民族语言网站数量少、功能欠缺、互动性更差，其中一个重要原因就是少数民族语言文字的输入输出兼容问题解决不力，这就需要相关计算机工作者重视少数民族语言文字输入法和网页显示的兼容解决方案，进而使少数民族语言兼容功能得以实现。

二、少数民族地区互动型电子行政模式网络体系保障因素

互动型电子行政模式是一个地区电子政务发展到一定层次后追求的高级模式，因此在构建互动型电子行政模式之前，支持互动型电子行政系统开发的网络基础体系必须已经达到成熟的状态，这是少数民族地区互动型电子行政模式构建的网络体系保障因素。

1．行政内、外、专网的构建及配合

一个完整的电子行政网络体系应至少包含行政外网、行政内网和行政专网三个部分。行政外网也就是Internet，是政府与行政客体之间的纽带和桥梁，其中政府门户网站是行政外网的重要外在承载模式；行政内网即Intranet，是政府办公自动化的实现载体，通过行政内网可以实现政府内部的公文流转、会议日程安排、财务管理、人力资源管理等功能，往往通过地理位置相对较小的几台网络设备互联形成局域网得以实现；行政专网即Extranet，它是各级行政部门之间实现协同办公的主要平台，因此又被称之为外部专用网络。行政外网是非涉密网，行政内网、行政专网是涉密网，但通过物理隔离和逻辑隔离，这三种网络又形成一个统一的网络基本体系结构，从功能上实现相互补充、相互配合。

2．网络软件的环境搭建及选用

在网络基本体系结构构建基础上，选用合适的、有较高兼容性的网络软件也是具有重要意义的。网络软件又分为系统软件和应用软件两类。在选用系统软件时首先应注意选用正版软件，这也符合当前我国政府机关软件正版化的工作趋势，同时应尽量选用成熟但又有技术支持的系统软件。在选用应用软件时，应尽量选用符合本部门网络体系的软件，在服务器处理能力可以保证的网络体系中尽量选用B/S结构的软件，也就是客户端利用浏览器或JAVA发出请求，触发服务器调用数据库中相应数据的软件运作模式。在多个应用软件兼容性构建过程中，应尽量选择可通过类似MSSQL语句实现兼容的软件。同时针对少数民族语言文字，应积极研究并安装少数民族语言文字输入法、网页中少数民族文字兼容包等软件。

3．具有较高可靠性的网络硬件的添置

一个稳定的网络体系，其基础性关联因素是选用较高可靠性的网络硬件。例如，在选择服务器时应注意其响应速度、吞吐量、平衡能力、扩展性、可靠性、易用性等性能指标；在选用电脑或工作站时，要注意该产品售后维护等服务的便利性和高效性；在选择网络适配器、网络互连设备时要注意其与服务器、电脑和工作站的兼容性。同时，对于任何网络硬件而言，价格因素也是不得不考虑的，因为这直接决定了电子行政系统的总体成本，也将间接影响电子行政系统运行的总体效益。

三、少数民族地区互动型电子行政模式技术性保障因素

与传统行政模式不同的是，互动型电子行政系统依赖于网络技术、通信技术、数据库技术等多种计算机技术得以开发和运转。可以说，相关技术能否被正确、高效、合适地使用在互动型电子行政系统中，是少数民族地区互动型电子行政模式能否顺利构建的重要保障因素。具体来说，考察少数民族地区互动型电子行政模式的技术性保障因素主要注意以下三个方面：

1．利用网络技术与协同办公技术实现行政并联审批及在线沟通

我国主要的少数民族聚居区均分布于欠发达地区，因此传统行政模式的行政成本偏高，少数民族民众办事难，各级政府缺少与少数民族民众特别是只会本民族语言的民众之间的沟通。互动型电子行政模式首先就要通过行政并联审批来解决行政成本高、办事难的问题。行政并联审批模块的构建基础是网络技术和协同办公技术的使用。网络技术在行政并联审批模块中的利用，主要体现在政府可供在线审批的业务应通过行政外网与民众对接，这是行政并联审批实现的外在表现；同时通过行政内网、专网将分散在不同行政部门的业务整合到一个平台上，这是行政并联审批的内在基础。同时，通过协同办公技术，将上述业务不仅从形式上整合到一起，更使这些业务能够得到共同协调，使并联审批中涉及不同的部门业务形成一个整体的业务工作流。最后，网络技术中的同步、异步交流机制，也保障了少数民族民众可以通过在线沟通模块随时向政府咨询、投诉和互动交流。

2．利用PKI和PMI技术保障电子行政的安全

互动型电子行政系统中的功能越强大，其存储的公民信息规模越庞大，因此互动型电子行政模式的安全保障因素是一项务必引起高度重视的工作。电子行政的安全保障从本质上讲是做好访问控制、权限管理，即允许有资格、权限的用户访问，对于无资格、权限的用户限制访问，对可能危害系统安全的访问请求用防火墙或物理设备进行隔离。在这项工作中，公钥基础设施（PKI）和授权管理基础设施（PMI）是重要的技术保障。PKI通过“非对称密码算法，为相关网络应用提供加密和数字签名等密码服务，以及相关秘钥、证书的注册、审核、颁发和吊销” [1]。PMI则对权限的认定及相关证书的产生、分发、管理和吊销进行处理。一般来讲，通过建立在PKI技术上的PMI，可以实现完善的系统访问资格、访问权限范围的确定和管理，从最大程度上保障电子行政系统的安全。

3．利用WEB2.0面向少数民族拓展服务渠道

如果说WEB1.0环境下，少数民族民众获得的服务主要体现在行政并联审批和在线互动交流的话，那么在当前主流的WEB2.0环境下，少数民族民众通过互动型电子行政模式获得的服务渠道更宽、内容更加丰富。例如政务微博、博客、微信公众号就是当前较为普遍利用的WEB2.0手段，这些手段的优势较为明显，首先开通和运营政务微博、博客、微信公众号成本低廉，需要政府负担的费用仅仅包括信息采编相关费用、有线互联网费用、移动互联网流量费用以及人工成本等等；其次，微博、博客、微信是当前民众喜闻乐见且使用频率最高的娱乐平台，政府行政业务进入这个领域时不我待；最后，通过政务微博、博客、微信与民众互动交流，更容易为少数民族民众所接受，拉近了政府与民众之间的距离，更接“地气”。一项工作是否成功重要的评测指标是民众的参与度和接受度，而WEB2.0恰恰能够提升互动型电子行政模式在少数民族民众群体中的接受度和使用电子行政模式的意愿。

四、少数民族地区互动型电子行政模式人才及制度保障因素

在功能、网络体系和技术等“硬性”保障因素之外，少数民族地区建设互动型电子行政模式还需要人才、制度等“软性”保障因素，这主要体现在以下三个方面：

1．少数民族地区政府信息化人才队伍的构建及培养

加强少数民族地区政府信息化人才的持续引进及培养是“增强我国政府信息化人力资源生命力的重要举措，同时也是需要进行长期探讨的重要理论与实践攻关性课题” [2]，更是互动型电子行政模式能够成功构建的重要人力资源保障因素。尽管在互动型电子行政系统建设初期可以使用服务外包的形式，但从长远的角度看，由于服务外包只能解决政府的非核心、非涉密业务，而核心业务恰好是一个地区电子行政水平的重要评测点，由此少数民族地区政府需要建设一支专业化的信息人才队伍，将系统自行开发与服务外包相结合，从而提升本地区互动型电子行政模式的实施绩效。另外，鉴于少数民族民众更为了解本民族的思维和需求，因此在构建信息化人才队伍过程中，吸纳一定比例的少数民族信息化人才也是必行之举。最重要的是，信息化人才队伍不仅要注重构建伊始的质量，更应注重知识和技能的长期培养、提升与更新，这一点通过学习型政府信息组织的建设就可以得到解决。

2．非信息专业的公务员信息化素养的提升

如果说政府信息化人才队伍主要负责互动型电子行政模式的开发和维护，这决定了电子行政绩效的“下限”的话，那么少数民族地区政府其他非信息专业的公务员利用电子行政的能力、意愿和水平则直接决定电子行政绩效的“上限”。一般来讲，公务员应具备的信息化素养包括“扎实的信息技术基础知识、较强的信息处理能力、较强的时间意识和效率观念、较高的宏观分析能力、利用信息手段服务大众的能力” [3]等等。近年来国内高校基础信息技术教育已成为必修课程，新近录用的公务员往往均基本具备上述能力。但较早参加工作的公务员由于入职前没有接受系统的信息化教育和实践，其信息化素养不容乐观。这类公务员一般为该地区的中、高层领导干部，有一定的决策权力，因而其对信息化的观点又决定了互动型电子行政能否在本地区顺利实施。同时国内大多数少数民族聚居区为偏远待发展地区，在接受新兴事物方面客观上存在“时滞”，这也会在一定程度上造成领导干部“因循守旧”思维的滋生进而阻碍电子行政的发展。因此对于前者我们要注重其信息化素养的更新，而后者则要通过“零起点”信息化培训，从理念和技能两方面全面提升其信息化素养。

3．少数民族地区政府信息化法律制度的制订和更新

从少数民族地区发展的实际情况来看，“政府信息化的体制保障体系问题可能是一个难点” [4]。从国家层面看，随着2007年1月《中华人民共和国政府信息公开条例》问世，中国的电子行政正式进入有法可依的时代。但总体上，“我国并没有一部专门规范电子政务的法律法规，涉及到电子政务的法律法规都分散在其它各个部门法之中，而且层级较低” [5]。《中华人民共和国电子政务法》（专家建议稿）已成文多年但仍未正式通过并实施，地方虽然有一定数量的有关政府信息化的专门法律法规，但是缺少了国家层面法律的指导，这些地方法律法规体系化程度不足。事实上，电子行政发展和相关法律法规的制订应该同步进行，特别是电子行政不应在无法律制度保障的前提下运行。从这个角度上讲，信息化法律制度的制订和更新不仅仅是少数民族地区、更是全国各级政府当前都亟需解决的重大问题。

综上所述，少数民族地区由于发展起步晚、底子薄，互动型电子行政模式尚在起步阶段。为了保障少数民族地区互动型电子行政模式的顺利建成、有序运转，各级政府务必根据少数民族地区的特点，切实做好互动型电子行政模式的保障性工作，进而在新时期使我国的电子行政发展达到更高的水平。