当前我国协商民主格局及其发展趋向论析

刘俊峰，刘世华(东北师范大学马克思主义学院，长春130024)

当前我国协商民主格局及其发展趋向论析

刘俊峰，刘世华
(东北师范大学马克思主义学院，长春130024)

摘要:推进协商民主广泛多层制度化发展是十八大以来中国民主发展的突破口。目前我国已初步形成了国家制度、社会组织、基层治理三个层面相互关联的协商民主格局。不同层面的协商民主有不同的功能和运作方式，存在不同的问题和发展趋向，要通过制度落实、社会放权、治理优化等方式，实现各层级协商民主纵向连接、横向联动，从而构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主制度体系。

关键词:协商民主;格局;趋向

习近平总书记在审议《关于加强社会主义协商民主建设的意见》时再次强调，社会主义协商民主建设的目标是构建程序合理、环节完整的协商民主体系，要有组织、有重点、分层次积极稳妥推进各方面协商。目前我国已初步形成多层次、多领域的协商民主格局，研究不同层次协商民主的功能、运作形式，探求协商民主发展面临的问题和对策，有助于拓宽协商民主认识视野，为推进协商民主广泛多层制度化发展提供可资借鉴的理论成果。

一、国家制度层面的协商民主

我国不仅有专门实现政治协商的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，而且还有存在于人民代表大会制度、国家行政制度中的协商程序和机制。国家制度层面的协商民主有宪法法律或政策性文件支撑，有体制内的各级协商机关和至上而下的运作系统，处于多层协商民主格局的上层，在协商民主的整体发展中起着引领带动作用。

1.以中国共产党领导的多党合作和政治协商为标志的协商民主制度

协商民主是我们党民主政治实践和理论的伟大创造［1］。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度诞生于中国人民争取民族独立和人民解放的政治实践中，是各革命阶级、阶层团结合作，共同反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的历史凝结。经过长达66年的实践和发展，特别是改革开放新时期的政治体制改革，人民政协协商民主已成为当前我国最具标志性的、最成熟的协商民主形式。人民政协是统一战线的组织形式，中国共产党的统一战线理论和“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针为人民政协协商民主奠定了理论基础。同时，它以中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等文件为政策依据，有明确的宪法地位，得以在国家基本政治制度层面法律化、规范化运行。习近平总书记在纪念中国人民政治协商会议成立65周年讲话时指出:“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道。”［2］近年来，人民政协积极探索合作、协商的新形式，创造出了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等，进一步丰富了政治协商、民主监督、参政议政的内容和形式。党的十八大以来，各级人民政协坚持以专题为内容、以界别为纽带、以专委会为依托，推动协商活动多样化，又创建了双周协商座谈会制度，并围绕推进建筑产业化、加强汽车尾气治理等议题举办多次会议［3］，使双周协商常态化，为协商民主走向法制化、规范化奠定了实践基础。

人民代表大会制度是选举民主在我国的重要体现，但在其运行过程中也广泛采用了协商民主机制。在立法方面，依照发扬民主的原则，法律在起草和讨论过程中要广泛征求意见。对于宪法，无论是制定还是修改，都向全民公布草案进行讨论。一些重要法案如近年通过的《行政诉讼法》、《合同法》等在全国人大或全国人大常委会通过之前也先公布草案向全民征求意见。对于一些专业性较强的法律则通过召开座谈会、专题讨论会、发放问卷调查等形式，向专家和利益相关者咨询并听取意见与建议。人大在审议法律草案时也注重讨论协商，在代表充分发表意见、法案反复斟酌的基础上再进行表决。对意见分歧较大的法案则不急于表决，可见协商在立法中的分量。在人大选举中，无论是县、乡两级的直接选举还是代表间的间接选举，从初选候选人到形成正式候选人的酝酿过程就是协商民主的过程。此外，人民代表大会制度中的人事任免和重大问题投票表决前也有协商程序，在人大制度中实现了选举民主与协商民主的有机结合。

各级人民政府作为国家行政机关进行的行政协商和治理协商也是协商民主的有机组成部分。政府部门行使的各项权力，落实的各种法律法规都直接关系着维护或实现广大人民群众切身利益。法律法规在落实中的适用范围、适用程度都有一定的弹性，如何找到恰切的应用尺度也需要求证于民，特别是直接关系民众生产生活的行政法规更需要广泛征求意见。改革开放以来，随着行政体制改革的推进，政务公开、民主听证、人民信访、市民评议等政府与社会对话协商机制不断创造出来，形成了一系列政府管理或治理的新模式。以政务公开为例，各级政府通过新闻发布会、信息发布会、电子布告、便民窗口等形式公开政务，一方面实现民众的知情权;一方面也是宣传、阐释、动员，以获得广大民众对政府决策的理解和支持，以便进一步问计于民，或接受民众的监督。随着移动互联时代的到来，多媒体、自媒体以前所未有的广泛性和便捷性为政府的治理协商提供了机遇，又出现了短信告知、微信辟谣等新兴的政府与民众的沟通形式，进一步畅通了政府与社会间的行政协商和治理协商。

从国家制度层的协商民主看，我国的制度体系中既有专门的协商民主制度，又有寓于其他制度中的协商民主程序，它们各具不同的职责和职能，但都以实现人民民主为目标。中国的政治架构是在人民政协广泛协商的基础上，由人民代表大会立法决策，由各级人民政府执行，从而构成协商民主与选举民主相结合的、既代表多数又维护各方面利益的人民当家作主的政治体系。因而，从总体上看，推进协商民主广泛多层制度化发展是扩大有序政治参与和加快民主步伐的重要步骤。

2.国家制度层面的协商民主处于协商民主体系的最上层

国家制度层面的协商民主是目前制度化程度最高的协商民主，不仅有相应的法律法规支撑，有体制内的运行机构和运作平台，而且有自上而下的完整体系。人民政协、人民代表大会、各级政府结合起来，横向涉及国家权力的各个方面，纵向直达社会基层，能够包含各地、各民族、各党派团体的利益表达和权利诉求。因而，国家制度体系中的协商民主，是我国协商民主发展的主渠道。协商民主与选举民主相结合的优势特色也主要体现在国家制度层面的协商民主之中。

在我国协商民主的整体格局中，国家制度中的协商民主处于上层，对于其他层面的协商民主起指导和引领作用。一方面，国家制度具有强制性，不同层面、不同领域、不同方面的协商民主都要合法合规、遵循制度的要求;另一方面，国家制度体系中协商民主的有效运行必然涉及社会组织和基层自治层面的协商民主，并因此促进社会组织、基层自治的协商民主向法律化、制度化发展。因此，发挥好国家制度层面的协商民主能有力地推进我国协商民主广泛多层制度化发展。从这个意义上说，国家制度层面的协商民主也是发展协商民主的主要渠道。

3.落实制度要求、用足法律空间是国家制度层面协商民主的发展趋向

当前，国家制度层面的协商民主仍面临着法律化、制度化、程序化建设问题。一方面，支撑协商民主广泛多层制度化发展的法律法规尚不健全;另一方面，协商的规范化和程序化不高，普遍存在协商随意性现象。以人民政协协商民主为例，尽管党的政策和政协章程对人民政协的政治协商、民主监督、参政议政有较为明确的要求，但在实际工作中如何落实、落实到什么程度仍有许多盲点。比如，怎样界定事关国家或地方经济和社会发展的重大问题，谁来界定;在界定清晰之后又由谁提出协商，协商的结果如何实施和监督等。这一系列协商程序和机制问题并没有在法律和制度层面得到解决，致使“有的地方党政决策机关就重大问题提交政协开展协商的主动性不够、协商的诚意不足，经常发生的现象是以决策后的情况通报代替决策前的协商”［4］，严重制约了人民政协政治协商工作的推进。

协商民主的发展需要制度创新，但用足法律空间、落实制度要求更切合中国当前的政治实际。“中共中央颁发的关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和人民政协的一系列文件，已经为人民政协提供了较为充分的制度和理论依据，但是很多的文件精神并没有落到到位。”［5］因此，贯彻十八届三中、四中全会精神，在全面落实依法治国的进程中，推进协商民主制度化建设首先要进一步落实人民政协制度要求，以法律和制度的形式规范协商内容、协商程序。通过明确的法律程序建立、健全协商机制，把现有的制度和政策要求落实下来，从而使人民政协等国家制度层面的协商民主迸发出活力和创造力，才能更好地发挥出协商民主在国家政治生活中的优势和效力。

二、社会组织层面的协商民主

社会组织既能整合社会利益、增强社会自组织能力，又能代表组织成员群体表达利益诉求、协调国家与社会的关系，因而兼有协商民主和协商主体的双重功能。在协商民主的整体格局中，社会组织处于中间层次，是促进协商民主广泛多层制度化发展的枢纽。

1.社会组织是协商民主的一种存在形式

自20世纪末协商民主理论兴起以来，学者们主要从三个层面定义协商民主:一是将协商民主看成是一种民主治理形式;二是将协商民主看作是社团或组织形式;三是将协商民主看作是一种决策方式。持第二种观点的代表者乔舒亚·科恩认为，协商民主是一个正在形成的、独立的社团［6］。在科恩看来，社团构成的条件，既是成员间协商的框架，也是这种协商的结果。社团成员具有不同的偏好、信念和理想，但经过其认同的协商条件形成的共识而组成了一个共同体，所以其社团条件不仅是其协商的结果，同样是这种协商的表现。社会组织就是通过这样的方式，以章程和程序把相关利益方组织起来，在一定范围内就一定宗旨和实现宗旨的具体步骤达成共识，从而实现了其组织系统内的协商民主。对于组织成员来说，章程的规范就是平等协商的结果和共识，组织就是协商的平台，组织的运作和发展就是协商的延展和继续。纵向看，社会组织上及国家制度，下达基层自治，构成协商民主的一个层级，在横向上，不同类型、不同范围、不同目标的社会组织表达了协商民主的广泛性。可见，社会组织形成、发展和运作的模式符合协商民主的这一定义，因而社会组织的存在形式也是协商民主的一种形式。

相对而言，社会组织层面的协商民主是存在于社会公共领域的非正式的协商，即没有法律规制的、非制度化的协商形式。不同类型的社会组织整合各自成员的利益诉求和愿望，通过自身组织体系在成员内部解决矛盾冲突，不断扩大和凝聚共识，平衡与其他利益团体的关系，充分体现出了协商民主的功能和作用。从这个意义上说，社会组织协商民主越发展，社会自组织的能力越强大，社会越充满活力和自我管理、自我调解的能力。因此，中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中把“逐步探索社会组织协商”作为加强协商民主建设的目标［7］，把社会组织的建设当作推进协商民主广泛多层制度化发展的重要一环。

2.作为协商主体的社会组织是沟通国家与社会的桥梁

在现代社会里，社会成员个体维护自身权益的能力有限，发出的声音微弱，因而需要结成不同的社会组织，以组织的力量维护自身的权益，表达自己的愿望。当社会组织代表某一利益诉求或政治愿望参与和国家、政府、政党或其他组织、团体的协商时，社会组织又成为协商民主的主体，成为沟通国家与社会的桥梁。一方面，高度组织化的社会意愿能够有效抵制被滥用的国家权力对公民权利的侵蚀，有利于保障公民在协商中的平等地位;另一方面，社会组织的活力也是国家制度和基层治理层面协商民主的生机。在国家制度层面，社会组织是人民政协各党派、各界别的社会基础，如果社会组织缺位，人民政协的运行就难免空泛。在基层治理层面，基层社会组织既是协商意愿的凝聚者，又是协商主体中的不可或缺者，还是协商成果的实际贯彻者，没有基层社会组织的积极参与基层治理层面的协商民主也难免流于形式。可见，社会组织协商民主处于协商民主格局的中间层次，上达国家制度，下及基层治理，是沟通国家与社会的桥梁和促进各层次协商民主上下互联的枢纽。

改革开放后，中国社会结构发展了巨大的变化。总体上看，国家直接干预领域越来越小，而社会的独立空间越来越大，特别是随着社会的深度转型，我国的社会组织得到了极大的发展。截至2012年底，“全国依法登记的社会组织有49.2万个，其中社会团体26.8万个，民办非企业单位22.1万个，基金会2 961个。全国社会组织数量较2009年底的43.1万个增长了14.2%”［8］。尤其是6万多家行业协会、商会在构建科技服务平台、制定行业标准、开展行业自律、维护市场秩序，调解贸易纠纷等方面，起到政府无法替代的整合和推动作用。要推动协商民主广泛多层制度化发展，社会组织的作用仍有很大的拓展空间，必须改革束缚社会组织发展的体制机制障碍，进一步激发社会组织的活力。

3.放宽社会空间、增强社会组织的自主性是社会层面协商民主发展的趋向

目前我国社会组织发展面临的最大问题是自主性不强，尤其是中国社会组织在相当程度和广度上存在较浓重的“官方”色彩，表现出对政府的较强依赖性。整体上看有影响力的组织，如残联、妇联、文联、工会、共青团等同时又是政府的一个部分，运作方式与政府机关差别不大。一些社会组织分属各系统、各部门，或者依附于某行政事业单位，基本上政、社不分，没有独立意识。许多自下而上生长起来的民间性社会组织不是在社会中寻求共识，扩大影响，而是积极寻求被政府体系吸纳，以便从官方获取资源维系生存，从而放弃了自身的独立性。独立性是社会组织实现其社会功能的依据。缺乏独立性的社会组织都难以实现服务社会、协调利益和规范公民行为的基本功能，更罔论获得平等地与政府协商对话的话语权和影响力。不仅如此，社会组织没有活力，其他层面协商民主的发展也失去了来自社会的基础和推动力量。

社会组织是人民群众有序参与经济社会建设的重要载体，也是加强和创新社会治理的重要主体。最大限度地发挥社会组织的协商民主作用，有利于激发全社会参与社会管理的活力。因此，必须进一步放宽社会的发展空间，避免政府在社会上的不必要作为，从政策导向上、体制机制上提升社会组织的自主性，支持和引导社会组织自主参与社会管理。同时，进一步完善我国社会组织的政策和法规，通过法律化、制度化、规范化的手段规制社会组织的发展，既保障社会组织的利益诉求，又引导其健康发展，从而实现其社会协商民主的支撑地位。

十八大以来，社会组织作为协商民主体系中的构成部分越来越受到重视。2013年12月民政部进行了社会组织登记管理的改革，实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类四类社会组织直接登记工作。这既降低了社会组织准入的“门槛”［9］，也有利于促进这四类组织的独立性。随着中共中央《关于加强和改进党的群团工作的意见》的实施，群团类社会组织有望进一步发展，社会组织在协商民主中作为一个层级的作用会日益凸显出来。

三、基层自治中的协商民主

基层民主以基层群众自治制度为依托，通过村民自治、社区居民自治、企事业单位职工代表大会等为核心的基层民主形式，保障全体公民广泛和直接地参与社会生活中的各项事务。在基层民主的发展中出现了农村村民会议、城市社区居民会议、民主恳谈会、协商评议会等基层协商民主形式，使基层民主充满了活力和创造力。

1.基层民主创造出了多种多样的协商民主形式

基层民主是人民直接行使当家作主权利、直接管理基层事物的制度。改革开放以来我国的基层群众自治制度蓬勃发展，为基层协商民主的产生和创新提供了土壤。在农村中，为适应村民自治的需要，党政部门和村委会创造出了多种多样的协商民主形式，如乡镇政府决策听证会、乡镇党委决策议事会、村民议事会、重要建议论证会和村民代表监督管理会、民主恳谈会、乡村论坛等，特别是浙江温岭的民主恳谈会，引起了广泛的关注和影响，成为基层协商民主的典范。在城市中，借助社区平台，以城市居民委员会、业主委员会、居委会等为协商主导机构，针对关系市民切身利益的环境保护、公共预算、房屋拆迁、区域规划等问题展开协商对话，创造出社区居民会议、决策听证、协商评议、便民服务等一系列协商民主形式，极大地丰富了基层民主的形式，推进了基层民主的发展。

2.基层协商民主充满活力和创造力

基层是多层协商民主的交集区域。国家制度体系中的基层党组织和基层行政机关，社会组织中的基层组织和公民个人，同时还有村民委员会、居民委员会等自治组织，不同层次、不同形式的协商民主主体交汇重叠于基层社会，使基层自治层面的协商民主充满了活力和创造力。一方面，基层是国家行政管理的末端，管理方式有更大的柔性和灵活性，而且一切政策的落实都关系着具体民众的具体利益，处理不当容易引发社会矛盾，因此基层党政权力部门更能够也更愿意以协商的方式问政于民，使协商民主的形式在基层治理中不断创造出来;另一方面，多党合作的中国政党制度使基层民众没有太多的党派色彩，公民大都直接参加民主协商或社会组织的活动，加之，村委会、居委会协商的内容直接针对基层民众的现实生活，参与协商的主体更有主动性和积极性，也进一步促进了基层协商民主的活力和创造力。在我国现有的协商民主体系中，基层协商民主最接近广大民众的实际利益，需要国家协商制度的规范和指导，但同时，基层协商民主的活力和创造力也是中国特色社会主义协商民主理论创新和制度创新的源泉，不断激发基层协商民主的活力和创造力是促进协商民主广泛多层制度化发展的重要一环。

3.在优化治理中加强规范性和制度化是基层协商民主的发展趋向

协商民主是基层治理现代化的发展方向和重要目标，在促进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，加强基层协商民主的规范性和制度化是基层协商民主发展的基本趋向。当前基层协商民主存在的主要问题，一是协商的随意性。面对地方治理的诸多问题，是否协商、怎样协商、协商什么都取决于领导的好恶和个人意志，个别试点的影响力仅限于本地区，没有形成推广效应。二是参与主体的自主性问题。理论上讲，地方自治多涉及民众的切身利益，民众参与协商的积极性更强，但事实上，基层治理中仍大量存在动员型和被动型的民主协商，使协商民主的实效性受到影响。“在乡村协商民主实践中，农民常因自利考量而诱发政治冷漠的心理。在农村公共事务讨论中，往往会因为关键人员的不参与导致协商无效。”［10］三是国家制度层面和基层治理层面协商民主互动性较低。目前制度化程度最高的协商民主在国家制度层面，但乡镇一级没有人民政协的机构，难以使人民政协覆盖基层。

基层协商民主的活力来自它不竭的创造力，注意总结和推广基层协商民主经验，并使其规范化、制度化是基层协商民主发展的必然趋势。在基层民主实践中，已经出现了一些协商民主的典范，例如浙江台州温岭市的“民主恳谈会”、南京市鼓楼区的“社区议事园”等。其中浙江温岭的民主恳谈会，经过十几年的探索与发展，积累了丰富的经验，已经从村级扩大到市级，形成了基层协商民主的品牌效应。在推进协商民主广泛多层制度化发展的进程中，总结这些始于基层的协商形式、协商原则和操作规则，不仅有助于促进其他区域基层协商民主的发展，也可以为其他层面的民主协商提供借鉴。一些地区的实践表明，实现不同层面协商民主纵向连接的重要途径是推动建立党代表、人大代表、政协委员进社区、下基层制度。通过代表和委员就经济社会发展重大问题和群众普遍关心的实际问题听取基层群众的意见等方式，解决国家制度层面和基层治理层面加强联系和指导的问题。同时，党和政府担负起积极推广和宣传行之有效的基层协商民主模式的责任，注重完善参与机制建设，积极引导和培育基层民众参与协商的自觉性、主动性。既要避免盲目性推广和滥用自治权等现象的发生，又要扩大公民参与协商，以实现民主治理。

纵观我国现有的协商民主格局，国家制度层面的协商民主统领全局、规范地方;社会组织层面的协商民主既自成体系又联通国家制度与基层治理，居于中枢地位;基层治理层面的协商民主扎根于基层群众自治制度，构建着协商民主制度体系的社会根基。健全社会主义协商民主制度必须推进自上而下与自下而上双向互动、政府与社会横向联动的制度建设，实现国家层面、社会层面、地方层面的协商民主，多层次多维度优势互补，良性互动，从而才能推进协商民主广泛多层制度化发展，使中国特色社会主义民主的制度优势充分释放出来。

参考文献:

［1］李君如.怎样推进协商民主广泛多层制度化发展［N］.光明日报，2013-12-7(1).

［2］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-22(2).

［3］俞正声.中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告:在政协第十二届全国委员会第二次会议上［N］.光明日报，2014-03-13(3).

［4］李昌鉴.关于中国的协商民主［J］.人民政协理论研究，2008(3):16.

［5］李昌鉴.正确认识、大力推进中国的协商民主［J］.人民政协理论研究，2013(4):13.

［6］乔舒亚·科恩.审议与民主的合法性［M］//谈火.审议民主.杭州:浙江人民出版社，2007:176-177.

［7］佚名.研究部署党风廉政建设和反腐败工作、审议《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强和改进党的群团工作的意见》［N］.人民日报，2014-12-30(1).

［8］中华人民共和国国务院新闻办公室.2012年中国人权事业的进展白皮书［EB/OL］.http://news.china.com.cn/txt/2013-05/14/content28817358.htm，2013-05-14.

［9］穆敏.真抓实干、务实笃行:新一届中央领导集体治国理政新境界［J］.理论学刊，2013(12):37.

［10］张国献，李玉华.乡村协商民主的现实困境与化解路径［J］.中州学刊，2014(3):16-20.

Analysis of the Current Pattern and Development Trend of Chinese Consultative Democracy

Liu Junfeng，Liu Shihua
(College of Marxism，Northeast Normal University，Changchun 130024，China)

Abstract:Since the 18th National Congress of the Communist Party of China，it is a breakthrough for Chinese democracy to promote the multi-layer development of the consultative democracy system.At present，China has preliminarily formed a consultative democracy pattern composed of related three layers，namely，the state system，social organizations and grass root governance.Because different layers have distinct functions，operations，problems and development trends，it is necessary to formulate a socialist consultative democracy system with reasonable procedures and complete links through the implementation of system，the decentralization of state and the optimization of governance etc.，to realize the vertical and horizontal linkage between different layers of the consultative democracy.

Keywords:the consultative democracy;pattern;trend

通讯作者:刘世华，junfeng2020@126.com.

作者简介:刘俊峰(1972—)，男，博士研究生.

基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关基金资助项目(14JZDW003).

收稿日期:2014-09-19.

中图分类号:D033

文献标志码:A

文章编号:1008-4339(2015)05-471-05